ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DICTADA EN PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de primera instancia acertó al concluir que el [accionante] carece de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción de tutela.

(…) En el sub lite, [la parte accionante] cuestiona la providencia del 25 de abril de 2019, dictada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se unificó jurisprudencia sobre la forma de liquidar la pensión de los docentes oficiales regidos por la Ley 91 de 1989.

El actor cuestiona una providencia dictada en un proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho en el que no fue parte ni tercero, pues en esa oportunidad se decidió sobre la reliquidación pensional del señor [A.R.T.] Ahora, según el actor, estaba habilitado para presentar la presente acción de tutela, porque, en otra acción de tutela que presentó y que correspondió al despacho que ahora sustancia este nuevo proceso se dijo: «el interés surgirá al momento en que la tesis de la sentencia de unificación sea aplicada para decidir su caso.

Ahí sí, quedará plenamente habilitado para controvertir, vía tutela, la providencia que, a su juicio, vulnera derechos fundamentales». Al respecto, como bien adujo el a quo, en esa providencia no se habilitó al demandante para que volviera a presentar acción de tutela contra la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. Por el contrario, se aclaró que el [tutelante] no tenía interés para cuestionar esa decisión y que, dicho interés, surgiría una vez se decidiera su caso particular, momento en el que, de estimar que las decisiones que lo resolvieron vulneraron derechos fundamentales, podría cuestionarlas por vía de tutela.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04775-01(AC) Actor: GILDARDO ERNESTO LÓPEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Gildardo Ernesto López contra la sentencia del 6 de febrero de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente la solicitud de amparo.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Gildardo Ernesto López pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y los derechos de las personas de la tercera edad, así como los principios mínimos fundamentales de los trabajadores, que estimó vulnerados por la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 (sentencia SUJ-014-CE- 2019), dictada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En concreto, formuló las siguientes pretensiones: Teniendo presente los argumento expuestos, de manera atenta y respetuosa acudo a la sabiduría y sindéresis DE LOS HONORABLES CONSEJEROS, para que se revoque la sentencia SUJ-014 -CE-S2-2019, del 25 de abril de dos mil diecinueve (2019), fallada por la sección segunda del Honorable Consejo de Estado, y en su lugar se deje vigente la sentencia de unificación de agosto de 2010 expedida por esta misma sección, haciendo las aclaraciones pertinentes para que en adelante los maestros próximos a pensionarse no tengan que padecer el costo de demandas y la demora en el pago de lo que legalmente le corresponde.

Como se dijo anteriormente, esto también contribuiría enormemente a la seguridad jurídica y descongestión de la justicia. Acorde con lo anterior, tutelar mis derechos fundamentales de (…) ordenando al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio la reliquidación de mi pensión, revocando el fallo del 26 de junio de 2019, del Juzgado 18 Administrativo Oral del circuito de Medellín, que negó la reliquidación de mi pensión teniendo como argumento esta sentencia de unificación[1]. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Gildardo Ernesto López laboró por más de 25 años al servicio de la Secretaría de Educación de Medellín. 2.2. Mediante Resolución No. 014772 del 1 de diciembre de 2015, la Secretaría de Educación de Medellín reconoció el derecho de la pensión de jubilación a favor del señor López. 2.3.

Por Resolución No. 201700690 del 12 de julio de 2017, la Secretaría de Educación de Medellín reliquidó la pensión de jubilación del actor, para incluir como factor salarial la bonificación mensual del 1 % 2.4. El 2 de abril de 2018, el señor Gildardo Ernesto López solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación, con la inclusión de la prima de navidad.

Esa petición fue denegada mediante Resolución No. 201850036403 del 11 de mayo de 2018. 2.5. El actor demandó la nulidad parcial de la Resolución No. 014772 de 2015, así como la nulidad total de la Resolución No. 201850036403 de 2018, y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación en el 75 % de todos los factores devengados en el último año de servicios. 2.6.

La demanda correspondió al Juzgado 18 Administrativo de Medellín, que, mediante sentencia del 26 de junio de 2019, denegó las pretensiones de la demanda, pues consideró que debía seguirse el precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, que señaló que solo pueden incluirse los factores salariales sobre los que se realizaron aportes. 2.7.

La anterior decisión no fue recurrida. 2.8. Previo a dictarse la sentencia del 26 de junio de 2019, el señor Gildardo Ernesto López presentó acción de tutela contra la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. Esa demanda también correspondió al despacho del magistrado sustanciador de este proceso, que, por auto del 28 de junio de 2019, la inadmitió para que la subsanara en el sentido de aclarar cuál era el interés jurídico que le asistía para cuestionar esa decisión, pues se advertía que no había sido parte en el proceso que le dio origen.

El actor presentó subsanación y el despacho sustanciador, por auto del 9 de julio de 2019, la rechazó por falta de interés para cuestionar dicha sentencia de unificación. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Gildardo Ernesto López alegó que la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, erró al atenerse al sentido literal de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, pues esa ley desconoce la Constitución Política y el Código Sustantivo del Trabajo. 3.2.

Que la sentencia de unificación generó inseguridad jurídica al modificar el criterio de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, de esa misma Corporación, sin que mediaran hechos sobrevinientes. 4. Intervenciones 4.1. La juez (E) 18 administrativa de Medellín[2] solicitó la desvinculación de ese despacho judicial, por no haber vulnerado los derechos fundamentales del actor.

Que, en todo caso, la tutela es improcedente, por cuanto no cumple el requisito de subsidiariedad, debido a que el demandante no presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del 26 de junio de 2019. 4.2. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional[3] pidió la desvinculación de esa entidad, toda vez que no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor, ni tenía injerencia en la decisión que eventualmente se tome en la presente acción de tutela. 4.3.

La coordinadora de tutelas de la Dirección de Gestión Judicial de la Fiduprevisora[4] solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, debido a que no era cierto que el Consejo de Estado vulnerara algún derecho fundamental del actor. Adicionalmente, pidió que se desvinculara a esa entidad del presente trámite, por falta de legitimación en la causa por pasiva. 4.4.

A pesar de haber sido notificados[5], los magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. 5. Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 6 de febrero de 2020[6], declaró improcedente la solicitud de amparo, por las razones que la Sala resume a continuación: 5.1.1.

Consideró que el señor Gildardo Ernesto López carecía de legitimación en la causa por activa, por cuanto no fue parte en el proceso ordinario que culminó con la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, que ahora cuestionaba. 5.1.2. Que, contrario a lo expuesto por el demandante, la Sección Cuarta del Consejo de Estado no lo habilitó para presentar una nueva tutela contra la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019.

Por el contrario, en el auto del 9 de julio de 2019, que rechazó la tutela que presentó contra la citada sentencia, se indicó que carecía de legitimación, pero que podría ejercer una solicitud de amparo contra la providencia que se dictara en su caso particular. 5.1.3. Por otro lado, dijo que respecto de la solicitud de que se revocara la sentencia del 26 de junio de 2019, proferida por el Juzgado 18 Administrativo de Medellín, la tutela era improcedente, porque no cumplía con el requisito de subsidiariedad, al no haberse recurrido ese fallo judicial. 6.

Impugnación 6.1. El señor Gildardo Ernesto López impugnó[7] la sentencia de primera instancia. En concreto, alegó que en la providencia del 9 de julio de 2019, que rechazó una acción de tutela con similares supuestos fácticos a la presente, se habilitó para que presentara una nueva acción de tutela contra la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Que, de no haber sido así, no se le habría dado trámite a la tutela de la referencia. 6.1. Por otro lado, dijo que no apeló la sentencia dictada por el Juzgado 18 Administrativo de Medellín, porque esa decisión se fundó en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, que estaba vigente y, por lo tanto, resultaba inane cuestionarla. 6.2.

Por lo demás, reiteró que la sentencia de unificación el 25 de abril de 2019 desconoció normas de carácter constitucional y laboral. 7. Trámite de segunda instancia    7.1. El 4 de mayo de 2020, el magistrado ponente manifestó impedimento para conocer de la tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en el artículo 56-6 del CPP, esto es, por tener conocimiento previo sobre el asunto de la referencia. Sin embargo, mediante auto del 27 de mayo de 2020, la magistrada que sigue en turno lo declaró infundado.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[9], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[10]. 2.

Problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si la sentencia de primera instancia acertó al concluir que el señor Gildardo Ernesto López carece de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción de tutela. De no ser así, la tutela se estudiará de fondo en los términos propuestos por el actor. 3.

Solución al problema jurídico 3.1. La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, pues es cierto que el actor no tiene legitimación en la causa por activa para cuestionar la sentencia SUJ-014-CE-2019 del 25 de abril de 2019. 3.2. Como se sabe, la acción de tutela es una acción cuya legitimación en la causa por activa radica en el titular del derecho fundamental amenazado o vulnerado por la autoridad o por el particular, según sea el caso.

Por excepción, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 permite (i) que el titular del derecho acuda al juez de tutela mediante representante legal o apoderado judicial, según sea el caso o (ii) que se agencien derechos ajenos, cuando el titular está en imposibilidad física o jurídica de promover su propia defensa. 3.2.1. En cualquiera de esos casos, es necesario demostrar, así sea de forma sumaria, que se sufre la afectación (violación o amenaza) de algún derecho fundamental. 3.3.

Frente a la falta de legitimación en la causa por activa en acciones de tutela, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente[11]: Esta Corporación ha señalado que no obstante la informalidad que se predica de la acción de tutela, la misma debe cumplir con unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de ellos se encuentra el de legitimación por activa o titularidad para promoverla.

En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, como regla general, solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para solicitar el amparo constitucional del mismo, bien sea que lo haga en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado. Según los enunciados del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede ser promovida por cualquiera persona cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados, ya sea por sí misma o por medio de un tercero quien actúe en su nombre.

En el mismo sentido, según las prescripciones del artículo 10 del decreto 2591 de 1991, la persona a quien se le vulneren o amenacen sus derechos fundamentales puede ejercer la acción de tutela por sí misma o por medio de representante. En esta disposición también se contempló la posibilidad de la agencia de derechos ajenos, de tal forma que, en aquellos eventos en que el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, podrá un tercero presentar acción de tutela en su nombre.

La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades, a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela.

La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. (Destaca la Sala) 3.4. En el sub lite, el señor Gildardo Ernesto López cuestiona la providencia del 25 de abril de 2019, dictada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se unificó jurisprudencia sobre la forma de liquidar la pensión de los docentes oficiales regidos por la Ley 91 de 1989. 3.5.

El actor cuestiona una providencia dictada en un proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho en el que no fue parte ni tercero[12], pues en esa oportunidad se decidió sobre la reliquidación pensional del señor Abadía Reynel Toloza. 3.6. Ahora, según el actor, estaba habilitado para presentar la presente acción de tutela, porque, en otra acción de tutela que presentó y que correspondió al despacho que ahora sustancia este nuevo proceso se dijo: «el interés surgirá al momento en que la tesis de la sentencia de unificación sea aplicada para decidir su caso.

Ahí sí, quedará plenamente habilitado para controvertir, vía tutela, la providencia que, a su juicio, vulnera derechos fundamentales». 3.7. Al respecto, como bien adujo el a quo, en esa providencia no se habilitó al demandante para que volviera a presentar acción de tutela contra la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019. Por el contrario, se aclaró que el señor López no tenía interés para cuestionar esa decisión y que, dicho interés, surgiría una vez se decidiera su caso particular, momento en el que, de estimar que las decisiones que lo resolvieron vulneraron derechos fundamentales, podría cuestionarlas por vía de tutela. 3.8.

Sin embargo, en el presente caso, el demandante no presenta inconformidad contra la sentencia del 26 de junio de 2019, dictada por el Juzgado 18 Administrativo Oral de Medellín, que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el Ministerio de Educación Nacional, Fomag. Aún si en gracia de discusión se estimara que el demandante también cuestiona esa decisión, lo cierto es que la tutela también resultaría improcedente, por cuanto no cumple con el requisito de subsidiariedad, debido a que no agotó todos los medios de defensa que tenía a su disposición, específicamente, el recurso de apelación contra esa sentencia de primera instancia. 3.9.

Queda así resuelto el problema jurídico: el a quo acertó al concluir que el actor carece de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción de tutela. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirma la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente]   STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección [Firmado electrónicamente]    MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado [Firmado electrónicamente]   JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 14 del expediente de tutela. [2] Folios 78 a 81. [3] Folios 84 a 87. [4] Folios 62 y 63. [5] Folio 46. [6] Folios 88 a 92. [7] 101 a 106. [8] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [9] 鴴鵚鵟鵠鶰鸀鸚鸛鸜麰黛黜黢黣黦黯鼀鼶鼷鼸鼺鼻齄龧龨龪龫龰龱鿹鿺���랷ꞷ閧犃牲镡 镲牲犕閕乲Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [10] SU-573 de 2017. [11] Sentencia T-552 de 2006 [12] CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia de unificación. Sentencia SUJ-014 -CE-S2 -2019 del 25 de abril de dos mil diecinueve (2019). Expediente: 680012333000201500569-01. Demandante: Abadía Reynel Toloza