GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR / REVOCA SANCIÓN Y ORDENA ABRIR NUEVO INCIDENTE DE DESACATO – Contra la persona que ocupa el cargo de alcalde en la actualidad / INIDENTE DE DESACATO – Finalidad [L]a Sala constató que el sancionado ya no ostenta el cargo de Alcalde del municipio de Neiva, por cuanto este cargo es ejercido actualmente por el señor [G.M. C.].

Recuerda la Sala que el objetivo del desacato no es el de imponer una sanción, sino el de lograr el restablecimiento del derecho vulnerado, para lo cual corresponde verificar no solo si la orden fue cumplida, sino, en el evento de un incumplimiento total o parcial, las razones que lo motivaron, con lo cual el juez encargado del incidente de desacato en acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de la orden impartidas, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que el señor [R. L. S.] no ostenta en la actualidad el empleo público de Alcalde del municipio de Neiva, para la Sala es claro que esta persona no puede ser sujeto pasivo de la sanción interpuesta inicialmente por el a quo, en tanto que se encuentran imposibilitado para dar cumplimiento a las sentencias proferidas dentro del proceso que nos ocupa.

Lo anterior, en razón a que la ejecución de las órdenes judiciales incumplidas se encuentra directamente relacionada con la investidura del cargo que ocupaba el sancionado al momento de aperturarse el incidente de desacato. Por tal razón, la Sala dispondrá revocar la providencia de 3 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en tanto sancionó al señor [R. L. S.], para, en su lugar, disponer que se inicie un nuevo incidente de desacato en contra del señor [G. M. C.], en su calidad de Alcalde del municipio de Neiva o de quien haga sus veces, con miras a lograr el cumplimiento de las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas dentro de la acción popular de la referencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D. C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 41001-23-31-000-2003-00658-03 (AP)A Actor: JOSÉ MILLER CAMPO SOTO Demandado:MUNICIPIO DE NEIVA, EMPRESAS PUBLICAS DE NEIVA Y LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA DEL ALTO MAGDALENA “CAM” Grado jurisdiccional de consulta La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia de 12 de diciembre de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila declaró que el señor Rodrigo Lara Sánchez, en su calidad de Alcalde del municipio de Neiva, incurrió en desacato a las órdenes judiciales contenidas en la sentencia de 20 de mayo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, y adicionada mediante sentencia de 3 de septiembre de 2009, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES I.1. Hechos I.1. El ciudadano José Miller Campo Soto, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, promovió demanda de acción popular en contra del municipio de Neiva, de las Empresas Públicas de Neiva E.S.P., y de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena - CAM, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, a la existencia del equilibrio ecológico, al goce del espacio público, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Los cuales estimó vulnerados por las autoridades públicas demandadas como consecuencia de: “[…] las “(…) invasiones o asentamientos Divino Niño, Buenos Aires, La Nacional, y los barrios Rafael Azuero y La Paz, contaminan la quebrada La Torcaza situada en la Comuna Sur Oriental número 8 de Neiva [que] acaban con la fuente hídrica y la piscicultura, y desmejoran las obras de recuperación y embellecimiento realizadas riberas abajo (…)”, frente lo cual las entidades accionadas habían omitido el cumplimientos de sus deberes […]”.

I.2. El conflicto en cuestión fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia de 20 de mayo de 2005, disponiendo en la parte resolutiva del fallo, lo siguiente: “PRIMERO: PROTEGER los derechos colectivos invocados como transgredidos por el accionante, relacionados con el goce a un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando Prevalencia a la calidad de vida de los habitantes; previstos en los literales a), g), h), j) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

SEGUNDO: ORDENAR a la Alcaldesa Municipal de Neiva que inicie el proceso de legalización de los asentamientos del Divino Niño, Buenos Aires y La Nacional, ajustándose a las normas legales y reglamentarias de desarrollo urbano, esto es, proporcionándoles una infraestructura vial y de servicios públicos, con Prevalencia de la calidad de vida de sus habitantes.

En caso de que la legalización no cubra a la totalidad de las familias de los asentamientos, deberá el ente municipal reubicarlas en otro sector de la ciudad, garantizándoles así su derecho a una vivienda digna.

TERCERO: ORDENAR a las Empresas Públicas de Neiva que adopte las medidas que técnica y ambientalmente sean procedentes para direccionar las aguas negras o servidas generadas por los asentamientos Buenos Aires y La Nacional, sin que estas afecten otros sectores; obras que deberán ser ejecutadas dentro de un término de seis (6) meses.

CUARTO: ORDENAR a las Empresas Públicas de Neiva efectuar las actividades de limpieza y mantenimiento de los ductos existentes en la Comuna 8, las que deben cumplirse con la regularidad que las circunstancias e inconvenientes que se presenten, lo requieran.

QUINTO: ORDENAR a las Empresas Públicas de Neiva ubicar contenedores para el depósito de basuras y/o desechos sólidos, en lugares de fácil acceso para los vehículos recolectores y los habitantes de la Comuna 8, donde actualmente no ha sido posible prestar el servicio público de recolección de basuras; para lo cual se concede un término de seis (6) meses.

SEXTO: ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena –“CAM”-, inicie y lleve a efecto programas de descontaminación de la quebrada La Torcaza, realizando trabajos de limpieza en forma periódica de acuerdo a las necesidades ambientales, así como también campañas educativas dirigidas a los habitantes de la Comuna 8 de esta ciudad, en cuanto al manejo, recolección y disposición de basuras […]1”.

I.3. La decisión judicial de primera instancia fue apelada por el municipio de Neiva. Impugnación que fue resuelta por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 3 de septiembre de 2009, en la cual se decidió lo siguiente “[…] 1°. ADICIÓNASE el numeral primero de la parte resolutiva del fallo apelado, en el sentido de incluir también como vulnerado el derecho colectivo al goce del espacio público. 2°.

CONFÍRMASE el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo apelado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. ADICIÓNASE dicho numeral así: FÍJASE para el inicio y cumplimiento de tal labor un término máximo de un (1) año, sin perjuicio de la adopción de las medidas preventivas y de todo orden a que haya lugar. 3°.

ORDÉNASE al Municipio de Neiva que, si no lo ha hecho ya, inmediatamente a la notificación de este fallo, inicie las gestiones de todo orden con miras a recuperar el área de ronda de la quebrada La Torcaza que se encuentre invadida u ocupada por viviendas, reubicando a las familias, labor para cuya culminación se fija un plazo máximo de un (1) año. Sin perjuicio de que adopte la vigilancia y el control necesario que impida una nueva ocupación de dicha zona. 4°.

ORDÉNASE al Municipio de Neiva, a través de su alcalde, que, en su calidad de primera autoridad policiva, disponga lo necesario para imponer las multas de rigor a quien arroje o deposite basuras y demás desechos en lugares prohibidos. 5°. CONFÍRMASE en los demás aspectos el fallo apelado. 6°. EXHÓRTASE a la comunidad de los asentamientos Divino Niño, Buenos Aires y La Nacional, y los barrios Rafael Azuero y La Paz, para que en lo sucesivo se abstenga de arrojar basuras y demás desechos, acumularlos o I.4.

La señora Yolanda Claros de Quintero, mediante escrito de 7 de julio de 20152, solicitó al Tribunal Administrativo del Huila la apertura del trámite incidental, por cuanto consideró que todavía no se había impartido cumplimiento a las decisiones judiciales proferidas dentro del sub lite. II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo del Huila, a través de auto de 12 de diciembre de 20193, resolvió el incidente de desacato promovido por la señora Yolanda de Quintero.

Providencia en la que se dispuso: “[…]

PRIMERO: DECLARAR que el señor Rodrigo Armando Lara Sánchez en su condición de Alcalde del Municipio de Neiva, ha incurrido en desacato a la sentencia proferida por la Sala Quinta de este Tribunal el 20 de mayo de 2005 y adicionada por la Sección Primera del Consejo de Estado en providencia del 3 de septiembre de 2009, dentro de la acción popular promovida por José Miller Campo Soto.

SEGUNDO: SANCIONAR al señor Rodrigo Armando Lara Sánchez en su condición de Alcalde Municipal de Neiva con multa equivalente a cuatro (4) Salarios Legales Mínimos Mensuales Vigentes, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.

TERCERO: DECLARAR que el Gerente de Empresas Públicas de Neiva y el Director Territorial de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, no han incurrido en desacato a la sentencia proferida por este Tribunal y adicionada por la Sección Primera del Consejo de Estado en providencia del 3 de septiembre de 2009, dentro de la acción popular promovida por José Miller Campo Soto.

CUARTO: REQUERIR al señor Rodrigo Lara Sánchez el cumplimiento inmediato del fallo, y en el evento que el accionado culmine su mandato sin que se haya materializado la orden judicial, deberá, de manera expresa y por escrito, durante el empalme a efectuar con quien lo suceda en el ejercicio del cargo, informar sobre la sentencia proferida por la Sala Quinta de este Tribunal el 20 de mayo de 2005 y adicionada por la Sección Primera del Consejo de Estado en providencia del 3 de septiembre de 2009, dentro de la acción popular promovida por José Miller Campo Soto […].

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA De manera previa a la decisión que ha de tomarse, la Sala estima pertinente pronunciarse respecto de los siguientes aspectos: i) la competencia para conocer de la consulta de la sanción por desacato; ii) la regulación del incidente de desacato en la acción popular; iii) la responsabilidad objetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial; iv) la responsabilidad subjetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial; para posteriormente dirimir v) el caso concreto.

III.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación resulta competente para conocer del grado jurisdiccional de consulta de la sanción, impuesta al señor Rodrigo Lara Sánchez en su calidad de Alcalde del municipio de Neiva, por el desacato a las órdenes judiciales contenidas en la sentencia de 20 de mayo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila y adicionada mediante sentencia de 3 de septiembre de 2009, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

III.2. La regulación del incidente de desacato en la acción popular El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece: “[…] Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo […]”. De lo anterior se desprende que el desacato se concibe como ejercicio del poder disciplinario frente al incumplimiento de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y que este trae como consecuencia, la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable ante el superior jerárquico.

En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha precisado que el desacato “[…] busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc.4 […]”.

En tal sentido el desacato, tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo cual cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración un componente subjetivo, en razón a que resulta necesario, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además de demostrar la inobservancia de la orden.

No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Una vez impuesta la sanción, ésta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional.

Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala5 al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial. Naturalmente si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. III.3.

La responsabilidad objetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial Para determinar si la imposición de la sanción por desacato se ajusta a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del juez de conocimiento, se debe encontrar acreditado el elemento objetivo, referente al incumplimiento del fallo, esto es, que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable.

La jurisprudencia de la Sala, ha precisado que no es suficiente para sancionar, el que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

En ese orden de ideas, para declarar en desacato (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. En resumen, el juez que decide la consulta debe, en primer lugar, comprobar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial, para adoptar medidas necesarias que aseguren el acatamiento de lo decidido, protegiendo el debido proceso del sancionado.

III.4. La responsabilidad subjetiva del obligado a dar cumplimiento de la orden judicial La Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: “[…] Igualmente, ha destacado esta Sala de Subsección en pronunciamientos anteriores6, que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental es definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: “(1) a quién estaba dirigida la orden;

(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”7, y en caso de existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada8.

En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden (…), es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.

Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario […]”9. III.5. El caso concreto En el presente asunto sería del caso estudiar si concurren los elementos objetivo y subjetivo, para efectos de analizar si se confirma o no la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Huila al señor Rodrigo Lara Sánchez.

Sin embargo, la Sala constató que el sancionado ya no ostenta el cargo de Alcalde del municipio de Neiva, por cuanto este cargo es ejercido actualmente por el señor Gorky Muñoz Calderón10. Recuerda la Sala que el objetivo del desacato no es el de imponer una sanción, sino el de lograr el restablecimiento del derecho vulnerado, para lo cual corresponde verificar no solo si la orden fue cumplida, sino, en el evento de un incumplimiento total o parcial, las razones que lo motivaron, con lo cual el juez encargado del incidente de desacato en acción popular, en uso de sus potestades, podrá desplegar las actuaciones necesarias y pertinentes para lograr la ejecución efectiva de la orden impartidas, sin desmedro de la protección concedida en virtud del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que el señor Rodrigo Lara Sánchez no ostenta en la actualidad el empleo público de Alcalde del municipio de Neiva, para la Sala es claro que esta persona no puede ser sujeto pasivo de la sanción interpuesta inicialmente por el a quo, en tanto que se encuentran imposibilitado para dar cumplimiento a las sentencias proferidas dentro del proceso que nos ocupa.

Lo anterior, en razón a que la ejecución de las órdenes judiciales incumplidas se encuentra directamente relacionada con la investidura del cargo que ocupaba el sancionado al momento de aperturarse el incidente de desacato. Por tal razón, la Sala dispondrá revocar la providencia de 3 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en tanto sancionó al señor Rodrigo Lara Sánchez, para, en su lugar, disponer que se inicie un nuevo incidente de desacato en contra del señor Gorky Muñoz Calderón, en su calidad de Alcalde del municipio de Neiva o de quien haga sus veces, con miras a lograr el cumplimiento de las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas dentro de la acción popular de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 12 de diciembre 2019, a través del cual el Tribunal Administrativo del Huila sancionó al señor Rodrigo Lara Sánchez, en su calidad de Alcalde del municipio de Neiva, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Huila que inicie el trámite del incidente de desacato en contra del señor Gorky Muñoz Calderón, en su calidad de Alcalde del municipio de Neiva o quien haga sus veces, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P (15) – P (17).