CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.

En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento de la resolución 294 del 19 de junio del 2020 En el presente caso, Resolución 294 del 19 de junio del 2020, “Por medio de la cual se levanta la suspensión de términos procesales, se adoptan los protocolos de bioseguridad requeridos y se dictan otras disposiciones” corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, por tratarse de una medida emitida por este organismo en ejercicio de sus funciones relacionadas con los procedimientos administrativos adelantados en aras de la protección del medio ambiente y los recursos naturales, y las medidas de bioseguridad que deben seguir los servidores de la entidad y sus usuarios, lo que significa que se satisface este primer requisito de procedencia del control inmediato de legalidad.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. (…). En este caso, se tiene que la Resolución 294 del 19 de junio del 2020, dictada por la Corporación Autónoma Regional de Nariño, está dirigida, a una generalidad de personas, esto es, a servidores y usuarios de la entidad, de manera que corresponde a un acto administrativo de carácter general.

Respecto del tercero, se advierte que de conformidad con la Ley 99 de 1993, (…) se le dio un cambio a la naturaleza jurídica de CORPONARIÑO al convertirla en la Corporación Autónoma Regional de Caldas. (…). Ahora bien, en punto al nivel de estos organismos, se precisa que son del orden nacional, encontrándose cumplida también esta tercera exigencia. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la Carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

Una vez finalizado el plazo de estos 30 días, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, a través del cual declaró un nuevo estado de emergencia. En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

En el presente caso, se tiene que la Resolución 294 del 19 de junio del 2020 (…) fue dictado con fundamento y en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y declarada nuevamente a través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 4 de marzo de 2010, M.P. Alfonso Vargas Rincón, radicación 2003-00360-01(3875-03). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 99 DE 1993 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02805-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NARIÑO - CORPONARÑO Demandado: RESOLUCIÓN No. 294 DEL 19 DE JUNIO DEL 2020 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho estudia la procedencia de asumir el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de la Resolución 294 del 19 de junio del 2020, “Por medio de la cual se levanta la suspensión de términos procesales, se adoptan los protocolos de bioseguridad requeridos y se dictan otras disposiciones” proferida por el director de la Corporación Autónoma Regional de Nariño - CORPONARÑO, teniendo en cuenta los siguientes: 1.

ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el el director de la Corporación Autónoma Regional de Nariño remitió al Consejo de Estado copia de la Resolución 294 del 19 de junio del 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. En consecuencia, la Secretaría General de esta corporación procedió a realizar el reparto, correspondiéndole el conocimiento de este asunto al suscrito magistrado, lo cual fue comunicado mediante correo electrónico del 25 de junio de 2020. 2.1.

Competencia Este despacho es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento Interno del Consejo de Estado. 2.2.

Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;

(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional; y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es solo el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, lo que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.

No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.

En el presente caso, Resolución 294 del 19 de junio del 2020, “Por medio de la cual se levanta la suspensión de términos procesales, se adoptan los protocolos de bioseguridad requeridos y se dictan otras disposiciones” corresponde al ejercicio de la potestad administrativa a cargo de dicha entidad, por tratarse de una medida emitida por este organismo en ejercicio de sus funciones relacionadas con los procedimientos administrativos adelantados en aras de la protección del medio ambiente y los recursos naturales, y las medidas de bioseguridad que deben seguir los servidores de la entidad y sus usuarios, lo que significa que se satisface este primer requisito de procedencia del control inmediato de legalidad. 2.2.2.

En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a o una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: “La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).

El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman”[5].

(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Resolución 294 del 19 de junio del 2020, dictada por la Corporación Autónoma Regional de Nariño, está dirigida, a una generalidad de personas, esto es, a servidores y usuarios de la entidad, de manera que corresponde a un acto administrativo de carácter general. 2.2.3. Respecto del tercero, se advierte que de conformidad con la Ley 99 de 1993, mediante la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente y se organiza el Sistema Nacional Ambiental – SINA-, se le dio un cambio a la naturaleza jurídica de CORPONARIÑO al convertirla en la Corporación Autónoma Regional de Caldas, en concordancia con el artículo 150, numeral 7, de la Constitución. Ahora bien, en punto al nivel de estos organismos, se precisa que son del orden nacional[6], encontrándose cumplida también esta tercera exigencia. 2.2.4.

Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la Carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.

Una vez finalizado el plazo de estos 30 días, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, a través del cual declaró un nuevo estado de emergencia. En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».

En el presente caso, se tiene que la Resolución 294 del 19 de junio del 2020 citó como fundamento normativo, entre otros: i) El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”; ii) El Decreto 465 de 2020, a través del cual se adicionó el Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la adopción de disposiciones transitorias en materia de concesiones de agua para la prestación del servicio público esencial de acueducto, y se toman otras determinaciones en el marco de la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional a causa de la Pandemia COVID-19; iii) El Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”; iv) El Decreto 636 del 6 de mayo del 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID19, y el mantenimiento del orden público” v) El Decreto 689 del 22 de mayo del 2020 mediante el cual se ordenó la prórroga del Decreto 636 del 2020 hasta las doce de la noche del día 31 de mayo de 2020.

En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine fue dictado con fundamento y en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que rigió en el país, declarada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y declarada nuevamente a través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, de modo tal que se observa satisfecho también este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:

PRIMERO: AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del medio de control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de la Resolución 294 del 19 de junio del 2020, “Por medio de la cual se levanta la suspensión de términos procesales, se adoptan los protocolos de bioseguridad requeridos y se dictan otras disposiciones” proferida por el director de la Corporación Autónoma Regional de Nariño - CORPONARÑO, con base en las consideraciones consignadas en este proveído.

En consecuencia, disponer, de acuerdo con lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal: 1. Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a los siguientes sujetos procesales: a. Director de la Corporación Autónoma Regional de Nariño – CORPONARÑO. b. Director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. Agente del Ministerio Público. 2.

Córrase traslado a la Corporación Autónoma Regional de Nariño, por el término de diez (10) días, según lo establecido en el artículo 185 del CPACA, en concordancia con el artículo 199 ibídem, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso. 3. Adviértasele al Director de la Corporación Autónoma Regional de Nariño que, durante el término de traslado, deberá allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la Resolución 294 del 19 de junio del 2020 y las demás pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso; el incumplimiento de este deber legal constituye falta disciplinaria gravísima del funcionario encargado del asunto, en concordancia con el artículo 175, parágrafo 1° del CPACA. 4.

Infórmese a la comunidad en general, mediante aviso publicado en la página web de la corporación o cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar la legalidad de la Resolución 294 del 19 de junio del 2020, de conformidad con el artículo 185, numeral 2º del CPACA. 5.

Vencido el término anterior, córrase traslado al agente del Ministerio Público por el término de diez (10) días, para que rinda concepto, por escrito, sobre la legalidad de la Resolución 294 del 19 de junio del 2020, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185, numeral 5 del CPACA. 6. Invítese, a través de los correos institucionales que aparecen en sus respectivos portales web, a las Facultades de Derecho de la Universidad Externado y de la Universidad Libre para que, si a bien lo tienen, se pronuncien por escrito sobre la legalidad de la Resolución 294 del 19 de junio del 2020, dentro del término de traslado al agente del Ministerio Público, de conformidad con lo previsto en el numeral 3º del artículo 185 del CPACA. 7.

Infórmese por conducto de la Secretaría General, que las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás documentos dirigidos al Despacho sustanciador con ocasión del presente proceso, se recibirán en el correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado: «secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co»

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

(Subrayado fuera del original). [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52. [5] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”. Sentencia deL 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón. [6] La Sala Plena de la Corte Constitucional decidió, en el auto 089A de 2009, unificar su posición respecto del orden al cual pertenecen las CAR y estableció que la interpretación correcta es la siguiente: “por ser la que más se ajusta al texto constitucional (…) [ya que] no es posible sostener que las CAR son entidades descentralizadas por servicios pues éstas están siempre adscritas o vinculadas a una entidad del sector central, lo cual no sucede en este caso por la autonomía que el artículo 150, numeral 7, de la Constitución expresamente ha dado a las CAR.

En este sentido, las CAR son entidades públicas del orden nacional”.