ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDECIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO DE DESVINCULACIÓN DE EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN DE HOSPITAL UNIVERSITARIO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – No existe arbitrariedad en la valoración probatoria / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES A partir de la lectura de los apartes trascritos, se advierte que la autoridad judicial accionada sí realizó un examen racional de las pruebas que alega la parte accionante fueron valoradas indebidamente.
En efecto, luego de realizar un recuento y análisis de las pruebas obrantes en el plenario, estimó que, en principio, los actos acusados expedidos por el Gerente de la ESE Hospital Universitario de Santander (Resoluciones Nos. 424 y 00469 de 2013) estarían viciados de nulidad por falta de competencia, en atención a que quien podía dar por terminada la relación legal y reglamentaria con el señor Morales Huertas era el Rector de la Universidad Industrial de Santander, por ser quien lo comisionó y porque dicha Institución era quien se hacía cargo de su carga prestacional.
(…) [L]a Sala evidencia que no le asiste razón a la parte actora al afirmar que el fallo cuestionado incurrió en defecto fáctico por la indebida valoración de las pruebas que relaciona en su escrito de tutela, pues, tal como se observa en los argumentos transcritos, la Corporación accionada realizó un análisis razonable de esos medios probatorios, el cual le permitió concluir que los actos demandados no incurrieron en los vicios de falta de competencia o falsa motivación. Así, no es posible afirmar que la autoridad judicial accionada actuó de forma arbitraria o caprichosa al valorar las pruebas obrantes en el expediente, ya que sólo se les dio un alcance diferente al pretendido por la parte actora a partir del estudio que realizó sobre el Acuerdo de Cooperación celebrado entre el Departamento de Santander, la Universidad Industrial de Santander y la E.S.E. Hospital Universitario de Santander.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04482-01(AC) Actor: NELSON MORALES HUERTAS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION “B”. La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la providencia de 6 de febrero de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Nelson Morales Huertas, en nombre propio, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados con ocasión de la providencia del 2 de mayo de 2019[1], proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, por medio de la cual se revocó la sentencia del 18 de noviembre de 2016 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado No. 68-001-23-33-000-2014-00190-00.
Este proceso fue promovido por el accionante con el fin de que se decretara la nulidad de la Resoluciones número 424 del 26 de agosto y 469 del 17 de septiembre de 2013, por medio de las cuales el gerente del Hospital Universitario de Santander dio por terminada la relación legal y reglamentaria del accionante con esa institución; y de la Resolución número 1429 del 23 de septiembre de 2013, proferida por el rector de la Universidad Industrial de Santander - UIS, mediante la cual se finalizó la comisión de servicios y la relación legal y reglamentaria del accionante con dicha universidad.
En criterio de la parte actora la providencia censurada incurrió en defecto fáctico por indebida valoración de los medios probatorios que obraban en el expediente y que, a juicio del actor, demostraban la falta de competencia, la falsa motivación y la desviación del poder en la expedición de los actos administrativos acusados. Estima que de las pruebas se advertía claramente la falta de competencia del rector de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander para desvincular al actor del cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico, pues el único competente, para todos los efectos legales como nominador y empleador, era el Rector de la Universidad Industrial de Santander.
Específicamente, señala como indebidamente valoradas las siguientes pruebas: i) Resolución No. 1431 de 17 de agosto de 2010, proferida por el Rector de la UIS, mediante la cual el señor Morales Huertas fue nombrado como profesional adscrito a la Vicerrectoría Académica de esa universidad; ii) Acta de posesión de 23 de agosto de 2010 del señor Morales Huertas en el citado cargo; iii) Resolución No. 1491 de 23 de agosto de 2010, proferida por el Rector de la UIS, por medio de cual se concedió al actor comisión de servicios para desempeñar el cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico en la E.S.E. Hospital Universitario de Santander; iv) Renuncia presentada al Rector de la UIS por algunos de los Subgerentes de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander y la respuesta a la misma; v) Certificados de pago de salarios, prestaciones sociales, pagos de seguridad social, solicitud y otorgamiento de vacaciones y permisos, evaluación de desempeño y certificados laborales; vi) Decreto No. 025 de 2005, por medio del cual se creó el E.S.E. Hospital Universitario de Santander, y vii) Acuerdo de Cooperación de 4 de febrero de 2005.
De otro lado, alega que la interpretación caprichosa de las anteriores pruebas incidió en la falsa motivación de la Resolución No. 1429 de 23 de septiembre de 2013, por medio de la cual el Rector de la Universidad Industrial de Santander - UIS dio por terminada la comisión de servicios y la relación legal y reglamentaria del actor con la Universidad, toda vez que se fundamentó en el acto de insubsistencia proferido por el E.S.E. Hospital Universitario de Santander, acto que, como se señaló, fue expedido por una autoridad sin competencia. Por último, aduce que la sentencia censurada incurrió tanto en valoración indebida como en falta de valoración de las pruebas que demostraban la configuración de la causal de desviación de poder, en la medida en que su desvinculación del Hospital se dio luego de que éste presentara reiterados requerimientos y observaciones sobre el cambio en los perfiles de contratación de personal, así como otras irregularidades en la ejecución de contratos, por lo cual aduce que la terminación de su relación laboral obedece a razones diferentes al mejoramiento del servicio del centro Hospitalario.
Expresamente, indicó como desconocidas las siguientes pruebas: i) oficios de 30 de noviembre de 2012, 11 de enero de 2013 y 20 de febrero de 2013, dirigidos al Gerente del Hospital en los que se realizan observaciones a los perfiles de la contratación de personal; ii) cartas de renuncia de 26 de febrero y 8 de agosto de 2013; iii) edición del periódico Vanguardia Liberal de fecha 10 de agosto de 2013; iv) hoja de vida del actor, y v) declaración de la señora Myriam Stella Galvis de Sanabria.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. El 17 de octubre de 2019 la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Admirativo de Santander. Así mismo, dispuso notificar a la Universidad Industrial de Santander –UIS- y a la E.S.E. Hospital Universitario de Santander, en atención al interés que les asiste en las resultas de este proceso, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 612 del CGP 2.
La Universidad Industrial de Santander[2] presentó informe en el que solicita que se declarare la improcedencia de la presente acción de tutela, al considerar que el actor, de un lado, no argumentó la relevancia y la trascendencia constitucional, al basar sus inconformidades en un desacuerdo con la decisión que adoptó el juez de segunda instancia; y de otro, no demostró, ni si quiera de manera sumaria, la existencia de un perjuicio irremediable, limitándose a reiterar los argumentos expuestos dentro del proceso ordinario.
Agregó que en el trámite judicial se respetaron los derechos fundamentales al debido proceso y defensa, ya que se valoraron en su totalidad las pruebas y argumentos presentados por las partes, y que lo que pretende el actor es crear una tercera instancia, desnaturalizado el carácter excepcional de la acción constitucional. 3. El Tribunal Administrativo de Santander remitió en calidad de préstamo el expediente bajo radicado número No. 68-001-23-33- 000-2014-00190-00[3]; sin embargo, guardó silencio frente a las pretensiones de la demanda. 4.
La E.S.E. Hospital Universitario de Santander no intervino en el trámite de esta acción. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de 6 de febrero de 2020[4] la Sección Cuarta de esta Corporación negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no se configura el defecto fáctico invocado por la parte actora, ya que la autoridad judicial accionada realizó una valoración integral de las pruebas obrantes dentro del proceso que le permitió llegar a la conclusión razonable de que no se configuró falta de competencia, desviación de poder o falta de motivación en la expedición de los actos acusados en el proceso ordinario, más aun si se tiene en cuenta que está demostrado que en el trámite de desvinculación del actor actuaron los representantes de las personas jurídicas que profirieron los actos de nombramiento y que lo hicieron en el marco del convenio interadministrativo suscrito entre esas entidades.
Agregó que el accionante pretende reabrir el debate probatorio, con el fin de que se realice una nueva valoración de los medios de convicción aportados, los cuales fueron debidamente analizados por el juez natural del proceso, circunstancia que impide la intervención del juez de tutela. IV. IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia la parte actora presentó impugnación[5], al considerar que el juez de tutela en primera instancia no realizó un estudio juicioso del presente asunto.
Reitera que la E.S.E. Hospital Universitario de Santander no tenía competencia para dar por terminada la relación laboral con el accionante en el cargo Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico, toda vez que el trámite pertinente para su desvinculación era que el Rector de la IUS terminara la comisión de servicios y, posteriormente, lo retirara del servicio, pues esta era la entidad encargada de su nominación, circunstancia que se encontraba acreditaba en la prueba documental relacionada tanto en el proceso ordinario como en el escrito de tutela.
Agrega que no se valoró por el juez de tutela las pruebas que permitían concluir que existió desviación del poder; en efecto, en dichos medios de prueba se evidencia que su desvinculación se dio luego de que presentara reiterados requerimientos y observaciones sobre el cambio en los perfiles de contratación de personal, así como de otras irregularidades en la ejecución de contratos, por lo que la terminación de su relación laboral obedeció a razones diferentes al mejoramiento del servicio del Hospital.
Por lo anterior, solicita que se profiera una decisión en la que se efectúe un estudio real y profundo de las pruebas y, en consecuencia, se revoque la decisión de instancia. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.
HECHOS 1. Mediante Decreto Departamental No. 0025 del 4 de febrero de 2005 se creó la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander, como una entidad descentralizada del orden departamental, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa adscrita a la Secretaría de Salud Departamental. Adicionalmente, se dispuso en el artículo 24 ibídem que “(…) la administración científico técnica del hospital, será ejercida por la Universidad Industrial de Santander en todos los servicios en donde desarrollen actividades misionales (…)”. 2.
El 4 de febrero de 2005 se suscribió un Acuerdo de Cooperación entre el Departamento de Santander, la Universidad Industrial de Santander y la E.S.E. Hospital Universitario de Santander, por medio del cual se estableció que la Dirección y Administración Científico Técnica del Hospital, así como el nombramiento de los directores de los servicios misionales del ente hospitalario, estarían a cargo del ente universitario.
Para efectos del cumplimiento del Acuerdo el Consejo Superior de la Universidad Industrial de Santander creó en la planta de personal dos cargos de Profesional en la modalidad de libre nombramiento y remoción, adscritos a la Vicerrectoría Académica. 3. Mediante la Resolución No. 1431 de 17 de agosto de 2010 el Rector de la Universidad Industrial de Santander nombró al señor Nelson Morales Huertas en el cargo de profesional adscrito a la Vicerrectoría Académica, del cual tomó posesión el 23 de agosto del mismo año; posteriormente, mediante Resolución 1491 de 23 de agosto de 2010, le fue conferida una comisión de servicios de tiempo completo para que se desempeñara como Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico en la E.S.E. Hospital Universitario de Santander, cargo del cual se posesionó el 25 de agosto de 2010 ante el Gerente de dicho ente hospitalario. 4.
Por medio de la Resolución No. 424 de 26 de agosto de 2013 el Gerente de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander dio por terminada la relación legal y reglamentaria del señor Morales Huertas, quien ocupaba el cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico en esa institución, decisión contra la cual aquél interpuso recurso de reposición, que fue resuelto mediante la Resolución No. 00469 de 17 de septiembre de 2013, en el sentido de confirmar en su integridad el acto recurrido. 5.
A través de la Resolución No. 1429 de 23 de septiembre 2013 el Rector de la Universidad Industrial de Santander dio por terminada la comisión de servicios y la relación legal y reglamentaria del actor, quien ocupaba en esa Universidad el cargo de profesional adscrito a la Vicerrectoría. 6. El señor Nelson Morales Huertas presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones No. 424 del 26 de agosto y 469 del 17 de septiembre de 2013, por medio de las cuales el gerente del Hospital Universitario de Santander da por terminada la relación legal y reglamentaria del actor con dicha institución; y de la Resolución No. 1429 del 23 de septiembre de 2013, proferida por el rector de la Universidad Industrial de Santander, mediante la cual se da por terminada la comisión de servicios y la relación legal y reglamentaria del accionante con dicha universidad. 7.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de sentencia del 18 de noviembre de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos acusados y condenó a la Universidad Industrial de Santander a reintegrar al actor al cargo que desempeñaba en esta institución, con el correspondiente pago de salarios y prestaciones dejados de percibir. 8.
Inconformes con la anterior decisión, la Universidad Industrial de Santander y la E.S.E. Hospital Universitario de Santander interpusieron recurso de apelación, el cual fue decidido por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de mayo de 2019[6], en el sentido revocar la decisión recurrida y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda.
3. ANÁLISIS DE LA SALA 1. El defecto fáctico 1. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, un defecto fáctico se configura “[…] cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso.
Según esta Corporación, el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales […].”[7] Considera el Alto Tribunal Constitucional que la evaluación del acervo probatorio jamás podrá hacerse por el juez de manera arbitraria y que por ello la valoración que éste realice, necesariamente implica “la adopción de criterios objetivos[8], no simplemente supuestos por el juez, racionales[9], es decir, que ponderen la magnitud y el impacto de cada una de las pruebas allegadas, y rigurosos[10], esto es, que materialicen la función de administración de justicia que se les encomienda a los funcionarios judiciales sobre la base de pruebas debidamente recaudadas”.[11] Ahora bien, se han identificado dos dimensiones en las cuales es posible se configure el defecto fáctico, a saber[12]: a) Una dimensión negativa, que surge cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa[13], situación que se presenta cuando: (i) no decreta, ignora o hace una valoración defectuosa de la prueba[14], y (ii) sin una razón válida da por no probado un hecho que emerge claramente. b) Una dimensión positiva, que se produce cuando: (i) el juez aprecia pruebas que fueron determinantes en la decisión de la providencia cuestionada, las cuales no ha debido tener en cuenta porque, por ejemplo, se recaudaron indebidamente, eran ilegales o ineptas, o (ii) da por ciertas algunas circunstancias sin que exista material probatorio que fundamente su decisión[15].
Bajo los parámetros judiciales anteriores y teniendo en cuenta que los asuntos fácticos que se debaten en un proceso corresponden a la prueba, la relevancia y la connotación jurídica de los hechos, el defecto fáctico puede configurarse cuando: a) se le da relevancia a un hecho jurídico que resulta irrelevante para la decisión del caso, o por el contrario, se considera irrelevante el hecho, cuando en uno u otro caso resulta determinante para la decisión; b) se considera probado un hecho concreto que en realidad no está probado, ya sea porque no hay constancia del mismo en el expediente, o porque la prueba se ha recaudado con violación al debido proceso, o porque lo acreditado en el proceso no tiene la virtud de prueba de acuerdo con la ley; o por el contrario, no se considera probado el hecho que en realidad sí lo está, o se omite indebidamente el decreto o práctica de una prueba, y es determinante para la decisión a tomar, y c) cuando a un hecho concreto debidamente probado, se le da una connotación jurídica que no le corresponde, o no estando probado se connota jurídicamente.
En todo caso, para que se verifique la existencia de este defecto, el error debe ser flagrante, manifiesto y debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la evaluación fáctica de la autoridad judicial que ordinariamente conoce de un asunto, ya que con ello invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares los jueces ordinarios. 5.3.1.2.
En el asunto bajo examen, la parte actora adujo que en la sentencia de 2 de mayo de 2019 incurrió en defecto fáctico por indebida valoración de los medios probatorios que obraban en el expediente y que, a juicio del actor, demostraban la falta de competencia, la falsa motivación y la desviación del poder en la expedición de los actos administrativos acusados.
Estima que del acervo probatorio se advertía claramente la falta de competencia del rector de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander para desvincular al actor del cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico, pues el único competente, para todos los efectos legales como nominador y empleador, era el Rector de la Universidad Industrial de Santander.
De otro lado, alega que la interpretación caprichosa de las pruebas incidió en la falsa motivación de la Resolución 1429 de 23 de septiembre de 2013, por medio de la cual el Rector de la Universidad Industrial de Santander - UIS dio por terminada la comisión de servicios y la relación legal y reglamentaria del actor con la Universidad, toda vez que se fundamentó en el acto de insubsistencia proferido por el E.S.E. Hospital Universitario de Santander, acto que, como se señaló, fue expedido por una autoridad sin competencia. Por último, aduce que la sentencia censurada incurrió tanto en valoración indebida como en falta de valoración de las pruebas que demostraban la configuración de la causal de desviación de poder, en la medida en que la desvinculación del actor del Hospital no obedeció al mejoramiento del servicio del centro Hospitalario, sino a los reiterados requerimientos y observaciones que aquel efectuó sobre el cambio en los perfiles de contratación de personal, así como de otras irregularidades en la ejecución de contratos.
Revisado el contenido de la sentencia censurada de 2 de mayo de 2019, la Sala advierte que, al analizar los cargos sobre falta de competencia y falsa motivación, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado realizó el análisis de los medios probatorios aportados al proceso, en los siguientes términos: “[…] i. El régimen aplicable y la naturaleza del cargo. […] Por consiguiente, es viable concluir que la Universidad Industrial de Santander está facultada para expedir sus propios estatutos y reglamentos de acuerdo con su orientación filosófica y su objetivo institucional.
Fue así como mediante el Acuerdo del Consejo Superior No. 001 de 14 de marzo de 2004 fueron creados dos cargos de Profesionales de libre nombramiento y remoción en la planta de personal, adscritos a la Vicerrectoría Académica, para el cumplimiento de las obligaciones adquiridas con la E.S.E. Hospital Universitario de Santander en el Acuerdo de Cooperación celebrado el 4 de febrero de 2015. […] iii.
Caso en concreto. Acorde con las referidas disposiciones, las instituciones de educación superior en desarrollo de la autonomía universitaria tienen plena facultad para expedir sus estatutos y reglamentos –admisión, académico, disciplinario- los cuales rigen para el personal directivo, docentes y alumnos. Pues bien, para efectos de resolver el punto objeto de controversia, la Sala cuenta con los siguientes elementos probatorios: -A través del Decreto 0025 de 4 de febrero de 2005 el Gobernador del Departamento de Santander creó la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander como un ente descentralizado del orden departamental, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, adscrita a la Secretaría de Salud del departamento. -En virtud del Acuerdo Marco de Cooperación celebrado el 4 de febrero de 2005 entre el Departamento de Santander, la E.S.E. Hospital Universitario de Santander y la Universidad Industrial de Santander se acordó una estructura de cooperación que regulara el esfuerzo conjunto de las partes para lograr un modelo exitoso del hospital.
Al respecto se acordó: “(…) CLAUSULA SEGUNDA. Dirección Científica y Técnica del HOSPITAL. Conforme a los previsto en el Artículo 24 del Estatuto Básico del Hospital Universitario de Santander ESE, adoptado por el Decreto 0025 del 4 de febrero de 2005, la Universidad ejercerá la Dirección y Administración Científico Técnica del Hospital Universitario de Santander E.S.E. y para estos efectos asumirá con su propio personal la dirección de todos los servicios misionales del mismo a saber: Servicios Médicos, Quirúrgicos, de la Mujer y la Infancia, Ambulatorios y de apoyo Terapéutico, de Diagnostico, de Enfermería y de Alto Costo.
Los titulares de dichas direcciones serán comisionados por la UNIVERSIDAD conforme a su régimen interno, tendrán la calidad de servidores públicos del Hospital, con dedicación de tiempo completo y cumplirán las funciones establecidas en el respectivo Manual de Funciones de la ESE, sin perjuicio de las responsabilidades que se deriven del vínculo laboral con la Universidad.
La UNIVERSIDAD adoptará las disposiciones internas necesarias para garantizar la continuidad de la función de dirección científico- académica de los servidores del HOSPITAL con su personal docente y administrativo, en los eventos de anormalidad académica de la UNIVERSIDAD y en las demás situaciones administrativas de interrupción de la actividad institucional de la UNIVERSIDAD.
(…) CLAUSULA CUARTA. Procesos de Selección y Contratación. Las partes acuerdan que, con el objeto de contribuir a una escogencia de personal que armonice su labor asistencial con el carácter universitario de la institución y de facilitar el ejercicio de la administración científica y técnica, la UNIVERSIDAD participará en la definición de perfiles y en la planeación de los procesos de selección para proveer cargos de carrera y los de gerencia pública de periodo o de libre nombramiento y remoción en los que deba ponderarse el mérito de los aspirantes.
(…)”. -Mediante el Acuerdo de la Junta Directiva de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander de 5 de mayo de 2006 se aprobó la planta de cargos de dicho ente, en el cual, entre otros, se dispuso que el cargo de Subgerente de Apoyo Diagnostico sería del nivel directivo y de libre nombramiento y remoción. -Por medio de la Resolución 1431 de 17 de agosto de 2010 el Rector de la Universidad Industrial de Santander nombró al señor Nelson Morales Huertas en el cargo de Profesional adscrito a la Vicerrectoría Académica del citado ente universitario. […] -Mediante Resolución 1491 de 23 de agosto de 2010, la misma autoridad administrativa, confirió comisión de servicios de tiempo completo al señor Nelson Morales Huertas para desempeñar el cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico en la E.S.E. Hospital Universitario de Santander.
Adicionalmente se estableció que: “(…) ARTÍCULO 2º. El Profesional NELSON MORALES HUERTAS mantendrá las condiciones laborales, los derechos y prerrogativas propias de su vínculo con la Universidad, como empleado público nombrado en un cargo de libre nombramiento y remoción. (…)”. -El 10 de agosto de 2010, el señor Nelson Morales Huertas se posesionó ante el Gerente de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander en el cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorio y Apoyo Terapéutico, pues había sido designado en comisión por disposición de la Resolución 1491 de 23 de agosto de 2010 en cumplimiento del convenio de integración docente asistencial. -A través de la Resolución 424 de 26 de agosto de 2013 el Gerente de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander dio por terminada la relación legal y reglamentaria del señor Nelson Morales Huertas, respecto del cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico y ordenó comunicar a la Universidad Industrial de Santander para que, de acuerdo con lo establecido en el Convenio de integración docente, realizara las actuaciones que estimara pertinentes. -Inconforme con la anterior determinación, el señor Nelson Morales Huertas interpuso recurso de reposición por considerar que la relación laboral dependía de manera expresa del Rector de la Universidad Industrial de Santander, sin embargo, por medio de la Resolución 469 el Gerente de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander confirmó la Resolución 424 de 26 de agosto de 2013, ya que desde ningún punto de vista se podía afirmar que se había configurado una falta de competencia. -Mediante Resolución 1429 de 2013 de 23 de septiembre de 2013 el Rector de la Universidad Industrial de Santander resolvió dar por terminada la comisión de servicios otorgada mediante Resolución 1491 de 23 de agosto de 2010, la cual se había configurado para desempeñar el cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico en la E.S.E. Hospital Universitario de Santander y, además, dio por terminada la relación legal y reglamentaria respecto del cargo de Profesional adscrito a la Vicerrectoría Académica.
El citado acto administrativo fue notificado de manera personal el 27 de septiembre de 2013. -A folios 52 a 84 obran del señor Nelson Morales Huertas: i) certificaciones laborales; ii) actos administrativos por medio de los cuales se le conceden vacaciones; iii) el aplazamiento de estas; iv) evaluaciones de desempeño; y, v) desprendibles de nómina, todos ellos expedidos por parte de la Universidad Industrial de Santander.
De igual modo, a folio 264 se evidencia que el demandante le solicitaba los permisos laborales al Vicerrector Académico de la Universidad Industrial de Santander. -El 6 de noviembre de 2014 el Jefe de Recursos Humanos de la Universidad Industrial de Santander allegó: i) la certificación laboral del señor Nelson Morales Huertas donde consta la fecha de ingreso «23 de agosto de 2010», la fecha de retiro «30 de septiembre de 2013» y la dependencia a la cual se encontraba adscrito «Vicerrectoría Académica»; ii) las copias de la planillas PILA donde aparecen los pagos realizados en materia de salud y pensiones durante el tiempo en que éste estuvo vinculado; y, iii) las certificaciones de los salarios que fueron pagados durante su vinculación. Al valorar el material probatorio, encuentra la Sala que: i) Por medio del Acuerdo Marco de Cooperación celebrado entre el Departamento de Santander, la Universidad Industrial de Santander y la E.S.E. Hospital Universitario de Santander, llevado a cabo el 4 de febrero de 2005, se determinó una cooperación político-administrativa y apoyo financiero, así como la participación técnica de la Universidad, como institución educativa pública que es, para que a su turno realizara la practica en los programas de pre y posgrado que ofrece la facultad de salud. ii) Para tales efectos se acordó que la Universidad ejercería la dirección y administración científico-técnica de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander con su propio personal, quienes serían enviados bajo la modalidad de comisión de servicios por parte de la Universidad Industrial de Santander, pero tendrían la calidad de servidores públicos del mencionado ente hospitalario, con dedicación de tiempo completo y cumplirían las funciones establecidas en el respectivo Manual de Funciones, sin perjuicio de las responsabilidades que se derivaran del vínculo laboral con la Universidad. iii) El Consejo Superior de la Universidad Industrial de Santander creó en la planta de personal dos cargos de Profesional en la modalidad de libre nombramiento y remoción, adscritos a la Vicerrectoría Académica para efectos de que se cumpliera con lo establecido en el mencionado acuerdo; iv) El señor Nelson Morales Huertas fue nombrado el 17 de agosto de 2010 en el cargo de Profesional adscrito a la Vicerrectoría Académica de la Universidad Industrial de Santander. v) El 23 de agosto de 2010 al citado señor se le confirió la comisión de servicios para que se desempeñara como Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico en la E.S.E. Hospital Universitario de Santander. vi) El 26 de agosto de 2013 el Gerente de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander dio por terminada la relación legal y reglamentaria del demandante respecto del cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico. vii) El Rector de la Universidad Industrial de Santander el 23 de septiembre de 2013 dio por terminada la comisión de servicios y la relación legal y reglamentaría en relación con el cargo de Profesional adscrito a la Vicerrectoría Académica.
Ahora bien, el señor Nelson Morales Huertas acusó las Resoluciones 424 de 26 de agosto de 2013; 00469 de 17 de septiembre de 2013; y, 1429 de 23 de septiembre de 2013 de falta de competencia. (…)”. Teniendo en cuenta la anterior premisa, es dable concluir, en principio, que los actos administrativos suscritos por el Gerente de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander, estos son, las Resoluciones 424 de 26 de agosto de 2013; 00469 de 17 de septiembre de 2013, se encuentran viciados de falta de competencia, dado que como lo afirmó el a quo, quien podía dar por terminada la relación legal y reglamentaría del señor Nelson Morales Huertas era el Rector de la Universidad Industrial de Santander, pues fue quien lo comisionó y, además, era quien se hacía cargo de su carga prestacional.
En efecto, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente se evidencia que quien efectuaba el pago de sus salarios, prestaciones, así como de los emolumentos correspondientes a salud y pensión era la Universidad Industrial de Santander; además que entre otras razones fue quien lo nombró y comisionó fue justamente el Rector de dicho ente universitario, argumentos que serían suficientes como para declarar la falta de competencia y, por consiguiente, anular los actos y restablecer el derecho.
No obstante, resulta que en el sub-lite se efectuó un Acuerdo de Cooperación entre el Departamento de Santander, la Universidad Industrial de Santander y la E.S.E. Hospital Universitario de Santander en donde se pactó que la Universidad asumiría la dirección y administración científico-técnica del Hospital y para ello se obligó a asumir con su propio personal la dirección de todos los servicios misionales, entre ellos, el de Ambulatorios y de Apoyo Terapéutico «el cual fue ocupado por el demandante».
Bajo ese contexto, eran diversas las actuaciones administrativas que se debían realizar para efecto de dar cumplimiento al Acuerdo de Cooperación por parte de la Universidad Industrial de Santander, tales como, la creación del cargo, el nombramiento de la persona que lo ocuparía, la posterior designación a través de la modalidad de comisión y, finalmente, la posesión de éste.
Es cierto, que es posible que se hubiese desdibujado la situación administrativa de la comisión de servicios, por cuanto en principio no resulta posible que un empleado que fue nombrado bajo la modalidad de libre nombramiento y remoción, como lo es el de Profesional adscrito a la Universidad Industrial de Santander, resulte ejerciendo funciones propias de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander; sin embargo, el Acuerdo de Cooperación así lo permitió y, por ello, no se puede ahora pretender que se declare la falta de competencia por parte del señor Nelson Morales Huertas respecto del acto de retiro cuando, incluso, su nombramiento estuvo fundado en el mismo instrumento.
En efecto, pues al haberse suscrito el Acuerdo de Cooperación en las condiciones descritas en la cláusula segunda, las partes estaban obligadas a realizar ciertas formalidades, las cuales no son posibles examinar en razón a que no se está cuestionando, pero que de igual modo se cumplieron no solo para efectos del nombramiento sino también para el retiro del funcionario.
Nótese que el Rector de la Universidad Industrial de Santander por medio de la Resolución 1431 de 2010 nombró al señor Nelson Morales Huertas en el cargo de Profesional adscrito a la Vicerrectoría para efectos de dar cumplimiento al Acuerdo de Cooperación; posteriormente, fue comisionado para que desempeñara el cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico en la E.S.E Hospital Universitario de Santander y, finalmente, el demandante tomó posesión del cargo ante el Gerente del citado ente hospitalario.
A su turno, cuando se produjo el retiro del funcionario, el Gerente de la E.S.E. dio por terminada la relación legal y reglamentario respecto del cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico en la E.S.E Hospital Universitario de Santander y, luego, el Rector de la Universidad Industrial de Santander dio por terminada la comisión de servicios que se había conferido para ocupar dicho cargo y además la relación legal y reglamentaria respecto del cargo de Profesional adscrito a la Vicerrectoría. Obsérvese que la terminación del vínculo laboral del señor Nelson Morales Huertas se dio en aplicación del principio de dogmática jurídica según el cual en derecho las cosas se deshacen como se hacen.
Lo anterior, en atención a que es posible que se cuestione las formalidades que se realizaron para efectos de retirar del cargo al demandante, tal es el caso de la falta de competencia, pero lo cierto fue que desde un principio estuvieron claras las condiciones en que éste permanecería en el cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico en la E.S.E Hospital Universitario de Santander, dado que en la Resolución 1491 de 23 de agosto de 2010 «por medio del cual le confirió la comisión de servicios» se dispuso que: “(…)
PARÁGRAFO: La duración de la comisión de servicios de que trata el presente artículo será indefinida y se mantendrá vigente mientras el Profesional Morales Huertas sea titular y ejerza la función pública de Subgerente del Hospital Universitario de Santander -H.U.S. E.S.E.- (…)”. En tal virtud no es posible alegar que los actos acusados estuvieron carentes de falta de competencia o falsa motivación, cuando dentro del marco del Convenio de Cooperación tanto el Rector de la Universidad Industrial de Santander como el Gerente de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander estaban en la obligación de ceñirse a este instrumento, el cual se encuentra vigente, y por ello estaban en la obligación de realizar cada uno de los nominadores las etapas que se llevaron a cabo para efectos de dar por terminada la relación legal y reglamentaria, de un lado, del cargo de Profesional adscrito a la Vicerrectoría, y de otro, al de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico en la E.S.E Hospital Universitario de Santander, respectivamente. […]” (Subrayas y negrita fuera del texto original) A partir de la lectura de los apartes trascritos, se advierte que la autoridad judicial accionada sí realizó un examen racional de las pruebas que alega la parte accionante fueron valoradas indebidamente.
En efecto, luego de realizar un recuento y análisis de las pruebas obrantes en el plenario, estimó que, en principio, los actos acusados expedidos por el Gerente de la ESE Hospital Universitario de Santander (Resoluciones Nos. 424 y 00469 de 2013) estarían viciados de nulidad por falta de competencia, en atención a que quien podía dar por terminada la relación legal y reglamentaria con el señor Morales Huertas era el Rector de la Universidad Industrial de Santander, por ser quien lo comisionó y porque dicha Institución era quien se hacía cargo de su carga prestacional.
Sin embargo, luego de ello, precisó que la causal de nulidad del acto por falta de competencia no se configuró en el caso concreto, en tanto que le era aplicable el Acuerdo de Cooperación celebrado entre el Departamento de Santander, la Universidad Industrial de Santander y la E.S.E. Hospital Universitario de Santander, acto que establecía las formalidades que se debían agotar para proveer las direcciones de los servicios misionales del ente hospitalario (creación del cargo, nombramiento de la persona que lo ocuparía, posterior designación a través de la modalidad de comisión y, finalmente, posesión de éste), requisitos que no sólo se cumplieron para efectos del nombramiento del actor sino que de igual forma se acogieron al momento de su retiro.
Agregó que no era posible pretender que se declarara la falta de competencia respecto del acto de retiro, cuando el nombramiento había estado fundado en el mismo Acuerdo de Cooperación que ahora se pretendía desconocer. Así mismo, señaló que la terminación del vínculo laboral del señor Morales Huertas se dio en aplicación del principio según el cual en derecho las cosas se deshacen como se hacen, y que, si bien era posible cuestionar las formalidades que se realizaron para efectos de retirar del cargo al actor, lo cierto es que éste desde un principio conocía las condiciones en que permanecería en el cargo de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico en la E.S.E Hospital Universitario de Santander, dado que en la Resolución por medio del cual le confirió la comisión de servicios se dispuso que ésta sería “[…] indefinida y se mantendrá vigente mientras el Profesional Morales Huertas sea titular y ejerza la función pública de Subgerente del Hospital Universitario de Santander -H.U.S. E.S.E.- (…)”.
En ese orden de ideas, la Sala evidencia que no le asiste razón a la parte actora al afirmar que el fallo cuestionado incurrió en defecto fáctico por la indebida valoración de las pruebas que relaciona en su escrito de tutela, pues, tal como se observa en los argumentos transcritos, la Corporación accionada realizó un análisis razonable de esos medios probatorios, el cual le permitió concluir que los actos demandados no incurrieron en los vicios de falta de competencia o falsa motivación. Así, no es posible afirmar que la autoridad judicial accionada actuó de forma arbitraria o caprichosa al valorar las pruebas obrantes en el expediente, ya que sólo se les dio un alcance diferente al pretendido por la parte actora a partir del estudio que realizó sobre el Acuerdo de Cooperación celebrado entre el Departamento de Santander, la Universidad Industrial de Santander y la E.S.E. Hospital Universitario de Santander.
De otro lado, respecto de la indebida valoración de los medios de prueba al estudiar el cargo de desviación de poder, se observa que en la sentencia atacada la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado efectuó el siguiente análisis: “[…] Ahora bien, debe señalarse a la altura de lo enunciado que ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en manifestar que las facultades discrecionales no son omnímodas, sino que tienen que estar encaminadas a la buena prestación del servicio público, por lo cual cabe estudiar el vicio de ilegalidad del acto demandado frente al cargo del uso indebido que hace el nominador de tal potestad.
Así mismo, ha insistido la jurisprudencia que cuando se trate de cargos que implican una especial responsabilidad y dignidad, como era el caso del demandante, las exigencias para ejercer la potestad discrecional se tornan más amplias. Detentar la investidura de un alto cargo impone al funcionario ceder su interés particular ante cualquier situación en que se vea comprometido el interés público, ya que la pulcritud en el desempeño de estos empleos debe ser mayor que la que deben acusar los demás funcionarios; por ende, era posible el retiro del señor Nelson Morales Huertas pues, de un lado, no se evidencia ningún otro vicio capaz de enervar la legalidad de los actos acusados; y de otro, en tanto que la situación en la que se encuentran los empleados que gozan de fuero de relativa estabilidad laboral, no es igual a la de los funcionarios de libre nombramiento y remoción, pues respecto de estos se predica un grado de confianza que no se requiere en aquellos.
En efecto, pues al examinar los testimonios que fueron recepcionados dentro del plenario se evidencia que si bien es cierto durante la época en que se produjo el retiro del demandante se presentaron ciertas inconformidades y desacuerdos con la Gerencia de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander en relación con el manejo de personal, resulta que tal particularidad no es suficiente como para demostrar la presunta desviación de poder que se le alega en el libelo introductorio, habida consideración que para la prestación del buen servicio, el Gerente debe tener en cada uno de sus colaboradores absoluta confianza y credibilidad, pues sólo así se puede lograr la armonía necesaria para cumplir los objetivos y cometidos de la administración. Así pues, la decisión adoptada tanto por el Gerente de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander y del Rector de la Universidad Industrial de Santander de dar por terminada la relación legal y reglamentaria respecto de los cargos de Subgerente de Servicios Ambulatorios y Apoyo Terapéutico y de Profesional, respectivamente, respondieron, por un lado, a los fines de la norma que otorga el retirar a un funcionario de libre nombramiento y remoción y, del otro, en razón a que el factor determinante en la provisión de estos cargos es la confianza que se predica directamente del ejercicio de las funciones de dirección u orientación institucional.
En otras palabras, los cargos de libre nombramiento y remoción, como el ocupado por el demandante, están destinados a la dirección y conducción de las entidades oficiales, y en tal contexto, los referentes que gobiernan la provisión y retiro no pueden ser otros diferentes a la confianza y lealtad, enmarcada en la afinidad funcional e ideológica que permita definir y ejecutar de manera mancomunada las políticas de aquellas hacía el mismo propósito.
Por ello, un empleado en tal cargo que no esté en sintonía con el representante y responsable de la institución pública, al margen de sus capacidades y desempeño, bien puede ser separado del empleo, ya que, en la dinámica administrativa, la facultad discrecional está instituida, entre otras, para ese tipo de situaciones, sin que ello suponga sanción o juicio de valor a la actividad laboral.
Por ende, si bien la desviación de poder está llamada a ser utilizada con el fin de salvaguardar tanto la legalidad como la moralidad de la actividad administrativa, también es cierto que el acto por medio del cual fue declarado insubsistente el actor, no adolece de esta causal de nulidad en tanto obedeció a los fines generales y de interés público; es decir, que lo que buscó el nominador en uso de su facultad discrecional, fue mejorar el servicio público. […]” (Negrilla y subrayas fuera del texto original) En el caso particular, se advierte que la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación realizó un análisis de la naturaleza del cargo de libre nombramiento y remoción que ocupaba el accionante, para concluir que, independiente de las capacidades y desempeño del actor en su trabajo, el nominador gozaba de facultades discrecionales para disponer de su cargo, sin que ello suponga sanción o juicio de valor a la actividad laboral, de suerte que las pruebas que se aportaron no resultarían relevantes, siendo por ello que, al referirse sobre los testimonios practicados, señaló que los mismos no resultaban suficientes “[…] para demostrar la presunta desviación de poder, habida consideración que para la prestación del buen servicio, el nominador debe tener en sus colaboradores absoluta confianza y credibilidad, pues sólo así se puede lograr la armonía necesaria para cumplir los objetivos y cometidos de la administración”.
En consideración a lo anterior, la Sala advierte que las razones que sustentan el defecto fáctico evidencian la sola inconformidad de la parte actora con la conclusión a la cual arribó la autoridad judicial accionada en tanto resulta desfavorable a sus intereses. En consecuencia, en vista de que en el presente caso no se observa que la apreciación probatoria realizada represente un ejercicio arbitrario de la función judicial encomendada a la autoridad accionada, tal como lo estimó el a quo, la Sala concluye que no se configura el defecto fáctico alegado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de octubre de 2019 por la Sección Cuarta de esta Corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folios 996 a 1008 del expediente ordinario en préstamo. [2] Cuaderno de tutela, folios 115 al 123. [3] Ibídem, folios 140. [4] Ibídem, folios 208 a 218. [5] Ibídem, folios 208 a 218. [6] Ibídem, folios 284 a 299. [7] Corte Constitucional, Sentencia T-419 de 2011, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [8] Cfr. sentencia SU-1300 de 2001 MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra. La Corte encontró perfectamente razonable la valoración de las pruebas que hizo el Juez Regional en la sentencia anticipada. El Juez no omitió ni ignoró prueba alguna, ni dio por probado un hecho sin fundamento objetivo. “El hecho de que el incremento patrimonial no justificado del procesado, se derivó de actividades delictivas se probó a través de la confesión de {varios testigos}, y de un conjunto concurrente de indicios, entre los cuales sobresale el hecho de que las cuentas en las cuales se consignaron la mayoría de los 23 cheques recibidos por el peticionario, fueron abiertas por él usando información falsa y las fotocopias de las cédulas de sus empleados que aparecían en los archivos de las empresas constructoras de la familia”. [9] Cfr. sentencia T-442 de 1994 MP.
Antonio Barrera Carbonell. [10] Cfr. sentencia T-538 de 1994 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esa oportunidad se le concedió la tutela al peticionario por la indebida apreciación que hace el juez de la conducta asumida por una de las partes, que se atuvo a la interpretación que de unos términos hizo el secretario del juzgado, que le lleva a negarle la interposición de un recurso del que depende la suerte del proceso penal. [11] Corte Constitucional, Sentencia SU-159-2002, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa. [12] Corte Constitucional, Sentencia T-620 de 2013, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [13] Corte Constitucional, Sentencias T-567 de 1998 y T-417 de 2008, entre otras. [14] Cfr. Sentencias T-239 de 1996 y T-747 de 2009. [15] Ver Corte Constitucional, Sentencias T-538 de 1994, T-086 de 2007 y T- 747 de 2009, entre otras.