ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO - En el trámite de la acción de tutela cesó la vulneración de los derechos invocados porque se efectuó la remisión del informe requerido / MORA EN EL EJERCICIO DE CONTROL POLÍTICO POR PARTE DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – En estados de excepción como la declaración de emergencia sanitaria por el COVID- 19 [E]l Constituyente estableció en cabeza del Congreso de la República la función del control político que es ejercido en cualquier tiempo, pero que adquiere un papel más relevante en situaciones de crisis o excepción, como lo son, los estados de emergencia, en los que se dota al Gobierno Nacional de facultades ampliadas para conjurar la crisis, las cuales comprenden incluso la limitación de algunos derechos fundamentales.
(…) Por su parte, la Corte Constitucional ha reivindicado la importancia del control político que ejerce la Rama Legislativa, como cuerpo representativo de elección popular, y que se traduce en el despliegue de una función democrática de contrapeso en relación con los poderes ampliados que ostenta el gobierno nacional. (…) En este contexto, la Sala comparte la conclusión del a quo, según la cual la omisión o tardanza del gobierno nacional en la remisión del informe motivado al Congreso de la República, afecta el ejercicio del control político en estados de excepción, y por esa vía, el derecho a la participación política.
(…) En relación con la inconformidad expuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público referida a que en la tutela de primera instancia se dejó indicado que esa cartera no intervino en la acción de tutela, se aclara que en los documentos que hacen parte del expediente digital, obra la referida intervención que data del 18 de mayo de 2020, y la misma fue debidamente relacionada en el acápite 4.3. del título de antecedentes de esta sentencia de tutela.
(…) En los anteriores términos, hay lugar a confirmar la decisión del a quo relacionada con declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en razón a que en el trámite de la acción de tutela cesó la vulneración de los derechos invocados, porque se efectuó la remisión del informe requerido, y también se encuentra apropiada la decisión de pronunciarse frente a la vulneración de los derechos a efectos de requerir a la autoridad accionada para que evite volver a incurrir en las omisiones que fueron objeto de análisis.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 215. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA (E) Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01316-01(AC) Actor: ALEXÁNDER LÓPEZ MAYA Y OTROS Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y MINISTROS DEL DESPACHO La Sala decide la impugnación interpuesta por el presidente de la República, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Ministerio de Hacienda, contra la sentencia del 18 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” que resolvió: “PRIMERO: DECLÁRASE que como consecuencia de la omisión de no enviar el Informe Motivado de que trata el artículo 215 de la Constitución Política de Colombia dentro del término allí señalado, se violaron los derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 constitucional), a las garantías de participación política (art 112 constitucional) a los ciudadanos que conforman la nación, representados en los congresistas de los partidos y movimientos políticos ALEXANDER LÓPEZ MAYA, MARÍA JOSÉ PIZARRO, LEÓN FREDY MUÑOZ LOPERA, ANGÉLICA LOZANO CORREA, JORGE EDUARDO LONDOÑO ULLOA, JULIÁN GALLO CUBILLOS, GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO, GRISELDA LOBO SILVA, GUSTAVO BOLÍVAR MORENO, JUAN LUIS CASTRO CÓRDOBA, VICTORIA SANDINO SIMANCA, IVÁN CEPEDA CASTRO, LUVI KATHERINE MIRANDA PEÑA, JORGE ALBERTO GÓMEZ GALLEGO DAVID RICARDO RACERO MAYORCA, JORGE ENRIQUE ROBLEDO CASTILLO, CARLOS ALBERTO CARREÑO MARÍN, LUIS ALBERTO ALBÁNURBANO,FELICIANO VALENCIA MEDINA, PABLOCATATUMBOVITORIA, CESA AUGUSTO PACHÓN ACHURY, OMAR DE JESÚS RESTREPO.
CORREA, ANTONI ESREMIDSANGUINOPÁEZ, JAIRO REINALDO SUAREZ, ABEL DAVID JARAMILLO LARGO, WILMER LEAL PÉREZ, AIDA YOLANDA AVELLA ESQUIVEL FABIÁN DÍAS PLATA, NEYLA RUIZ CORREA E ISRAEL ALBERTO ZUÑIGA IRIARTE, e igualmente, se les conculcó los referidos derechos fundamentales en su condición de senadores y representantes del CONGRESO DE LA REPÚBLICA por parte del GOBIERNO NACIONAL conformado por el señor Presidente de la República Dr. IVÁN DUQUE MÁRQUEZ y por la señora MINISTRA DEL INTERIOR, Dra. ALICIA ARANGO OLMOS, la señora MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES, Canciller CLAUDIA BLUM DE BARBERI, el señor MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Dr. ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA, la señora MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, Dra. MARGARITA CABELLO BLANCO, el señor MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, Dr. CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA, el señor MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, Dr. RODOLFO ZEA NAVARRO, el señor MINISTRO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, Dr. FERNANDO RUÍZ GÓMEZ, el señor MINISTRO DEL TRABAJO, Dr. ÁNGEL CUSTODIO CABRERA BÁEZ, la señora MINISTRA DE MINAS Y ENERGÍA, Dra. MARÍA FERNANDA SUÁREZ LONDOÑO, el señor MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, Dr. JOSÉ MANUEL RESTREPO ABONDANO, la señora MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL, Dra. MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ, el señor MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, Dr. RICARDO JOSÉ LOZANO PINZÓN, el señor MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Dr. JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ, la señora MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, Dra. KAREN ABUDINEN ABUCHAIBE, la señora MINISTRA DE TRANSPORTE, Dra. ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ, la señora MINISTRA DE CULTURA, Dra. CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO, el señor MINISTRO DEL DEPORTE, Dr. ERNESTO LUCENA BARRERO, y la señora MINISTRA DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA, Dra. MABEL GISELA TORRES TORRES, de acuerdo con las razones expuestas en la parte considerativa de este fallo.
SEGUNDO: DÉCLARASE como hecho superado el envío de la información requerida por los señores congresistas en ejercicio de su función constitucional y del derecho fundamental de control político de examinar los motivos que dieron lugar a la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica mediante el Decreto legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 de conformidad con las consideraciones de esta providencia.
TERCERO: EXÓRTASE al Gobierno Nacional conformado por el señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA de Colombia y por los MINISTROS del Ramo que en ningún caso vuelvan a incurrir en la conducta omisa al cumplimiento del mandato del artículo 215 de la Constitución Política.”[1].
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 29 de abril de 2020[2], los señores Alexander López Maya, María José Pizarro Rodríguez, León Fredy Muñoz Lopera, Angélica Lozano Correa, Jorge Eduardo Londoño Ulloa, Juan Gallo Cubillos, Gustavo Francisco Petro Urrego, Griselda Lobo Silva, Gustavo Bolívar Moreno, Juan Luis Castro Córdoba, Victoria Sandino Simanca, Iván Cepeda Castro, Luvi Katherine Miranda Peña, Jorge Alberto Gómez Gallego, David Ricardo Racero Mayorca, Jorge Enrique Robledo Castillo, Carlos Alberto Carreño Marín, Luis Alberto Albán Urbano, Feliciano Valencia Medina, Pablo Catatumbo Torres Victoria, César Augusto Pachón Achury, Omar de Jesús Restrepo Correa, Antonio Esremid Sanguino Páez, Jairo Reinaldo Cala Suárez, Abel Davis Jaramillo Largo, Wilmer Leal Pérez, Aida Yolanda Avella Esquivel, Fabián Díaz Plata, Neyla Ruiz Correa e Israel Alberto Zuñiga, invocando su calidad de ciudadanos y congresistas de la República, interpusieron acción de tutela contra el presidente de la República de Colombia, Iván Duque Márquez, por considerar que vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, garantías de participación política y control político en estado de emergencia. En consecuencia, formularon la siguiente pretensión: “1.
TUTELAR los derechos, deberes y principios consagrados en los artículos 1, 29, 112 y 215 de la Constitución Política de 1991, y en consecuencia ORDENAR al Presidente de la República de Colombia el envío inmediato del informe motivado junto con las medidas adoptadas en el marco del Estado de Emergencia.”[3] 2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.
El 11 de marzo del año en curso, la Organización Mundial de la Salud declaró que la Covid-19 era una pandemia[4]. En el marco de esta declaración, el ministro de Salud y Protección Social profirió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria por causa de la Covid- 19 y adoptó medidas frente al virus.
Luego, el 17 del mismo mes y año, el presidente de la República con firma de todo su gabinete ministerial expidió el Decreto 417, por medio del cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. 2. Los congresistas accionantes señalan que luego de pasados un mes y 10 días desde la declaratoria del estado de emergencia, el Gobierno Nacional no ha cumplido con la obligación contenida en el artículo 215 de la Constitución Política y en el artículo 48 de la Ley 137 de 1994, consistente en remitir al Congreso de la República un informe motivado sobre las causas que determinaron la declaración y las medidas adoptadas. 3.
El 22 de abril de 2020, varios congresistas enviaron al presidente de la República solicitud con miras a que cumpliera con la obligación de remisión del referido informe, pero a la fecha de interposición de la acción de tutela no habían obtenido respuesta. 3. Fundamentos de la acción Los accionantes consideran que el presidente de la República al omitir la remisión del informe en los términos establecidos en el artículo 215 de la Constitución Política, 48 de la Ley 137 de 1994 y el literal b) del numeral 6º del artículo 254 de la Ley 5 de 1992, desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso y limitó sus facultades de ejercer el control político.
Alegaron que la omisión en el envío del informe motivado sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, por parte del Gobierno Nacional vulnera el principio democrático, ya que limita el “derecho/deber” del Congreso de la República de realizar control político de las decisiones y motivaciones que desarrollan los estados de emergencia. Como fundamento de la vulneración al derecho de ejercer el control político, relacionaron las sentencias C-004 de 1992, C-179 de 1994 y C- 252 de 2010, proferidas por la Corte Constitucional relacionadas con el control político que corresponde ejercer al Congreso en los estados de excepción. En lo que refiere al derecho al debido proceso, señalaron que el presidente de la República desconoció una orden consagrada en una norma constitucional, lo que implica un claro desconocimiento del principio de legalidad y que su actuación está guiada por la arbitrariedad de sus decisiones y el desconocimiento a los contrapesos propios de la división del poder público en Colombia.
Como fundamento de este argumento relaciona la sentencia T-1082 de 2012 de la Corte Constitucional. Agregó que el control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple con una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 4 de mayo del 2020, el despacho ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” admitió la presente acción de tutela, vinculó como parte pasiva a todos los ministros del despacho presidencial y ordenó notificar a los sujetos procesales. 4.2.
El presidente de la República, por conducto de apoderada judicial, solicitó que se declare la falta de legitimación en causa por pasiva, dado que la obligación que se acusa omitida está en cabeza del “Gobierno Nacional” que está conformado por él y por el ministro del ramo respectivo (art. 115 C.P. y art. 159 CPACA), de manera que es a este último al que se debe vincular como parte pasiva de la acción constitucional.
De otra parte, advirtió que el escrito radicado el 22 de abril de 2020, en las oficinas de la Presidencia de la República por los aquí accionantes, es un derecho de petición cuyos términos no han vencido y que el control político contenido en la Ley 5ª de 1992, no comporta un derecho fundamental, por lo que no es exigible por conducto de la acción de tutela.
Informó que cuando se suscribió la solicitud, los congresistas no invocaron esta calidad, por lo que entiende que se hizo en ejercicio del derecho de petición que atiende a unos términos legales de respuesta que no han sido desconocidos. Asimismo, expuso que las facultades dadas al Congreso de la República y a sus miembros en forma de control político y garantías de oposición, no pueden ser consideradas derechos fundamentales, porque no se trata de derechos personalísimos.
En otras palabras, los accionantes confunden las facultades parlamentarias o legislativas con el ejercicio de derechos fundamentales. Finalmente, informó que el 30 de abril del año en curso el Gobierno Nacional radicó en el Congreso de la República, el informe motivado de las causas que determinaron el estado de emergencia y medidas adoptadas, y que en oficio OFI20-00079161 del 5 de mayo de 2020 la secretaria jurídica de la Presidencia de la República dio respuesta al derecho de petición del 22 de abril de 2020.
De acuerdo con lo anterior, solicitó que se desvincule al presidente de la República de la presente acción de tutela y que se declare su improcedencia ante la inexistencia de un escenario de vulneración de derechos imputable al Gobierno Nacional. 4.3. Respuesta de los ministros Dado que las respuestas de las carteras ministeriales que se pronunciaron en el trámite de la primera instancia de esta acción de tutela tienen puntos coincidentes, la Sala pasará a condensarlas según los argumentos en ellas expuestas, así: 4.3.1.
El Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Minas y Energía, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Tecnologías de la Información[5] solicitaron su desvinculación de la presente acción de tutela, por falta de legitimación en causa por pasiva, ya que los hechos y las pretensiones de la acción de amparo no son imputables a esos despachos ministeriales.
Agregaron que en sus repositorios de documentos no existen solicitudes presentadas por los actores, de manera que no les pueden reprochar una omisión de respuesta en los términos del derecho de petición. 4.3.2. De otra parte, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Minas y Energía explicaron que la petición del 22 de abril de 2020, radicada por los actores, aún tiene vigente los términos de respuesta, por lo que no se ha concretado una vulneración al derecho de petición. En relación con la remisión del informe motivado de las causas que determinaron la declaración del estado de emergencia y las medidas adoptadas, solicitaron que se declare la carencia actual de objeto, toda vez que la Ministra del Interior cumplió con esta obligación el 30 de abril de la presente anualidad, cuando radicó ante el Congreso de la República los oficios No. OFI 200-12450DMI1000 y OFI 200- 12438DMI1000 contentivos del referido informe. 4.3.3.
El Ministerio de Transporte, además de los anteriores argumentos, expuso que el ejercicio del control político no es un derecho de contenido personalísimo susceptible de garantía por medio de la acción de tutela. 5. Providencia impugnada En sentencia del 18 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” declaró que el Gobierno Nacional, conformado por el presidente de la República y sus ministros, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, garantías de participación política y control político de los ciudadanos de la Nación, representados por los congresistas que promovieron esta acción de tutela.
No obstante lo anterior, expusieron que en el trámite de la acción se configuró el fenómeno del hecho superado, porque la información requerida por los congresistas fue remitida por la ministra del Interior a la Rama Legislativa el 30 de abril de 2020. Sin perjuicio de lo anterior, exhortó al Gobierno Nacional a efectos de que se abstenga de volver a incurrir en omisión de las cargas derivadas del artículo 215 de la Constitución Política.
La decisión estuvo fundamentada en los siguientes argumentos: 5.1. El presidente de la República sí ostenta legitimación en causa por activa para intervenir en la presente acción de tutela, dado que la omisión que se le imputa deriva de mandato constitucional (art. 215), que le asigna a él y todos sus ministros –Gobierno Nacional–, la facultad de declarar el estado de emergencia y, la posterior obligación, de convocar el Congreso de la República para que surta el correspondiente control político, de manera que la legitimación en causa por activa en este mecanismo constitucional está determinada por todas las autoridades que firmaron el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, es decir, que es claro que sí involucra al presidente de la República. 5.2.
En relación con el escenario de vulneración de derechos fundamentales, analizó los siguientes artículos de la Constitución Política: artículo 103 (mecanismos de participación política); artículo 107 (participación política- partidos y movimientos); artículo 108 (personería jurídica de los partidos o movimientos políticos); artículo 112 (estatuto de la oposición); artículo 123 (servidores públicos); artículo 124 (responsabilidad de los servidores públicos); artículo 133 (de los miembros de cuerpos colegiados de elección directa)y; artículo 200 (deberes del gobierno en relación con el Congreso).
Y a partir de este marco normativo, concluyó que la función de los congresistas tiene “arraigo” en el derecho fundamental de los ciudadanos a ser representados y manifestarse frente a las decisiones que los afectan. 5.3. Frente al derecho de petición y sus términos de respuesta, expuso que el término para enviar la información requerida el 22 de abril de 2020, no es el que la Ley consagra para dar respuesta al derecho de petición, sino el plazo que señala el artículo 215 de la Constitución Política, que es de 10 días siguientes al vencimiento del término por el cual se conjuró la situación excepcional (17 de abril), es decir que debió ser remitido al Congreso de la República a más tardar, el 27 de abril de 2020.
En esa línea, comoquiera que el Informe fue radicado por la ministra del Interior hasta el 30 de abril de 2020, consideró que el Gobierno Nacional desconoció los términos establecidos en la Constitución Política para tal fin. 5.4. En relación con los derechos fundamentales vulnerados con la omisión de remisión oportuna del informe, el tribunal dijo que el ejercicio del control político por el Congreso de la República caracteriza el ejercicio del derecho fundamental a la democracia representativa y a la participación política (art. 40 C.P.), y por tanto consideró que el Gobierno Nacional desconoció los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela, siendo sujeto pasivo de esta vulneración todos los ciudadanos de la Nación a través de los congresistas accionantes. 5.5.
Advirtió que, aunque se encontró acreditada la figura de carencia actual de objeto por hecho superado, se hizo necesario el pronunciamiento del juez de tutela frente a los derechos desconocidos a partir de la omisión atribuible al Gobierno Nacional con miras a exhortar a estas autoridades para que no vuelvan a incurrir en estas conductas.
En palabras del juez de tutela de primera instancia: “Por esas razones, y de todas maneras, aun cuando, en últimas, quedó demostrado que actualmente se configura una carencia actual de objeto por hecho superado–debido a que se remitió el informe requerido el día 30 de abril de 2020 y, a que se han prestado los comprobantes de radicación de los documentos que contienen el informe sobre los motivos que originaron la declaración del estado de emergencia y que se constituyó la Comisión Accidental para el estudio del Informe presentado por el Gobierno Nacional, en todo caso, el juez constitucional no puede dejar de pronunciarse frente a la violación de los derechos fundamentales que los señores congresistas como representantes del pueblo invocan como vulnerados por lo cual EXORTARÁ AL GOBIERNO NACIONAL –PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y LOS MINISTROS DEL RAMO– para que no vuelvan a incurrir en esa conducta omisa.
Adviértase que, nuevamente mediante el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020 se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica hasta por treinta (30) días a partir de su vigencia. ”[6] 5.6. La decisión contó con el salvamento de voto de la magistrada Carmen Amparo Ponce, quien consideró que la acción de tutela debió ser rechazada por improcedente.
Como fundamento de su afirmación expuso que el artículo 254 de la Ley 5ª de 1992 consagra la obligación de las autoridades de presentar informes al Congreso de la República y entre ellos, de manera específica, el informe motivado de las causas que determinaron el estado de emergencia y medidas adoptadas. Ahora, frente al incumplimiento en la remisión de los informes el artículo 259 de la misma normativa consagra la posibilidad de imponer moción de censura a los ministros que no atiendan tales requerimientos.
En esta línea, consideró que el Congreso cuenta con mecanismos propios para conminar al gobierno a la entrega de la información requerida para hacer el control político. Agregó que las actuaciones u omisiones adelantadas por el gobierno en estados de excepción tienen control jurisdiccional automático ejercido por la Corte Constitucional y en ese trámite puede intervenir el Congreso de la República.
De acuerdo con los argumentos expuestos concluyó que la acción de tutela no es el mecanismo judicial para conminar al gobierno a que atienda los términos de remisión del referido informe 6. Impugnación El presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Comercio impugnaron la sentencia de tutela de primera instancia, en virtud de los siguientes argumentos: 6.1.
El ordenamiento constitucional y legal establece que el informe motivado sobre las causas y medidas de la declaratoria de estado de emergencia debe ser remitido al Congreso de la República dentro de un término razonable. Llaman la atención en el hecho de que “no existe disposición alguna que establezca término para el envío de dicho informe.”[7] 6.2.
El Gobierno Nacional atendió el deber constitucional de remitir el informe en un plazo razonable. La Constitución dispone el envío de un sólo informe y hasta el último día de vigencia de la emergencia se dictaron medidas, de manera que concluido este lapso se procedió con la remisión del informe en un plazo razonable, pues la medida terminó el 15 de abril y la remisión se efectuó el 30 del mismo mes y año. Asimismo, solicitó que se considere que durante el estado de emergencia el gobierno profirió 72 decretos legislativos. 6.3.
El cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 215 constitucional no da lugar al ejercicio de los derechos a la oposición y participación ciudadana, como tampoco al control político. Sólo puede hablarse de posibilidad material de ejercer el control político cuando se envíe el informe al Congreso y se conformen las comisiones accidentales respectivas.
No existió ningún acto oficial por parte del Congreso de la República requiriendo el envío del informe al Gobierno Nacional, por lo que no había nacido derecho o facultad alguna en cabeza de los congresistas hoy accionan. 6.4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera particular, solicitó que se rectifique la información contenida en la sentencia de tutela de primera instancia, según la cual esa cartera no dio respuesta a la acción de tutela y recordó el canal y la oportunidad en que cumplió con esta gestión. Agregó que coadyuva la impugnación del presidente de la República en los términos del escrito de respuesta de la acción de tutela.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico En los términos de los escritos de impugnación, corresponde a la Sala analizar si hay lugar a revocar la sentencia de tutela de primera instancia para negar las pretensiones de la acción, en razón a que las autoridades que conforman la parte pasiva no incurrieron en desconocimiento de los derechos fundamentales de los congresistas accionantes, toda vez que: (i) no existe disposición normativa que indique un término límite en que el gobierno deba remitir el informe del que trata el artículo 215 de la C.P. y, en todo caso, la remisión se hizo en un plazo razonable; y (ii) las exigencias del artículo 215 de la C.P. no contemplan el ejercicio del control político frente a las decisiones adoptadas en el estado de excepción, este sólo nace cuando se conforman las Comisiones Accidentales y cuando el Congreso tiene en su poder el informe motivado de las causas que determinaron la declaración y medidas adoptadas. 2.
Análisis del caso concreto 3.1. Se estima pertinente recordar que en el escrito de impugnación el presidente de la República a través de apoderada judicial, expuso lo siguiente: “En el ordenamiento constitucional y legal colombiano se establece que el informe motivado al honorable Congreso de la República debe ser sobre las causas de la declaratoria de Estado de Emergencia y las medidas adoptadas de manera que sólo una vez el Gobierno nacional haya adoptado todas las medidas, puede proceder dentro de un término razonable en su envío. Lo anterior, por cuanto no existe disposición alguna que establezca término para el envío de dicho informe.
El Gobierno Nacional atendió el deber constitucional de enviar el informe dentro de un término razonable de cara a la media en que otros Gobiernos han efectuado dicho envío cuando han ejercido las facultades del artículo 215 de la Constitución Política para declarar el Estado de Emergencia. La orden constitucional ordena el envío de un sólo informe y no de informes paulatinos y hasta el último día de vigencia de la Emergencia se dictaron medidas. [ ] [D]urante el estado de excepción el Gobierno nacional expidió setenta y dos (72) decretos legislativos, y el último día del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se profirieron veintisiete (27) Decretos Legislativos; en consecuencia, el informe debía ser presentado por el Gobierno al Congreso con posterioridad al 15 de abril [fecha de vencimiento de la medida], dentro de un plazo razonable, dado que el ordenamiento jurídico colombiano no establece un término para su presentación”[8] De lo anterior deriva que, la inconformidad principal con la sentencia de primera instancia guarda relación con el argumento según el cual las autoridades accionadas omitieron el deber de remitir el informe en el plazo establecido en el 215 de la Constitución Política, pues en consideración de la apoderada del presidente, el marco legal colombiano no contempla un plazo en el que deba cumplirse esta obligación, por lo que el parámetro a tener en cuenta obedece a la razonabilidad del plazo, considerando la fecha en la que concluyó la medida y la cantidad de decisiones que fueron adoptadas en ese lapso. 3.2.
Ahora, a efectos de emitir un pronunciamiento en torno a la razonabilidad de la interpretación del a quo, en relación con el plazo para remitir el Informe al Congreso de la República, se citarán los apartes pertinentes del artículo 215 de la constitución Política que constituyó el fundamento normativo en la sentencia de tutela primera instancia, y además, de los artículos 48 de la Ley 137 de 1994[9], y 254, numeral 6º, literal b) de la Ley 5ª de 1992[10]: 3.2.1.
Constitución Política, artículo 215: “Artículo 215.- Estado de emergencia económica y social. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. [ ] El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.
El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.
El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. 3.2.2. Ley 137 de 1994, artículo 48: “CAPITULO IV. Del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica […] “Artículo 48. Informes al Congreso. El Gobierno le rendirá al Congreso un informe motivado sobre las causas que determinaron la declaración y las medidas adoptadas.
El Congreso examinará dicho informe en un plazo hasta de treinta (30) días, prorrogables por acuerdo de las dos Cámaras, y se pronunciara sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas.” 3.2.3. Ley 5ª de 1992, artículo 254, numeral 6º, Literal b): “SECCIÓN 6A. INFORMES. “Artículo 254. Obligatoriedad de su presentación. Están obligados a presentar informes al Congreso de la República: […] “6.
El Gobierno, así́: […] b) Informe inmediato motivado sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas; […]” 3.3. De la lectura de la primera disposición transcrita, se desprende que, corresponde al gobierno convocar al Congreso, si este no se hallare reunido, dentro de los 10 días siguientes al vencimiento del término de la declaratoria del estado de emergencia, para que dicho cuerpo colegiado examine hasta por un lapso de 30 días, prorrogables por acuerdo de Cámara y Senado, el “informe motivado” en relación con las causas que justificaron el estado de excepción y las medidas adoptadas para conjurar la crisis, y se pronuncie sobre su conveniencia y oportunidad.
A partir de lo anterior es dable concluir, como lo hizo el a quo, que en ese plazo el gobierno debe no sólo convocar al Congreso, sino poner a su disposición “el Informe motivado” a partir del cual debe surtir el control político, pues carecería de efecto útil la norma, si a partir de ella se interpreta que los 10 días sólo refieren a la convocatoria del Congreso, pero no al insumo a partir del cual deben desplegar el examen exigido en la norma constitucional. 3.4.
Esta Sala considera que, dejar el término del cumplimiento de la referida obligación a discrecionalidad del gobierno y, en consecuencia, posponer a su arbitrio la remisión al Congreso del documento o informe motivado de las causas que justifican la declaratoria del estado de excepción, bajo el argumento de la complejidad y cantidad de medidas adoptadas en el estado de emergencia, desconoce el principio de democracia participativa en que se cimienta el Estado Colombiano, pues ello podría reflejarse en el retraso del control político que debe ejercer la Rama Legislativa del poder público, y desconoce la teleología de esta disposición constitucional relativa al contrapeso que se debe ejercer frente a las facultades ampliadas que cumple el Ejecutivo en los estados de excepción. Para la Sala resulta razonable la interpretación según la cual, dicho documento se debe remitir dentro del plazo de 10 días, con la información de las causas que justificaron el estado de excepción y las medidas adoptadas para conjurarla existentes a la fecha del informe; y no aquella en virtud de la cual, el informe se debe remitir por fuera de ese plazo, bajo el argumento de la cantidad de medidas adoptadas y la necesidad de recaudar información futura, pues esta última resulta contraria al sentido de la norma constitucional, por las razones previamente expuestas.
Al respecto resulta ilustrativa la sentencia C-179 de 1994, en la que se examinó la constitucionalidad de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción, y que en relación con el artículo 48 “informes al congreso”[11], señaló lo siguiente: “En esta norma el legislador reproduce el contenido del inciso quinto del artículo 215 de la Constitución, en el que se faculta al Congreso para examinar el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron la declaratoria del estado de emergencia, y las medidas adoptadas para conjurar la crisis, órgano que deberá pronunciarse sobre su conveniencia y la oportunidad de las mismas.
Es éste el control político que ejerce el Congreso sobre el ejecutivo con el fin de impedir el abuso en el ejercicio de tal medida excepcional, como la extralimitación en el ejercicio de las facultades que se le confieren al Presidente de la República en ese periodo transitorio. Teniendo en cuenta que la convocatoria del Gobierno al Congreso debe efectuarse dentro de los diez días siguientes a la terminación del estado de emergencia, el control político que se establece en la Constitución para que dicho cuerpo colegiado examine el citado informe, se realiza a posteriori, es decir, una vez se haya restablecido el orden.
Sin embargo, ello no es óbice para que el Congreso deduzca responsabilidad al Presidente de la República por actos dictados fuera de los límites constitucionales y legales.” […] 3.4. En esta misma línea, teniendo en cuenta que, si al momento de vencerse el término de la medida de excepción, el Congreso no está reunido, corresponde al Gobierno convocarlo dentro de los 10 días siguientes al vencimiento del término de la situación de emergencia a efectos de que examine el Informe motivado sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas para conjurar la crisis, es dable afirmar que la razonabilidad del plazo para ejercer el control político, fue establecida por el mismo Constituyente, y sería a partir de esa disposición, y no del arbitrio del gobierno, que debe establecerse si es aceptable el término que tardó el Ejecutivo en remitir el citado informe.
Bajo este escenario, habría lugar a confirmar la decisión del juez de tutela de primera instancia, frente a la tardanza en la remisión del Informe y su relación con el desconocimiento de los derechos invocados en la acción de tutela. Visto el artículo 215 de la Constitución Política, y en particular, lo referente al control político que debe ejercer el Congreso de la República frente a las medidas adoptadas por el gobierno en el estado de emergencia, esta Sala considera que la interpretación dada a la norma, es la que más se ajusta a los preceptos constitucionales. 3.5.
En el escrito de impugnación, la apoderada del presidente, hizo una relación de decretos legislativos, proferidos con posterioridad a la expedición de la Constitución Política de 1991, por medio de los cuales se declaró el estado de emergencia y el término en el que fue remitido el Informe motivado sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas al Congreso de la República, para señalar que el plazo de remisión en estos eventos, se acompasan con el del caso concreto.
No obstante, de la referida relación, advierte la Sala que en todos los eventos allí mencionados, el “informe motivado” fue remitido en un término inferior a 10 días contados a partir del vencimiento de la medida de emergencia[12]. La información expuesta en el escrito de impugnación se relaciona en el siguiente cuadro: |Decreto |Inicio |Fin medida |Remisión al |Término | |Legislativo |medida | |Congreso |remisión | |4333 de 2008 |17/11/2008 |16/12/2008 |25/11/2008 |-21 | |4704 de 2008 |15/12/2008 |13/01/2009 |13/01/2009 |0 | |4975 de 2009 |23/12/2009 |21/01/2010 |28/01/2010 |7 | |2693 de 2010 |27/07/2010 |25/08/2010 |09/08/2010 |-16 | |4580 de 2010 |07/12/2010 |05/01/2011 |14/01/2011 |9 | |20 de 2011 |07/01/2011 |28/01/2011 |04/02/2011 |7 | |1770 de 2015 |07/09/2015 |06/10/2015 |15/10/2015 |9 | |601 de 2017 |06/04/2017 |05/05/2017 |11/05/2017 |6 | |417 de 2020 |17/03/2020 |15/04/2020 |30/04/2020 |15 | 4.
El ejercicio del control político derivado del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia. 4.1. La impugnante expuso que el derecho al control político y ejercicio de la oposición, en el contexto del artículo 215 constitucional, sólo puede ejercerse cuando se cumplen dos requisitos: el envío del informe motivado al Congreso y la conformación de las comisiones accidentales.
En consecuencia, como en el caso concreto, al momento de interponer la tutela no se había habilitado este control, no había lugar a reivindicación, vía tutela, de derechos no surgidos. 4.2. Al respecto, se destaca que no es admisible buscar provecho de la propia omisión, ya que como se dijo, no se puede supeditar la reivindicación del derecho a ejercer el control y participación política al momento en que el gobierno estime que es razonable cumplir con esta obligación constitucional, pues uno de los escenarios de vulneración de los derechos, es precisamente la imposibilidad de ejercerlos y, en este caso, corresponde al gobierno facilitar los medios para que la democracia participativa, representada en el sistema de contrapesos, pueda desplegarse con miras a evitar la arbitrariedad en el ejercicio de las facultades ampliadas que tiene el Ejecutivo en los estados de excepción. 4.3.
Se estima importante recordar que, a partir de la Constitución Política de 1991, Colombia se conformó como un estado social y democrático de derecho, el cual se caracteriza por establecer instrumentos de limitación del poder a través del sistema de frenos y contrapesos entre las ramas del poder público[13]. Este modelo de separación de poderes tiene como propósito establecer límites al ejercicio arbitrario del poder.
En este contexto, el Constituyente estableció en cabeza del Congreso de la República la función del control político que es ejercido en cualquier tiempo, pero que adquiere un papel más relevante en situaciones de crisis o excepción, como lo son, los estados de emergencia, en los que se dota al Gobierno Nacional de facultades ampliadas para conjurar la crisis, las cuales comprenden incluso la limitación de algunos derechos fundamentales[14].
Frente al control político que corresponde ejercer al Congreso frente al Ejecutivo, se encuentra pertinente relacionar las siguientes disposiciones constitucionales: “Artículo 114. Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político sobre el gobierno y la administración. “Artículo 135.
Son facultades de cada Cámara: 3. Solicitar al Gobierno los informes que necesite, salvo lo dispuesto en el numeral 2 del Artículo siguiente. […] 9. Proponer moción de censura respecto de los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República.
La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. “Artículo 138. El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio […].
También se reunirá el Congreso en sesiones extraordinarias, por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale. En el curso de ellas sólo podrá ocuparse en los asuntos que el Gobierno someta a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo. Por su parte, la Corte Constitucional ha reivindicado la importancia del control político que ejerce la Rama Legislativa, como cuerpo representativo de elección popular, y que se traduce en el despliegue de una función democrática de contrapeso en relación con los poderes ampliados que ostenta el gobierno nacional.
De esta forma, en la sentencia C-802 de 2002, La Corte Constitucional, al referirse sobre el control político, sostuvo lo siguiente: […] “El control político recae sobre el órgano del poder público competente, esto es, sobre el ejecutivo, en razón de los actos emitidos. El órgano de control es el Congreso de la República pues, como instancia de representación que encarna la soberanía popular, es la sede adecuada para emprender el debate público sobre las razones políticas de oportunidad que subyacen a la declaratoria del estado de excepción y a las facultades ejercidas con base en ella.
En los regímenes parlamentarios se asume que el órgano de control ejerce supremacía sobre el órgano controlado y de allí que esa supremacía incida en el control político que se ejerce. Tal circunstancia, en cambio, no se advierte en los regímenes presidencialistas pues en ellos las relaciones entre el ejecutivo y el parlamento están pautadas por la identidad política que con frecuencia existe entre ellos.” En este contexto, la Sala comparte la conclusión del a quo, según la cual la omisión o tardanza del gobierno nacional en la remisión del informe motivado al Congreso de la República, afecta el ejercicio del control político en estados de excepción, y por esa vía, el derecho a la participación política. 5.
En relación con la inconformidad expuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público referida a que en la tutela de primera instancia se dejó indicado que esa cartera no intervino en la acción de tutela, se aclara que en los documentos que hacen parte del expediente digital, obra la referida intervención que data del 18 de mayo de 2020, y la misma fue debidamente relacionada en el acápite 4.3. del título de antecedentes de esta sentencia de tutela. 6.
En los anteriores términos, hay lugar a confirmar la decisión del a quo relacionada con declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, en razón a que en el trámite de la acción de tutela cesó la vulneración de los derechos invocados, porque se efectuó la remisión del informe requerido, y también se encuentra apropiada la decisión de pronunciarse frente a la vulneración de los derechos a efectos de requerir a la autoridad accionada para que evite volver a incurrir en las omisiones que fueron objeto de análisis.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la decisión impugnada, proferida el 18 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, subsección “B”, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | |(Firmado electrónicamente) | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidenta de la Sala | | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejero |Consejero | ----------------------- [1] Páginas 36 a 41 de la sentencia de tutela de primera instancia (expediente digital). [2] Plataforma de consulta procesos Rama Judicial.
Cfr. Link: https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion#Detal leProceso [3] Página 1 de la acción de tutela. [4] Cfr. Página web de la OMS. Link: https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening- remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [5] Los demás ministerios guardaron silencio frente a la acción de tutela. [6] Págs. 35 y 36 de la sentencia de tutela de primera instancia. [7] Pág. 7 del escrito de impugnación presidente de la República. [8] Págs., 4,5 y 8 del escrito de impugnación suscrito por la apoderada del presidente de la República. [9] “Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”. [10] “Por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes” [11] Informes al Congreso.
El Gobierno le rendirá al Congreso un informe motivado sobre las causas que determinaron la declaración y las medidas adoptadas. El Congreso examinará dicho informe en un plazo hasta de treinta (30) días, prorrogables por acuerdo de las dos Cámaras, y se pronunciará sobre la conveniencia y oportunidad de las medidas adoptadas. [12] Ver págs. 49 a 53 del escrito de impugnación suscrito por la apoderada judicial del presidente de la República. [13] Artículo 113 de la constitución Política de Colombia. [14] Artículos 6, 8 y 28 de la Ley 137 de 194 Estatutaria de los Estados de Excepción.