ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL / DEFECTO SUSTANTIVO- No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el caso concreto, la parte actora sustenta este defecto en que las disposiciones relativas a la caducidad fueron aplicadas de manera errónea, dado que considera que el término para interponer el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho debió computarse desde el momento que se causó el daño. (…) [L]a Sala concluye que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto [sustantivo] alegado, puesto que explicó de forma razonable la forma como debía computarse el término que tenía la accionante para promover el medio de control, sin que se evidencie que se trate de una decisión arbitraria que afecte los derechos fundamentales invocados.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04955-01(AC) Actor: BETYS PAULINA PERALTA GUTIÉRREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela del 12 de diciembre de 2019 proferido por la Subsección B, Sección Segunda de esta Corporación que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Betys Paulina Peralta Gutiérrez, por conducto de apoderada, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia y a la defensa y contradicción, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[1]: “[…] 1.
Con los anteriores fundamentos solicito TUTELAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DEBIDO PROCESO, DEFENSA Y CONTRADICCIÓN quebrantando a mi representada por el desconocimiento al quebrantamiento de la CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA Y LAS LEYES al no tener en cuenta el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, antes de emitir fallo, el quebrantamiento y vulneración que comporta el acto administrativo de ejecución emanado por la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL en detrimento de la Constitución, la ley y haciendo lesivos los intereses de quienes pueden verse afectados en situaciones similares. 2.
Que le sean REINTEGRADOS LOS DERECHOS FUNDAMENTALES VIOLADOS con el ánimo de que se evite un PERJUICIO IRREMEDIABLE con el proceder OMISIVO del Tribunal Administrativo por la falta de observancia del DEBIDO PROCESO. 3. Solicito se conceda el amparo de sus derechos fundamentales y se ordene al Tribunal Administrativo del Magdalena, que, dentro de un término perentorio, MODIFIQUE el fallo de segunda instancia EN ARAS DE LA PREVALENCIA DEL DEBIDO PROCESO LO CUAL EXHORTA EL ACATAMIENTO DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES QUE REGULAN LOS DOCENTES […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que desde el año 2004 se desempeñó como coordinadora en la institución educativa INEM Simón Bolívar de Santa Marta; no obstante, mediante la Resolución 1230 del 11 de mayo de 2010 el secretario de educación de Santa Marta la designó como docente, es decir, en un cargo de inferior jerarquía, dado que, en la plaza que estaba ocupando iba a posesionarse una persona que superó un concurso de méritos.
Explicó que, por lo anterior, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho pretendiendo la nulidad del precitado acto administrativo. Señaló que del proceso conoció el Juzgado Segundo Administrativo en Descongestión del Circuito Judicial de Santa Marta que en sentencia del 30 de octubre de 2015 declaró de oficio la excepción de caducidad de la acción; decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Magdalena en proveído del 27 de marzo de 2019.
Alegó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales en la medida que las normas relativas a la caducidad se aplicaron de manera errada, por cuanto estima que el término para interponer el medio de control debe computarse desde el momento que se causó el daño.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 24 de noviembre de 2019 en la Secretaría General de esta Corporación[2] y correspondió en reparto a la Subsección B, Sección Segunda[3], que por auto del 29 adiado[4] la admitió y dispuso notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Magdalena, así como vincular, por tener interés en las resultas del proceso, al señor alcalde del Distrito de Santa Marta[5].
Igualmente solicitó al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta que allegara el expediente del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho radicado con el nro. 47001 3331 752 2013 00303 00, el cual fue remitido en calidad de préstamo. 3.2. La magistrada ponente de la decisión cuestionada rindió informe en oportunidad[6], manifestando que en el trámite del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho no se vulneró las garantías constitucionales de la partes y que la solicitud de amparo está dirigida a reabrir el debate surtido dentro del medio de control previsto por el legislador para dirimir este tipo de controversias. 3.3.
El Alcalde del Distrito de Santa Marta guardó silencio.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2019, dispuso lo siguiente[7]: “[…] 1. Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la señora Betys Paulina Peralta Gutiérrez, conforme a la parte motiva […]”.
Para dilucidar el asunto analizó que la accionante no señaló alguna causal específica de procedibilidad; no obstante, del escrito de tutela se desprende que se trata de “(…) un defecto sustantivo por indebida interpretación de las normas que regulan la caducidad (…)”[8], de modo que concluyó que las autoridades judiciales no vulneraron los derechos fundamentales invocados dado que está acreditado que la demanda fue promovida hasta el 30 de marzo de 2011, esto es, cuando el término de los cuatro (4) meses de que trata el numeral 2 del artículo 136 de la Ley 1437 ya había fenecido por lo que se imponía declarar su caducidad.
Agregó que, el argumento de la parte actora, consistente en que la caducidad debió calcularse como se hace en las demandas de reparación directa, “(…) no tiene vocación de prosperidad, toda vez que el sistema normativo señala de manera inequívoca que los actos administrativos definitivos de carácter particular deben atacarse por vía judicial dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación, notificación, comunicación o ejecución (…)”[9].
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora lo impugnó[10], para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 5.2. Por auto del 19 de febrero de 2020 se concedió la impugnación[11] y la misma fue asignada por acta de reparto el 24 adiado[12].
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,[13] en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[14] el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[15], así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 2019[16], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[17]: 6.2.1. Mediante la Resolución nro. 1230 del 11 de mayo de 2010, el secretario delegatario con funciones de alcalde de la Alcaldía de Santa Marta dispuso[18]: “[…]
ARTÍCULO TERCERO: Como consecuencia del nombramiento establecido en el artículo primero de la presente Resolución, se da por terminado el encargo o adscripción de funciones realizado a la señora PERALTA GUTIERREZ BETYS PAULINA en el cargo de Coordinador ubicado en la Institución Educativa Distrital Inem Simón Bolívar, por consiguiente deberá asumir el cargo de Docente respecto del cual ostenta derechos de carrera, una vez el señor (…) tome posesión del empleo para el cual fue nombrado […]”. 6.2.2.
La señora Betys Paulina Peralta Gutiérrez, por conducto de apoderado, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[19]: “[…] 1. Que se declare la nulidad de la resolución 1230 del 11 de mayo de 2010, mediante la cual se deshace un nombramiento en propiedad de mayor jerarquía y se da un encargo a un nombramiento de menor jerarquía con menos incentivos y a título de restablecimiento del derecho, líbrese condena en contra del DISTRITO TURISTICO CULTURAL E HISTORICO DE SANTA MARTA, con el fin de que reconozca y pague a la ACTORA o quien sus derechos represente el valor de todos los SOBRESUELDOS, y el monto proporcional dejado de pagar de primas de todo orden, bonificaciones, prestaciones sociales, legales reglamentarias, estatutarias, incluyendo el valor del 20% dejado de pagar y dejadas de percibir desde mayo 11 de 2010 fecha de expedición del ACTO ADMINISTRATIVO, hasta la fecha en que se produzca de manera efectiva, real, la reinstalación solicitada, declarando para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad de dicho lapso (…) […]”. 6.2.3.
El Juzgado Segundo Administrativo en Descongestión del Circuito Judicial de Santa Marta, en sentencia del 30 de octubre de 2015, resolvió[20]: “[…]
PRIMERO: DECLARESE probada de oficio la excepción de CADUCIDAD DE LA ACCIÓN, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: INHIBESE el despacho de resolver el fondo del asunto por haber operado la caducidad de la acción […]”. 6.2.4. En contra de la precitada decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Magdalena en proveído del 27 de marzo de 2019 la confirmó[21].
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta las argumentaciones del extremo recurrente, la Sala confirmará el fallo impugnado toda vez que no se configura el defecto invocado: Defecto sustantivo Este defecto alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[22].
Los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.
Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ahora bien, resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial[23].
En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “[…] la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes […]”[24], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
En el caso concreto, la parte actora sustenta este defecto en que las disposiciones relativas a la caducidad fueron aplicadas de manera errónea, dado que considera que el término para interponer el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho debió computarse desde el momento que se causó el daño. Con el propósito de examinar si se configuró el defecto alegado por la accionante, la Sala se retrotraerá a lo examinado en la sentencia proferida el 27 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
Al efecto, ahí se manifestó lo siguiente[25]: “[…] Discurrido lo anterior, sea dable resaltar que, vía jurisprudencial, se ha decantado de manera pacífica y reiterada, que en tratándose de actos administrativos por los cuales se declara la insubsistencia de un nombramiento en provisionalidad, éstos deben entenderse como actos de ejecución, por cuanto se limitan a dar cumplimiento a una decisión, sea administrativa o jurisdiccional, sin que pueda afirmarse que de ellos emerjan situaciones jurídicas diferentes a las del acto ejecutado.
Aunado a lo expuesto, ha señalado el Consejo de Estado que los actos de insubsistencia, simplemente se ejecutan, y se proscriben los recursos en su contra, de tal suerte, que, por tratarse de un retiro del servicio, el término para contabilizar la caducidad, debe realizarse a partir de la ejecución del acto, es decir, desde el día en que se desvincula el empleado público del cumplimiento de las funciones y deja de prestar sus servicios a la entidad.
(…) De las probanzas relacionadas en forma precedente, podemos colegir de manera clara que el acto administrativo objeto de debate a través de la presente acción, fue ejecutado solo hasta el 25 de noviembre de 2010, cuando la demandante dejó de fungir como coordinadora de la IED “Inem Simón Bolívar”. Así pues, debe entonces computarse el término de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a partir del día siguiente a la ejecución del acto administrativo, es decir, a partir del 26 de noviembre del año 2010.
En este orden de ideas, el momento máximo para incoar la demanda, sería hasta el 26 de marzo del año 2011. Ahora bien, sea pertinente precisar, que si bien en el casi sub – iuris, se avista que previo a la presentación de la demanda el extremo demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 92 Judicial I Administrativa, cual emitió constancia de no conciliación a los 25 días del mes de noviembre de 2010, no puede perderse de vista que, dicha constancia se expidió en la misma fecha en que se efectuó la ejecución del acto administrativo sobre el cual se debate su legalidad.
Es decir, la intención de agotamiento de requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, nunca suspendió los términos de la caducidad, habida cuenta que fue despachada el mismo día en que – se resalta – fue ejecutado el acto administrativo que retiraba del servicio de coordinadora a la demandante. Por lo anterior es indiscutible que, en efecto, para el caso sub – iuris, el término de la caducidad, debe contabilizarse desde el 26 de noviembre de 2010, siendo el término máximo para la presentación de la demanda, el 26 de marzo del año 2011.
Sin embargo, se observa que la demanda de la referencia, solo fue radicada hasta el 30 de marzo de 2011, esto es, con extemporaneidad […]”. Corolario de lo expuesto, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto alegado, puesto que explicó de forma razonable la forma como debía computarse el término que tenía la accionante para promover el medio de control, sin que se evidencie que se trate de una decisión arbitraria que afecte los derechos fundamentales invocados.
En consecuencia, se confirmará la sentencia del 12 de diciembre de 2019 proferida por la Subsección B, Sección Segunda de esta Corporación que negó el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2019 por la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado, acorde con los motivos analizados en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Por Secretaría DEVOLVER al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta el expediente nro. 47001 3331 752 2013 00303 00, remitido a esta Corporación en calidad de préstamo.
CUARTO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 4 del cuaderno de la acción de tutela. [2] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [3] Folio 20 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Folio 37 y 38 del cuaderno de la acción de tutela. [5] Esta orden se cumplió el 3 de diciembre de 2019 según consta de folios 39 a 46 del cuaderno de la acción de tutela. [6] Folio 47 a 49 del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folio 51 a 58 del cuaderno de la acción de tutela. [8] Vuelto folio 55 del cuaderno de la acción de tutela. [9] Vuelto folio 57 del cuaderno de la acción de tutela. [10] Folio 63 a 65 del cuaderno de la acción de tutela. [11] Folio 71 del cuaderno de la acción de tutela. [12] Folio 76 del cuaderno de la acción de tutela. [13]El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” [14] Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. [15] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [16] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. [17] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 47001 3331 752 2013 00303 00. [18] Folio 78 y 79 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 47001 3331 752 2013 00303 00. [19] Folio 16 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 47001 3331 752 2013 00303 00. [20] Folio 578 a 587 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 47001 3331 752 2013 00303 00. [21] Folio 612 a 619 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 47001 3331 752 2013 00303 00. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [23] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [24] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera. [25] Folio 612 a 619 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 47001 3331 752 2013 00303 00.