TUTELA CONTRA PROVIDENCIA / AUSENCIA DE DEFECTO ORGÁNICO Y PROCEDIMENTAL / INCIDENTE DE DESACATO PROFERIDO POR SALA DE DECISIÓN / INCIDENTE DE DESACATO POR ORDEN PROFERIDA EN FALLO DE ACCIÓN POPULAR La Sala (…) resolverá de manera conjunta los defectos orgánico y procedimental, toda vez que las inconformidades expuestas de la actora para cada uno coinciden y tienen relación, específicamente, en que la decisión de desacato debió ser proferida por la sala de decisión y no por sala unitaria y porque, en criterio del municipio, la autoridad judicial se refirió a la legalidad de la licencia ambiental 00363 de 2018 so pretexto de la verificación de las órdenes 4.18 y 4.23 del fallo popular.
(…) [E]el tribunal no se involucró en la legalidad de la licencia ambiental, sino verificó que la expedición no desconociera las órdenes del fallo de acción popular, especialmente, en lo relacionado con la protección de acuíferos. Ahora, frente al argumento de que el auto debió ser dictado por la sala de decisión y no por sal unitaria, se precisa que, en el presente asunto, no se impuso sanción por desacato.
(…) En el presente asunto, no se cuestiona la providencia de desacato que haya impuesto una sanción por incumplimiento, se trata de aquella que verificó que no se incumplió de la sentencia popular, es decir, que no le asiste razón al municipio en afirmar que se profirió sin competencia. (…) En consecuencia, no se configuran los defectos orgánico y procedimental.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA [E]l municipio manifestó que la magistrada que conoció del incidente de desacato adoptó la decisión con base en: (i) el estudio de impacto ambiental presentado por la sociedad comercial Praderas del Antelio en sede administrativa de la licencia ambiental;
(ii) los conceptos de la CAR Cundinamarca, ANLA y Ministerio Público. Que esas pruebas no se refirieron a la existencia o no de los acuíferos Guadalupe y Neógeno Cuaternario ni a la zona de recarga de acuíferos dentro del área de influencia directa del proyecto de disposición de residuos sólidos. (…) Al respecto, la Sala estima necesario precisar que el tribunal no solo analizó las pruebas aportadas por los intervinientes en el incidente de desacato, sino que practicó diligencias de inspección judicial, con la participación, entre otros, del municipio de Bojacá, con el fin de verificar la existencia de cuerpos acuíferos en la zona del relleno sanitario autorizado, estudio que le permitió determinar que no había presencia de estos y que, por tanto, no se estaban desatendiendo las órdenes del fallo de acción popular.
(…) Entiende la Sala que la conclusión a la que llegó la autoridad judicial demandada tuvo como sustento la valoración probatoria de las documentales allegadas al proceso, entre ellas, los documentos que aportaron las autoridades intervinientes en la expedición de la licencia ambiental. (…) Razones por la que está claro que no se incurrió en defecto fáctico.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO En cuanto al defecto sustantivo, el actor señaló que en el fundo en el que está la zona objeto de la licencia ambiental – Hacienda Fute- cuenta con varios usos de suelo principal, sin que ninguno corresponda a la disposición de residuos sólidos y explicó que posee una clasificación como suelo para desarrollo suburbano en los términos del Acuerdo 005 de 2009, sin embargo, el cargo no contó con la carga argumentativa suficiente que permita desarrollar el estudio de este.
(…) [S]e destaca que el municipio actor presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 00363 del 13 de marzo de 2018, mediante la que la ANLA otorgó a la sociedad Parque Ecológico Praderas de Antelio S.A. E.S.P. licencia ambiental para el proyecto “Relleno Sanitario Parque Ecológico Praderas del Antilo”, cuyo conocimiento correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado (…) trámite en el que, en auto el 28 de febrero de 2020, se decretó la medida de suspensión provisional de la Resolución demandada.
(…) En suma, no se encuentran configurados los defectos invocados y, en esa medida, se impone negar las pretensiones del municipio de Bojacá contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00835-00(AC) Actor: MUNICIPIO DE BOJACÁ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B La Sala decide la acción de tutela interpuesta, mediante apoderado, por el municipio de Bojacá contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B – Magistrada Nelly Yolanda Villamizar, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El municipio de Bojacá promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA.- Amparar de manera inmediata los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrados en el Preámbulo, artículos 1, 2, 4, 6, 13, 14, 29, 58, 93, 228 y 230 de la Constitución Política, sentencias de constitucionalidad numeros 539, 634 y 816 de 2011, y 179 de 2016, a favor del municipio de Bojacá, que fueron violados en las providencias de fechas junio 25 de 2019 y septiembre 11 de 2019, notificadas electrónicamente por estados de junio 26 y septiembre 13 de 2019, respectivamente, dictadas en sede incidental número 75 por la Sala Unitaria de la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, perteneciente a la Sección Cuarta Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del expediente número 25000231500020010047902.
SEGUNDA. - Como consecuencia de la anterior declaración, ordénese a la Magistrada Villamizar de Peñaranda de la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, adopte y aplique las orientaciones que para el caso imparta el juez constitucional de tutela”. 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El Consejo de Estado, Sección Primera, en el trámite de la segunda instancia de la acción popular del río Bogotá, dictó sentencia el 28 de marzo de 2014, en la que modificó el numeral segundo de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en el sentido de amparar los derechos colectivos relacionados con el agua, el goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la defensa del patrimonio cultural de la Nación, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; los derechos de los consumidores y usuarios[1].
La decisión se dictó en el trámite de los procesos acumulados que ejercieron los señores Gustavo Moya Ángel, sustituido por la señora Sara Mariela Parraga en calidad de sucesora procesal, Miguel Ángel Chaves García, Jorge Humberto González Villanueva, Nicolas Roa y Jorge Enrique Cuervo Ramírez. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, Despacho de la Magistrada Nelly Yolanda Villamizar, inició la verificación del cumplimiento de las ordenes 4.18 y 4.23 del fallo popular del 20 de marzo de 2014.
El municipio manifestó que la Autoridad de Licencias Ambientales ANLA, mediante Resolución 0363 del 13 de marzo de 2018, le otorgó a la sociedad Comercial Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. ESP licenciamiento ambiental al proyecto de disposición de residuos sólidos a desarrollarse en la Hacienda Fute, jurisdicción rural del municipio de Bojacá. Que, en el marco de la verificación de cumplimiento de la orden 4.23 del fallo popular, el municipio de Bojacá aportó acervo documental contentivo de algunas actuaciones administrativas adelantadas por la CAR Cundinamarca y la ANLA, en el trámite de licenciamiento ambiental del proyecto de disposición final de residuos sólidos, promovido por la Sociedad Comercial Parque Ecológico Praderas de Antelio S.A.S. E.S.P. La magistrada conductora del incidente de desacato, en auto del 31 de mayo de 2018, dispuso la práctica de la inspección judicial en el Parque Praderas de Antelio, como prueba anticipada a la apertura del incidente de desacato, con la participación del municipio de Bojacá, de la CAR Cundinamarca y de la ANLA, tendiente a determinar si el proyecto de licenciamiento ambiental afectaba las cuencas hídricas.
La diligencia se adelantó el 6 de julio de 2018 y, en la misma, se suspendió el inicio de la construcción del relleno sanitario. Esa diligencia fue suspendida. La magistrada, en proveído del 31 de julio de 2018, le ordenó a la Secretaría de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dar apertura al incidente. La ANLA y la sociedad Comercial Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. ESP interpusieron recurso de reposición y en subsidio de apelación contra las decisiones adoptadas en la diligenia del 6 de julio de 2018 y la magistrada sustanciadora, en auto del 25 de septiembre de 2018, rechazó por extemporáneo el recurso de reposición y por improcedente el de apelación, sin embargo, relevó de la calidad de peritos a los funcionarios de la CAR de Cundinamarca para, en su lugar, designar dicha condición a los testigos del Servicio Geológico Colombiano, expertos en temas de suelo, agua, movilidad y aire, para que llevaran a cabo experticio técnico.
En atención al oficio que recibió de la Oficina Jurídica del Servicio Geológico Colombiano del 5 de octubre de 2018, la magistrada sustanciadora profirió auto del 8 de octubre de 2018 y ofició al IDEAM y al Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humbolt, con el mismo fin y, en auto del 25 de octubre de 2018, adicionó el cuestionario del dictamen pericial; relevó del encargo de auxiliar de la justicia al Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander Von Humbolt y ofició nuevamente al IDEAM.
La Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales solicitó levantamiento de la medida cautelar y el despacho, en providencia del 2 de noviembre de 2018, negó la solicitud. En auto del 6 de diciembre de 2018, la magistrada ordenó oficiar a la Rectoría de la Universidad Nacional de Colombia para que se designaran profesionales pertenecientes al claustro, expertos en temáticas del suelo y, en auto del 27 de febrero de 2019, la requirió nuevamente para que absolviera las preguntas del cuestionario.
Además, dispuso el 3 de abril de 2019 para continuar con la diligencia de inspección judicial. El municipio de Bojacá el 30 de abril de 2019 aportó pruebas documentales y la diligencia de inspección judicial se llevó a cabo el 3 de mayo de 2019 en el lugar en el que se encuentra ubicado el fundo objeto de la licencia ambiental denominado “Praderas de Antelio”.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, despacho de la magistrada Nelly Yolanda Villamizar, en auto del 25 de junio de 2019, resolvió el incidente de desacato respecto del cumplimiento de las órdenes impartidas en los numerales 4.18 y 4.23 por el Consejo de Estado, que, en lo concerniente al municipio de Bojacá, ordenó a este y a la sociedad Parque Ecólogico Praderas de Antelio S.A. ESP, que dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de la providencia, que iniciaran las acciones a su cargo para darle cumplimiento a los lineamientos y obligaciones impartidas en la providencia y en la Licencia 0363 de 2018, respectivamente, según la competencia del primero y las autorizaciones impartidas al segundo. Así mismo, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales ANLA deberá realizar los ajustes a que haya lugar de la Licencia 0363 de 2018.
El apoderado de la Gobernación de Cundinamarca y la CAR interpusieron recurso de reposición y el municipio de Bojacá interpuso recurso de apelación contra el auto del 25 de junio de 2019. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en auto del 11 de septiembre de 2019, rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto, porque el proveído que se impugna cerró el incidente de desacato respecto de las órdenes 4.18 y 4.23 y dispuso darla por cumplida, más no impuso sanción ni declaró el desacato, de manera que, no procedía ni el grado de consulta ni el recurso de apelación y modificó el numeral quinto del auto del 25 de junio de 2019, en el sentido de ordenar a la ANLA que investigara e impusiera las sanciones correspondientes en caso de verificarse el incumplimiento a las obligaciones dispuestas en las licencias ambientales de los rellenos sanitarios “nuevo mondoñedo” y “Parque Ecológico Praderas del Antelio” y lo remitió al superior jerarquico para lo de su cargo.
El Consejo de Estado, Sección Primera, en auto del 18 de noviembre de 2019, rechazó por improcedente el grado jurisdiccional de consulta respecto de las decisiones del 25 de junio de 2019 y 11 de septiembre de 2019. El municipio de Bojacá informó que ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 101032400020180039300, contra la ANLA, trámite en el que la Sección Primera del Consejo de Estado, en auto del 5 de marzo de 2020, suspendió provisionalmente los efectos de la Resolución 363 de 2018, contentiva del licenciamiento ambiental otorgado en favor de la sociedad comercial Parque Ecológico Praderas del Antelio. 3.
Argumentos de la acción de tutela El municipio demandante considera que la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos orgánico, procedimental, fáctico y sustantivo, por las razones que se pasan a exponer. El cuanto al defecto orgánico dijo que el proyecto de relleno sanitario cumplió con los requisitos ambientales para su construcción y ejecución en el polígono delimitado, que, por lo tanto, las órdenes fueron proferidas por fuera de la competencia del juez del desacato, porque, si bien podía pronunciarse frente al cumplimiento de las órdenes 4.18 y 4.23 de la sentencia popular, frente a la licencia ambiental para el desarrollo del proyecto de relleno sanitario – Resolución 363 del 2018 de la ANLA, no podía dar órdenes respecto de temáticas ajenas al contenido literal de las mismas, como lo fue la práctica anticipada de la inspección judicial que se llevó a cabo el 6 de julio de 2018 y la apertura de un incidente de desacato en auto del 31 de julio de 2018.
Señaló que el auto que se resolvió el incidente de desacato cuestionado -25 de junio de 2019- debió ser resuelto por la Sala de decisión y no por sala unitaria y que, adicionalmente, el desacato solo podía ser decidido cuando fuera aportado el dictamen pericial decretado, lo que no ocurrió, por el contrario, la diligencia se adelantó sin la presencia del perito de la Universidad Nacional, en su lugar, asistió un funcionario de la Procuraduría Delegada Para Asuntos Ambientales.
Respecto del defecto procedimental dijo que, si bien, el juez popular conserva competencia para suspender actos administrativos, también lo es que en el asunto objeto de estudio la magistrada sustanciadora del incidente de desacato carecía de competencia para definir respecto de la juridicidad y legalidad de la actuación administrativa de la ANLA, concretamente, de la Resolución 0363 de 2018.
Que no se valoró ni se le asignó mérito probatorio a la totalidad de la prueba documental allegada por la entidad territorial el 30 de abril de 2019, relacionada con el estudio de zonas potenciales de disposición final expedido por la Universidad Nacional de Colombia “declarativo de presencia de los acuíferos Guadalupe y Neógeno Cuarentenario en el área a la zona de recarga de acuíferos”, como tampoco como la certificación del grupo interdisciplinario de profesionales participes en el mismo “conformado entre otros por el ingeniero químico con magister en ingeniería química, diseñadora industrial especialista en manejo integrado del medio ambiente y magister en ingenieria ambiental, economista con magister en urbanismo y doctorado en urbanismo, ingenieros químicos, trabajador social, ingeniero catastral y de geodesia, ingeniero civil y abogado magister en derecho perfil investigativo” y la “representativa” del Estudio de Humedales en la jurisdicción de Bojacá contratado para el efecto por la CAR Cundinamarca, los planos cartográficos de los últimos cuarenta años del Humedal Fute, localizado en el área de influencia directa licenciada para el relleno sanitario, expedido por la CAR.
Que los anteriores documentos no fueron tenidos en cuenta por no haber sido suscritos por la persona de quien provenían, lo cual desconoció el artículo 244 del CGP, aplicable por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998, si se tiene en cuenta que se tenía certeza de la persona a quien se le atribuye la autoría del estudio, toda vez que el municipio en Oficio D.A 080 de 2019, radicado el 30 de abril de 2019, aportó copia de un disco compacto que contenía el estudio expedido por la Univerisidad Nacional y copia del Oficio B.DFI-1120-18 del 15 de noviembre de 2019, de la Decanatura de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional, contentivo de la certificación expresa del equipo profesional que participó del Estudio de Zonas Potenciales de Disposición Final.
De manera que, de conformidad con el artículo 244 de la Ley 1564 de 2012, el estudio referido gozaba de presunción de autenticidad, máxime cuando no fue tachado ni desconocido por la CAR Cundinamarca, por la ANLA ni por la sociedad comercial Parque Ecológico Praderas del Atelio. Alegó, además, la omisión probatoria respecto del estudio de Humedales de la Jurisdicción de Bojacá, “dentro del contrato número 1365 de 2014, cuyo objeto fue realizar la delimitación, caracterización biofísica y descripción en el componente social de ciento cincuenta humedales identificados y prorizados en la jurisdicción de la CAR” y de los planos cartográficos representativos de la caracterización multitemporal del Humedal Fute, por el ámbito temporal evolutivo comprendido entre el 1941 hasta el 2016, inclusive, pertenecientes al estudio, estudios y planos que acreditan la existencia de un verdadero humedal denominado Fute, ubicado en el área de influencia directa del proyecto ambiental licenciado por la ANLA y que la autoridad demandada pretendió superar con la inpección judicial sin presencia de peritos.
Insistió en que se resolvió el incidente de desacato sin el dictamen pericial relacionado con la presencia o no en el área de licenciamiento ambiental destinada a disposición final de residuos sólidos tanto de fuentes hidrícas superficiales como de acuíferos propiamente dicha, que el municipio el 4 de junio de 2019 radicó escrito ante la Secretaría del Tribunal en el que advirtió la inexistencia del cuestionario y presentó las preguntas adicionales relacionadas con las temáticas, solicitud que no fue atendida.
Que, por no tener en cuenta las anteriores pruebas documentales, la decisión adoptada no contó con respaldo científico respecto de la presencia de acuíferos y de zona de recarga de acuíferos en el área de influencia directa e indirecta en el área de influencia del proyecto de residuos sólidos objeto de la licencia, por el contrario, el fundamento de la decisión, que debió ser técnica, se basó de manera exclusiva en el Estudio de Impacto Ambiental presentado por la Sociedad Comercial Praderas del Antelio, que se llevó a cabo durante la actuación administrativa por parte de la CAR y en el concepto técnico 922 del 2018 de la ANLA.
Que los anteriores elementos probatorios no se refirieren a los acuíferos y zona de recarga de acuíferos y tampoco que el Humedal Fute, como fuente hídrica superficial, ubicada en el área de influencia directa del proyecto licenciado, al respecto, dijo que dicho material documental fue “fundante del acto administrativo de licenciamiento ambiental que se encuentra demandando ante la Sección Primera del Consejo de Estado por parte del municipio de Bojacá y la de la Personería de esa municipalidad en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y nulidad, respectivamente”.
Sostuvo que fue contraevidente la valoración que se hizo respecto del concepto técnico 922 de 2018 expedido por la ANLA, como del acto de licenciamiento ambiental, porque, el concepto de manera expresa se refirió a la ineficacia del relleno sanitario en el evento en que la disposición final de residuos sólidos se hiciese extensiva a los causados en el Distrito de Bogotá, máxime cuando las 200 toneladas de basura autorizadas se agotarían con 200.000 habitantes, los cuales residen habitualmente en los municipios de la Sabana de occidente del departamento de Cundinamarca, sin tener en cuenta que la Resolución 363 de 2018 confirió licenciamiento ambiental por 200 toneladas diarias de basura procedente de los municipios aledaños a Bojacá, incluida la ciudad de Bogotá. Que la autoridad judicial demandada guardó silencio respecto a la falta de conexidad entre el concepto técnico expedido por la ANLA, para efecto de otorgar licenciamiento ambiental y el acto administrativo propiamente dicho – Resolución 363 de 2018, respecto de la ineficiencia del relleno si se incluyen los residuos sólidos provenientes de Bogotá, pues la capacidad diaria de recepción y disposición se circunscribió a 200 toneladas, que producen 200.000 habitantes.
Indicó que la conclusión de la autoridad judicial demandada es que no se pudo verificar la existencia de cuerpos de agua y que los existentes se encuentran ubicados a una distancia superior a un kilometro del área de influencia del proyecto, ello con fundamento en los conceptos de la ANLA, CAR y la Procuraduría General de la Nación y en el estudio de impacto ambiental presentado por la sociedad Praderas del Antelio ante la CAR y la ANLA, las que a su vez sustentaron la licencia ambiental, respecto del que el municipio de Bojacá y la personería de Bojacá presentaron medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En suma, manifestó que la magistrada que conoció del incidente de desacato adoptó la decisión con base en: (i) el estudio de Impacto Ambiental presentado por la sociedad comercial Praderas del Antelio en sede administrativa de la licencia ambiental; (ii) los conceptos de la CAR Cundinamarca, ANLA y Ministerio Público, dichas pruebas documentales no se refirieron a la existencia o no de los acuíferos Guadalupe y Neógeno Cuaternario ni a la zona de recarga de acuíferos dentro del área de influencia directa del proyecto de disposición de residuos sólidos.
En cuanto al defecto sustantivo, señaló que en el fundo donde se encuentra la zona objeto de la licencia ambiental – Hacienda Fute- cuenta con varios usos de suelo principal, sin que ninguno corresponda a la disposición de residuos sólidos y explicó que posee una clasificación como suelo para desarrollo suburbano en los términos del Acuerdo 005 de 2009.
Dicho instrumento de planeación, a partir del artículo 100 definió los componentes de los sistemas estructurales del suelo rural, materializados de manera expresa en: (a) estructura ecológica principal con influencia rural; (b) el sistema de servicios públicos; (c) el sistema víal y de transporte; (d) el sistema de equipamientos colectivos y, (e) el sistema de centros poblados rurales, inclusive.
En el artículo 102 ibídem asignó usos a la estructura ecológica principal dentro de las cuales contempló el sistema de áreas protegidas para infraestructura de servicios públicos y, esa última recogió como uso condicionado, entre otros, el destinado para embalses, infraestructura de saneamiento y sistemas de disposición y tratamiento de residuos sólidos y líquidos y, desde el artículo 109 hasta el 123 se especificó los usos de suelo rural y suelo suburbano, respectivamente, en el sentido que asignó de manera expresa tanto condiciones de uso e intensidad como las caracterizaciones de cada uno de los mismos.
Que, de acuerdo con lo anterior, la actividad de disposición de residuos sólidos se enmarcó en un ámbito de desarrollo regional y el predio carece de destinación alguna de uso del suelo en la modalidad de residuos sólidos, por el contrario, su vocación responde a clasificaciones tales como área para vivienda campestre, suelo industrial, agropecuario tradicional, área forestal protectora, áreas por protección historica y cultural, áreas periféricas a cuerpos de agua, inclusive, en la modalidad de usos principales.
En tratándose del Acuerdo municipal 005 de 2009 y de acuerdo a las condiciones de la Hacienda Fute el inmueble cuenta con varios usos del suelo principal, sin que ninguno de ellos corresponde al denominado disposición de residuos sólidos; dentro de esos usos del suelo principales, el uso industrial es el único que plantea la posibilidad de un uso condicionado pero no extensivo, ni aplicable a disposición de residuos solidos y, la normativa nacional reglamentaria del desarrollo de los usos del suelo rural y sub -urbano, consagró de manera expresa que los usos complementarios y condicionado.
La sociedad comercial Praderas del Antelio SAS ESP radicó solicitud de licenciamiento ambiental ante la CAR Cundinamarca en abril de 2014 y reunió la documentación pertinente y necesaria para resolver la solicitud hasta el 8 de mayo de 2017; la CAR Cundinamarca, en Resolución 2364 del 31 de agosto de 2017, negó la solicitud de licencia ambiental, previa interposición del recurso de reposición y una recusación, la ANLA otorgó el licenciamiento ambiental para el proyecto de relleno sanitario por medio de la Resolución 363 del 13 de marzo de 2018, pero condicionada a la obtencion de certificación de compatibilidad de uso de suelo vigente en el EOT del municipio de Bojacá. 4.
Trámite Previo El despacho sustanciador, en auto del 11 de marzo de 2020, admitió la acción de tutela municipio de Bojacá contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, ordenó notificar al demandante, al demandado y a los señores Sara Mariela Párraga sucesora procesal del señor Gustavo Moya Ángel, Alfonso Pérez Preciado, Fabio Roberto Pérez Jaimes, Miguel Ángel Chaves García, Jorge Humberto González Villanueva, Nicolás Roa y Jorge Enrique Cuervo Ramírez; a los municipios de Chocontá, Tocancipá, Mosquera, Sesquilé, Villapinzón, Cajicá, Cogüa, Bojacá, Zipaquirá, Sibaté, Funza, Cucunubá, Gachancipá, Cota, Chía, Soacha, Madrid, La Mesa, Tabio, Suésca y Sopó; a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Madrid E.A.A.M. E.S.P.; a los Ministerios de Educación Nacional, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Vivienda, Ciudad y Territorio, de Comercio, Industria y Turismo, de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía; al Fondo Nacional de Regalías, a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. –Secretaría Distrital de Ambiente, al Departamento Nacional de Planeación, a la Fundación Amigos del Planeta, a la Asociación de Curtidores de Villapinzón –ACURTIR-, a la Sociedad Bogotana de Aguas y Saneamiento Suez Lyonnaise Des Eaux-Degremont E.S.P. S.A. –BAS-, a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá E.A.A.B. ESP, a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, al departamento de Cundinamarca, a la Empresa de Energía de Bogotá, al procurador Tercero Judicial Administrativo; a las Sociedades Alpina Productos Alimenticios S.A., Eternit Colombiana S.A., Líquido Carbónico Colombiana S.A., Sociedad Cristalería Peldar S.A., Refinadora de Sal S.A. –Refisal-, Cervecería Leona S.A., Grupo Siderúrgico Diaco S.A., Industrias Spring S.A. y a la Sociedad Stanton y Cía. Ltda., como terceros interesados en el resultado del proceso a quienes se les remitirá copia de la demanda.
Así mismo, ordenó publicar en la página web del Consejo de Estado la providencia para el conocimiento de todos los terceros interesados. 5. Oposición La Magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, integranre del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B hizo relación de las órdenes del fallo popular, en particular dee los numerales 4.18 y 4.23 y a los argumentos del escrito de tutela y a los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Señaló que en uso de las facultades conferidas por el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 el juez conserva la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, en el caso objeto de estudio hacer cumplir las ordenes 4.18 y 4.23. Que desde esa perspectiva normativa se tiene que las entidades y los particulares a cuyo cargo se encuentra el cumplimiento de las referidas órdenes lo hagan dentro de los plazos establecidos y en condiciones de normalidad.
Explicó que las peticiones radicadas por el municipio de Bojacá fueron realizadas en el curso de la verificación de la sentenica proferida por el Consejo de Estado en el fallo popular del 28 de marzo de 2014, en cuyos pronunciamientos se tuvo en cuenta la totalidad del material probatorio obrante y los hechos que se pudieron evidenciar dentro del desarrollo de las diferentes inspecciones judiciales, así mismo se resolvieron los recursos interpuestos en contra de los autos controvertidos conforme con lo dispuesto en la ley procesal.
Indicó que aun cuando en el expediente del incidente de desacato obra copia de un estudio de un investigador de la Universidad Nacional, sobre el cual no se puede establecer autenticidad por no haber suscrito por la persona de quien se dice provenir, el Despacho buscó el apoyo de dicha entidad, lo cual no se logró ante la inasistencia del funcionario designado por razones de salud.
Que, como se pudo evidenciar en el transcurso de las diligencias judiciales, el lugar de disposición de residuos se va a ubicar en el medio de dos laderas, que constituyen una barrera natural del entorno ambiental, protegiendo el equilibrió ecólogico, el manejo y aprovechamiento de los recusos para garantizar su preservación y desarrollo sontenible, pero sobre todo, evitar una afectación a la estabilidad y sostenibilidad de la Cuenca Alta del Río Bogotá, agregó que, mucho menos se puede afirmar que la ubicación del relleno se trata de una zona hidráulica de acuíferos.
Recalcó que del análisis del concepto emitido por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales, del Estudio del impacto ambiental del proyecto y demás pruebas que obran en el expediente se pudo determinar la procedencia del levantamiento de la medida cautelar y la consiguiente viabilidad desde el punto de vista ambiental impartida en el área donde se desarrollará el proyecto.
Afirmó que conformidad con lo prescrito en el artículo 125 del CPACA, que remite a los numerales 1, 2, 3, y 4 del artículo 243 del CPACA la providencia que pone fin al incidende de desacato corresponde suscribirla a los magistrados que conforman la Sala de decisión, no obstante, en el “Auto del 17 de 2019” la postura de los demás magistrados es de no suscribir la providencia que pone fin al incidente porque consideran que la sala de decisión actúa cuando se impone desacato y para el caso no se declara, corresponde entonces suscribirla únicamente a la magistrada ponente en sala unitaria.
Informó que el expediente objeto de la acción popular consta de 34 cuadernos principales y 85 cuadernos de incidente, que a diario se recibe un sin número de solicitudes relacionadas con el mismo, las cuales se resuelven atendiendo la urgencia y necesidad de cada una y se da trámite a las demás en orden de radicación. 6. Intervención de los terceros interesados La Dirección Distrital de Gestión Judicial de la Secretaría Jurídica Distrital de la Alcaldía de Bogotá indicó que las actuaciones cuestionadas no son atribuibles a la Alcaldía Mayor de Bogotá en función del cumplimiento de las 49 órdenes que están a su cargo para descontaminar el Río Bogotá, con fundamento el lo cual alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Que no se demostró un daño o perjuicio irremediable ni la inminencia o gravedad que justifique la intervención del juez de tutela y señaló que la acción de tutela no cumplió con el requisito de la inmediatez. La Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se refirió a las competencias de la entidad para señalar que no ha omitido el cumplimiento de sus competencia legales y manifestó que carece de legitimación en la causa por pasiva, pues los permisos o licencias ambientales para la disposición de residuos sólidos a desarrollarse en la hacienda Fute, jurisdicción del municipio de Bojacá, promovido por la sociedad Comercial Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A. ESP, está en cabeza del municipio y de la ANLA.
La Alcaldía de Mosquera señaló que no es afectado directo con la decisión de la autoridad judicial demandada ni con la decisión de la ANLA -con ocasión de la expedición de la Resolución 0363 del 13 de marzo de 2018-, por la cual se otorgó la licencia ambiental a la sociedad Comercial Parque Ecológico Praderas del Antelio SAS ESP para la disposición de residuos sólidos en jurisdicción del municipio de Bojacá. Indicó que en auto del 28 de febrero de 2020, la Sección “Cuarta” (sic) del Consejo de Estado, en desarrollo del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ordenó la suspensión provisional de la Resolución 0363 del 13 de marzo de 2018, sin que la decisión acá cuestionada tenga efectos frente al fallo expedido por el Consejo de Estado en ese escenario.
El municipio de Chía afirmó que el municipio accionante busca que se protejan los derechos fundamentales invocados en conexidad con los derechos colectivos que le han sido vulnerados al municipio de Bojacá, por lo que, señaló que es importante analizar los argumentos y medios probatorios allegados, que el municipio actor busca proteger el medio ambiente sano y se opone a que en su jurisdicción se implante el Parque Ecológico den Antelio SAS ESP, que en lenguaje común, es un relleno sanitario.
La Alcaldía del municipio de Sopó adujo la falta de legitimación en la causa por posiva, porque en ninguno de los hechos expuestos por el municipio demandante se evidencia ni menciona al municipio de Sopó y, por el contrario, el problema jurídico objeto de revisión por parte del juez constitucional versa únicamente entre el municipio de Bojacá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR preciso que el accionante refiere la presunta vulneración de derecho fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver el incidente de desacato número 75 de la sentencia del río Bogotá, “que, contrario a lo pretendido por los habitantes del municipio de Bojacá dio vía libre al relleno sanitario de la sociedad comercial Parque Ecológico Praderas del Atelio SAS ESP, cuyo licenciamiento ambiental para el proyecto de disposición de residuos sólidos a desarrollarse en la Hacienda Fute, jurisdicción rural del municipio de Bojacá, fue otorgado por la ANLA”.
Dijo que los hechos objeto de la acción de tutela son ajenos a la CAR, pues la decisión cuestionada no fue proferida por la entidad dentro de su competencia como autoridad ambiental. Al respecto, señaló que en el asunto relacionado con el relleno sanitario, la entidad rindió concepto sobre su inconveniencia y posteriormente la ANLA avaló el proyecto del relleno sanitario.
También alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó declarar improcedente el amparo solicitado por falta de cumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. El municipio de Cajicá y el municipio de Cucunubá indicaron que no intervinieron dentro del proceso en que se expidieron las providencias cuestionadas del 25 de junio y 11 de septiembre de 2019, por lo que no compete a los municipios pronunciarse al respecto.
La sociedad Eternit Colombiana S.A. -Eternit- afirmó que ninguno de los argumentos del escrito inicial se refiere o guarda relación con la empresa y que tampoco tiene vínculo alguno con el trámite de licenciamiento ambiental del relleno sanitario. En suma, invocó la falta de legitimación en la causa por pasiva. El señor Hernán Sierrra Patiño, informó la Fundación Amigos del Planeta ya fue liquidada porque no cumplió con el objeto social propuesto, para lo cual aportó certificado de existencia y representación que da cuenta de la mencionada liquidación. El Ministerio de Educación Nacional hizo amplia referencia de las funciones y competencias de la entidad para señalar que los cargos propuestos en la acción de tutela en nada tienen que ver con las mismas.
La Secretaría Distrital de Ambiente de la Alcaldía Mayor de Bogotá indicó que la acción de tutela es improcedente porque no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, no cumple con el requisito de la inmediatez y no comporta un asunto de evidente relevancia constitucional, finalmente, dijo que carece de legitimación en la causa por pasiva.
El departamento Nacional de Planeación solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la presunta vulneración alegada por el actor no se relaciona con las funciones de la entidad, pues no hacen parte de sus competencias, afirmó que la presente acción de tutela va dirigida contra providencias judiciales proferidas en el tramite de varias acciones populares.
Finalmente, pidió que, en el caso de no ser desvinculada la entidad, se declare improcedente la solicitud de amparo. 7. Intervención adicional de la parte actora El apoderado municipio de Bojacá solicitó la vinculación como terceros con interés de la sociedad comercial Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. E.S.P. y a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA.
En escrito adicional solicitó aclaración del auto admisorio de la acción de tutela en lo pertinente al requermiento del numeral 7, en el que se requirió a la parte actora para que allegue las partes procesales en que sustenta la petición, ello, en razón a que, con escrito de tutela aportó la totalidad de las piezas procesales. 8. Trámite adicional El despacho sustanciador, en auto del 30 de abril de 2020, ordenó notificar de la acción de tutela de la referencia a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA y a la sociedad Parque Praderas de Antelio, en condición de terceros interesados en el resultado del proceso.
Asimismo, se ofició al municipio de Bojacá para que enviara copia digital de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra la ANLA y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, despacho de la magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, para que envíe copia digital de la acción popular, en particular, de las piezas procesales relacionadas con la solicitud de amparo de la referencia. El Gerente General y Representante Legal de de la sociedad Parque Ecológico Praderas de Antelio S.A. ESP indicó que en aras de realizar exposición del escenario fáctico que plantea el escrito de tutela para una mejor comprensión del asunto, para posteriormente referirse a los defectos alegados, en los términos que se pasan a resumir.
El 6 de julio de 2018 en el marco de verificación de cumplimiento de la sentencia del proceso de acción popular (2001-00479), en particular de las ordenes 4.18 y 4.23 de la sentencia popular de segunda instancia, el despacho de conocimiento adelantó, como prueba anticipada, una inspección judicial en el municipio de Bojacá, específicamente en los predios en donde se desarrollará el proyecto de contrucción y operación de un relleno sanitario que goza de la licencia ambiental contenida en la Resolución 363 del 13 de marzo de 2018, expedida por la ANLA y a favor de la sociedad Praderas de Antelio.
En desarrollo de la diligencia, el despacho dispuso vincular a la sociedad Parque Ecológico de Antelio SAS ESP al incidente de cumplimiento número 75, que inicialmente había sido denominado número 37, se corrió traslado y se decretó medida cautelar de suspensión de actividades de inicio de obra. En auto del 25 de septiembre de 2018, el despacho resolvió los recursos interpuestos en contra del “acta del 6 de julio de 2018” y la magistrada conductora del proceso señaló que el objeto del incidente de desacato era el de “verificar si la licencia otorgada por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, para desarrollar un relleno sanitario, afecta las fuentes hídricas y las reservas de acuíderos, de conformidad con la solicitud que elevara ante este despacho el alcalde del mencionado municipio el día 31 de mayo de 2018, por lo cual, fue necesaria la vinculación de le Expresa de Servicios Públicos beneficiaria de la licencia ambiental, pues de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71 y 72 del Código General del Proceso, al ser títular de la licencia ambiental concedida por la ANLA para la construcción de un relleno sanitario en el municipio de Bojacá, cuya construcción y posterior ejecución de disposición de residuos sólidos puede llegar a afectar no solo las fuentes hídricas sino el ecosistema por el cual al juez a quo de las acciones populares tiene competencia sobre la salvaguarda del derecho colectivo que pudiere estar amenazado y es por lo que se requiere su llamado en procura del respeto al debido proceso”.
La magistrada profirió un cuestionario con destino a los técnicos de las entidades que asistieron a la diligencia que se adelantó en el mes de julio del mismo año, esto es, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, Gobernación de Cundinamarca y municipio de Bojacá, autoridades que posteriormente fueron reemplazadas por otras entidades, dada la incapacidad de algunas de ellas para dar respuesta a las preguntas o por conflicto de intereses.
Sostuvo que el incidente se convirtió en uno de desacato, que, la sociedad Parque Ecológico de Antelio S.A ESP presentó petición para que los interrogantes planteados por la magistrada se extendieran a asuntos que pudieran responder y demostrar que el proyecto licenciado en nada afectaría las fuentes hídricas de la zona, asimismo que quienes resolcieran sobre el particular deberían analizar el contenido del “Estudio de Impacto Ambiental EIA”, el cual, había sido evaluado mediante informes técnicos por la ANLA, la CAR Cundinamarca y la Procuraduría General de la Nación, que fue lo que permitió que se otrogara la licencia ambiental.
También se solicitó que evaluaran el contenido de los informes técnicos de los que se podía advertir coincidencia conclusiva que el proyecto no afebataba fuente hídrica alguna. Dijo que solicitó “adición” para que en el incidente de desacato interviniera la ANLA, porque no tenía sentido que la empresa a la que se le había concedido la licencia ambiental tuviera que justificar por qué se la entregaron, pues lo pertinente era citar a la autoridad administrativa que concedió la licencia para que expusiera las razones que condujeron al licenciamiento e identificara, certificara y ratificara a ese despacho y que los impactos que se generarían estaban del todo compensados y mitigados en virtud de las medidas que le fueron impuestas cuando se otorgó la licencia y que además estaban contenidas en el estudio de impacto ambiental.
La sociedad Parque Ecológico de Antelio S.A ESP en el trámite del inicidente de desacato manifestó que, por cuenta de una visita técnica, no se respondía el análisis de las afectaciones ambientales, ni con la prueba documental que obraba por ser escasa, que, la única manera de garantizar que los peritos designados análizaran la magnitud del proyecto era con el análisis del estudio del impacto ambiental que fue radicado ante la autoridad ambiental y que justificó la expedición de la licencia, así como en los conceptos técnicos emitios por las autoridades arriba mencionadas.
Que el estudio de impacto ambiental -artículo 21 del Decreto 2041 de 2014- es el marco de referencia para que la autoridad ambiental admita o no la procedencia de un proyecto de cara a la afectación que puede ocasionar en los recursos naturales, pues, si toda intervención del hombre sobre el ecosistema causa un impacto, es al Estado al que le corresponde controlar tal intervención. El estudio de impacto ambiental tiene diferentes componentes o estudios técnicos profundos, realizados por terceros diferentes a quien otorga la licencia, que cuenta con todas las credenciales académicas para emitirlos, estudios que establecen y miden el impacto del proyecto, entre otros, en los medios biótico, abiótico y social, también tienen un componente de medidas de mitigación con la finalidad de garantizar que la afectación se vea disminuida por cuenta de una serie de actividades e inversiones sobre el territorio en beneficio del colectivo y de los recursos naturales.
Ante la imposibilidad de que se rindiera el dictamen por parte de las autoridades designadas el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en proveído del 25 de junio de 2019, resolvió el incidente en el sentido de señalar que no se desacataron las órdenes. Indicó que la decisión no podía ser otra porque se acreditó con el estudio de impacto ambiental y documentos técnicos que lo evaluaron y visitas efectuadas en el lugar por parte del tribunal que no existió afectación al entorno hídrico.
Que el auto que resolvió el incidente de desacato el Tribunal Administrativo de Cundinamarca hizo observaciones relativas a la legalidad del acto administrativo que otorgó la licencia ambiental y sobre el esquema de ordenamiento territorial del municipio de Bojacá, sin que tales declaraciones le resten contenido al incidente de desacato, pues, contrario al argumento de la parte actora, dicha providencia no declaró legal la licencia ambiental y no declaró ilegal el EOT, porque no es el juez competente.
Mediante providencia del 11 de septiembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió los recursos interpuestos contra el auto del 25 de junio de 2019. Relacionó un acápite al que denominó “acciones judiciales paralelas”, en el que mencionó que la Resolución 363 del 13 de marzo de 2018, expedida por la ANLA mediante la cual se otorgó la licencia ambiental por la sociedad Praderas de Antelio fue demandada por el municipio de Bojacá, de la que conoce la Sección Primera del Consejo de Estado en la actualidad y señaló que la mayoria de los argumentos de la nulidad y restablecimiento del derecho coinciden con los expuestos en la acción de tutela.
El Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Bojacá fue demandado bajo el medio de control de nulidad simple y el proceso también lo conoce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En cuanto a los defectos alegados, indicó que no se configuran y manifestó que la conclusión de la autoridad judicial demandada, con fundamento en el material probatorio, es que el proyecto de relleno sanitario no iba en contra de las órdenes de la sentencia de acción popular que originó el incidente de desacato.
Alegó que si el municipio de Bojacá no está de acuerdo con la licencia ambiental, debe presentar todos los argumentos ante el juez de la legalidad para sustentar su petición de nulidad, pero no pretender que ello ocurra en la acción popular. En cuanto a la falta de competencia de la magistrada sustanciadora para resolver el incidente de desacato, preciso que la competencia recae en cabeza del juez que resolvió la primera instancia de la acción popular.
Dijo que, si bien, en la providencia acusada se hizo un recuento de la dificultad para obtener la colaboración de diferentes entidades públicas para realizar el dictamen pericial, sin embargo, la decisión se fundamentó en la evaluación de las pruebas técnicas e informes técnicos, que, si se tiente en cuenta el numeral 4 del artículo 210 de la Ley 1437 de 2011, el juez resuelve el incidente de desacato previa práctica de las pruebas que considere necesarias.
Solicitó declarar improcedente la acción de tutela, porque la parte actora pretende que el juez de tutela “vía un incidente de desacato en el marco de una acción popular, saque del ordenamiento jurídico una licencia ambiental otorgada por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales” y, en caso de dar por superado el requisito de subsidiariedad, negar el amparo porque las providencias proderidas por la autoridad judicial demandanda no vulneraron derechos fundamentales de la entidad territorial.
La sociedad Alpina Productos Alimenticios S.A adujo la falta de legitimación en la causa por pasiva pues la discusión ronda en torno a la controversia del municipio de Bojacá y la ANLA en relación con el proyecto sociedad Parque Praderas de Antelio. Aclaró que la compañía no tiene plantas de producción en el municipio de Bojacá. La magistrada Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, integrante del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, solicitó que se le “aclaren los supuestos de hecho y las pretensiones de la demanda de tutela con el objeto de darle cabal cumplimiento a respuesta que respecto de la vinculación que a terceros con interés jurídicos se hace”, en el sentido de allegar copia de las piezas procesales del expediente popular con radicado 2001-00479-02 relacionadas con la acción de tutela de la referencia, porque según señala el expediente consta de 34 cuadernos principales y 84 incidentes de cumplimiento contenidos en más de 226 cuadernos y más de 50.000 folios.
Al tiempo que comunicó que el expediente se compone de piezas procesales magnéticas (USB y CD), planos cartográficos y documentos físicos que hacen díficil remitirlo por medio de correo electrónico, por lo que sugiere que se remita el expediente físico en calidad de préstamo o realizar una inspección judicial con el cumplimiento de los prótocolos dispuestos por el Consejo Superior de la Judicatura para el ingreso a los edificios del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo cual requiere envíar un oficio suscrito por la magistrada para autorizar el ingreso de uno de los funcionarios y a la Dirección Ejecutiva, esta a su vez, coordine el día y hora.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[2], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[3] y específicas[4] de procedencia de la acción de tutela.
Posteriormente, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], la Corporación aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por las altas cortes[6], pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Cuestión previa En las contestaciones que allegaron distintos intervinientes, alegaron que la presente solicitud de amparo carece del cumplimiento del requisito general de la inmediatez.
Al efecto, la Sala advierte que tal argumento no está llamado a prosperar, si se tiene en cuenta que, entre la expedición del auto del 11 de septiembre de 2019[7], mediante el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto del 25 de junio de 2019 y la fecha de interposición de la presente acción de tutela -9 de marzo de 2020- trascurrieron 5 meses y 25 días.
Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción el municipio de Bojacá planteó los defectos órganico, procedimental, fáctico y sustantivo, con fundamento en múltiples argumentos, como se pasa a explicar y a analizar: La Sala, de acuerdo con la argumentación de la parte actora, resolverá de manera conjunta los defectos orgánico y procedimental, toda vez que las inconformidades expuestas de la actora para cada uno coinciden y tienen relación, específicamente, en que la decisión de desacato debió ser proferida por la sala de decisión y no por sala unitaria y porque, en criterio del municipio, la autoridad judicial se refirió a la legalidad de la licencia ambiental 00363 de 2018 so pretexto de la verificación de las órdenes 4.18 y 4.23 del fallo popular.
Las órdenes de las cuales el tribunal verificó el cumplimento, son la siguientes: [pic] [pic] Pues bien, el numeral 4.18 del fallo popular está relacionado con órdenes al Distrito Capital y a los demás entes territoriales de la cuenca hidrográfica del río Bogotá, para que a partir de la aprobación y declaración de la modificación y actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del río Bogotá – POMCA – por parte de la CAR Cundinamarca, modificaran y actualizaran los POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial – PBOT y Esquemas de Ordenamiento Territorial –EOT, entre otros.
Por su parte, en el numeral 4.23 se ordenó a la CAR Cundinamarca y a todos y cada uno de los entes territoriales que hacen parte de la cuenca hidrográfica del río Bogotá que identificaran e inventariaran las áreas de manejo a las cuales hace referencia el Código de Recursos Naturales – Decreto 2811 de 1974 y las razones de protección especial tales como páramos, subpáramos, nacimientos de agua y zonas de recarga de acuíferos que se encuentren en su jurisdicción y, de manera inmediata, adoptaran las medidas necesarias para la protección y vigilancia de las mismas.
El mismo numeral dispuso: (i) ordenar a la CAR y al municipio de Villapinzón que adoptaran las medidas necesarias para la protección y conservación del Páramo de Guacheneque, nacimiento del río Bogotá; (ii) ordenar a la CAR y al Distrito de Bogotá que adoptaran medidas necesarias para la protección y conservación de los nacimientos de agua que se encuentren en el corredor ambiental de la zona oriental de Bogotá y (iii) ordenar a la CAR que adoptara las medidas necesarias para la protección y conservación del Distrito de Manejo Integrado del Salto de Tequendama.
Defectos orgánico y procedimental: El municipio de Bojacá considera que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto orgánico porque, en el trámite de verificación del cumplimiento de la sentencia de acción popular, resolvió sobre la legalidad de la resolución 0363 de 2018. De la revisión del auto que resolvió el incidente de desacato, se puede advertir que el tribunal se refirió a la licencia ambiental concedida en la resolución 00363 de 2018, pues fue a partir de la expedición de esta que el municipio estructuró el presunto desobedecimiento del fallo popular, no para efectuar realizar un estudio de legalidad respecto de ese acto administrativo, sino para verificar, justamente, que no se estuvieran desacatando las órdenes del fallo de la acción popular antes mencionadas.
Dicho análisis, le permitió concluir que “(…) el proyecto de relleno no va en contravía de lo dispuesto en las órdenes objeto de revisión, pues se ha podido constatar que en la zona del proyecto no hay humedales, ni se presentan acuíferos naturales que pongan en riesgo la estabilidad y sostenibilidad de la Cuenca Alta del Rio Bogotá y muchos menos que el área de intervención se trate de una zona hidráulica de acuíferos.” Lo anterior, se puede confirmar del texto de la providencia cuestionada, de la que se incluyen los siguientes apartes: [pic] [pic] [pic] [pic] No obstante, consideró que eso no impedía para que la sociedad Parque Ecológico Praderas de Antelio “(…) caracterice los riesgos y adopte las medidas necesarias para proteger durante la vigencia de la licencia ambiental los recursos hídricos y las comunidades hidrobiológicas presentes dentro del área, antes y durante la operación de relleno.” En conclusión, se puede afirmar que el tribunal no se involucró en la legalidad de la licencia ambiental, sino verificó que la expedición no desconociera las órdenes del fallo de acción popular, especialmente, en lo relacionado con la protección de acuíferos.
Ahora, frente al argumento de que el auto debió ser dictado por la sala de decisión y no por sal unitaria, se precisa que, en el presente asunto, no se impuso sanción por desacato Según el artículo 41 de la Ley 472 de 1998[8], que regula lo concerniente al incidente de desacato de la acción popular, la sanción deberá ser impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental.
En el presente asunto, no se cuestiona la providencia de desacato que haya impuesto una sanción por incumplimiento, se trata de aquella que verificó que no se incumplió de la sentencia popular, es decir, que no le asiste razón al municipio en afirmar que se profirió sin competencia. En este punto conviene mencionar que, contra el auto del 25 de junio de 2019, el municipio interpuso recurso de apelación, por encontrarse en desacuerdo con la decisión, pero sin alegar la presunta irregularidad por haber sido dictado por la sala unitaria.
Dicho recurso, fue rechazado por el Consejo de Estado, Sección Primera, en auto del 18 de noviembre de 2019, providencia en la que, dicho sea de paso, esa autoridad judicial no encontró que se configurara la presunta irregularidad a la que se refiere el municipio en la acción de tutela. En consecuencia, no se configuran los defectos orgánico y procedimental.
Defecto fáctico En concreto, el municipio manifestó que la magistrada que conoció del incidente de desacato adoptó la decisión con base en: (i) el estudio de impacto ambiental presentado por la sociedad comercial Praderas del Antelio en sede administrativa de la licencia ambiental; (ii) los conceptos de la CAR Cundinamarca, ANLA y Ministerio Público.
Que esas pruebas no se refirieron a la existencia o no de los acuíferos Guadalupe y Neógeno Cuaternario ni a la zona de recarga de acuíferos dentro del área de influencia directa del proyecto de disposición de residuos sólidos. Que la decisión adoptada no contó con respaldo científico respecto de la presencia de acuíferos y de zona de recarga de acuíferos en el área de influencia directa e indirecta en el área de influencia del proyecto de residuos sólidos objeto de la licencia. Por el contrario, el fundamento de la decisión, que debió ser técnica, se basó de manera exclusiva en el Estudio de Impacto Ambiental presentado por la Sociedad Comercial Praderas del Antelio, que se llevó a cabo durante la actuación administrativa por parte de la CAR y en el concepto técnico 922 del 2018 de la ANLA.
Al respecto, la Sala estima necesario precisar que el tribunal no solo analizó las pruebas aportadas por los intervinientes en el incidente de desacato, sino que practicó diligencias de inspección judicial, con la participación, entre otros, del municipio de Bojacá, con el fin de verificar la existencia de cuerpos acuíferos en la zona del relleno sanitario autorizado, estudio que le permitió determinar que no había presencia de estos y que, por tanto, no se estaban desatendiendo las órdenes del fallo de acción popular.
Por ejemplo, en auto del 31 de mayo de 2018, dispuso la práctica de la inspección judicial en el Parque Praderas de Antelio, como prueba anticipada a la apertura del incidente de desacato, con la participación del municipio de Bojacá, de la CAR Cundinamarca y de la ANLA, tendiente a determinar si el proyecto de licenciamiento ambiental afectaba las cuencas hídricas.
Por lo anterior, concluyó que del análisis de todo el material probatorio se podía determinar que “(…) el proyecto de relleno no va en contravía de lo dispuesto en las órdenes objeto de revisión, pues se ha podido constatar que en la zona del proyecto no hay humedales, ni se presentan acuíferos naturales que pongan en riesgo la estabilidad y sostenibilidad de la Cuenca Alta del Rio Bogotá y muchos menos que el área de intervención se trate de una zona hidráulica de acuíferos.” Entiende la Sala que la conclusión a la que llegó la autoridad judicial demandada tuvo como sustento la valoración probatoria de las documentales allegadas al proceso, entre ellas, los documentos que aportaron las autoridades intervinientes en la expedición de la licencia ambiental.
Ahora, si bien en el trámite del desacato no fue posible llevar a cabo la práctica de todas las pruebas que se decretaron por cuenta de las dificultades que se presentaron con las entidades comisionadas para ese efecto, lo cierto es que el material probatorio recaudado en dicho asunto fue objeto de análisis y, de conformidad con las reglas de la sana crítica, se consideró pertinente, conducente y suficiente para verificar si se estaba incumpliendo o no la orden popular.
Razones por la que está claro que no se incurrió en defecto fáctico. En cuanto al defecto sustantivo, el actor señaló que en el fundo en el que está la zona objeto de la licencia ambiental – Hacienda Fute- cuenta con varios usos de suelo principal, sin que ninguno corresponda a la disposición de residuos sólidos y explicó que posee una clasificación como suelo para desarrollo suburbano en los términos del Acuerdo 005 de 2009, sin embargo, el cargo no contó con la carga argumentativa suficiente que permita desarrollar el estudio de este.
Debido a lo anterior, no se advierte que la autoridad judicial demandada haya adoptado una decisión arbitraria, ni trasgresora de los derechos fundamentales cuyo amparo aquí se reclama. Con todo, si el municipio de Bojacá considera que se están desacatando las órdenes del fallo de acción popular, puede iniciar un nuevo incidente de desacato y allegar las pruebas que considere pertinentes para acreditar el presunto incumplimiento.
Finalmente, se destaca que el municipio actor presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 00363 del 13 de marzo de 2018, mediante la que la ANLA otorgó a la sociedad Parque Ecológico Praderas de Antelio S.A. E.S.P. licencia ambiental para el proyecto “Relleno Sanitario Parque Ecológico Praderas del Antilo”, cuyo conocimiento correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado con el radicado número 11001032400020180039300, trámite en el que, en auto el 28 de febrero de 2020, se decretó la medida de suspensión provisional de la Resolución demandada.
En suma, no se encuentran configurados los defectos invocados y, en esa medida, se impone negar las pretensiones del municipio de Bojacá contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las pretensiones de la acción de tutela que ejerció el municipio de Bojacá. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página del Consejo de Estado. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección Con firma electrónica MILTON CHAVES GARCÍA Con firma electrónica JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] En el numeral 4.18 de la providencia de la Sección Primera del Consejo de Estado se ordenó al Distrito Capital y a los demás entes territoriales de la cuenca hidrográfica del río Bogotá que, en el término perentorio e improrrogable de doce meses contados a partir de la aprobación y declaración de la modificación y actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del río Bogotá – POMCA – por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, modificaran y actualizaran los Planes de Ordenamiento Territorial – POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial – PBOT y Esquemas de Ordenamiento Territorial –EOT, ajustándolos con los contenidos del mismo.
Adicionalmente, ordenó al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al río Bogotá que, en el actual proceso de modificación de los POT´s, PBPT y EOT y de acuerdo con los términos que el ordenamiento jurídico ha establecido, incluyan en los mismas las variables ambientales de cambio climático y la gestión de riesgos asociados a éstos y que la CAR Cundinamarca asesorara al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al Río Bogotá: i) en el actual proceso de modificación de los los POT´s, PBPT y EOT y, (ii) en su articulación con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del río Bogotá – POMCA – una vez modificado este de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4.8.
En el numeral 4.23 le ordenó a la CAR Cundinamarca y a todos y cada uno de los entes territoriales que hacen parte de la cuenca hidrográfica del río Bogotá que, en el término perentorio e improrrogable de doce meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, identificaran e inventariaran las áreas de manejo a las cuales hace referencia el Código de Recursos Naturales – Decreto 2811 de 1974 y las razones de protección especial tales como páramos, subpáramos, nacimientos de agua y zonas de recarga de acuíferos que se encuentren en su jurisdicción y, de manera inmediata, que adoptaran las medidas necesarias para la protección y vigilancia de las mismas.
En especial, dispuso: (i) ordenar a la CAR y al municipio de Villapinzón que, en el término de veinticuatro meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, adoptaran las medidas necesarias para la protección y conservación del Páramo de Guacheneque, nacimiento del río Bogotá; (ii) ordenar a la CAR y al Distrito de Bogotá que, en el mismo término, adoptaran medidas necesarias para la protección y conservación de los nacimientos de agua que se encuentren en el corredor ambiental de la zona oriental de Bogotá y (iii) ordenar a la CAR que, en el término de doce meses, adoptara las medidas necesarias para la proteción y conservación del Distrito de Manejo Integrado del Salto de Tequendama.
La CAR, el departamento de Cundinamarca, el Distrito y demás entes territoriales deberían reportar semestralmente al Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográgica -CECH – y posteriormente a la Gerencia de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá -GCH- las actividades que realicen. [2] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [3] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [4] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [5] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. [6] Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. [7] De la consulta de la página web de la Rama Judicial, del proceso con radicado número: 25000231500020010047902, se observa que el auto del 11 de septiembre de 2019 fue notificado por estado el 13 de septiembre de 2019. [8] Articulo 41.
Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo.