ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No es una instancia adicional al proceso ordinario / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Demandante podía solicitar adición de la providencia acusada De entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso ejecutivo.

De la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso de apelación interpuesto el auto del 20 de noviembre de 2015, por medio del cual el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio se abstuvo de librar mandamiento de pago, y los propuestos en la demanda de la referencia, se evidencia que la vulneración en la que supuestamente incurrieron las autoridades judiciales demandadas fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido.

En efecto, en el escenario que propone el accionante, la Sala tendría que examinar nuevamente lo dicho en el recurso de apelación, esto es, que el título ejecutivo complejo sí era claro, expreso y exigible, argumento que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta. (…) Adicionalmente, conviene señalar que la parte no cumplió con su carga argumentativa porque no sustentó ni hizo referencia específicamente a alguna de las causales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por ejemplo, defecto fáctico, orgánico, procedimental, sustantivo, desconocimiento del precedente, etc., sino que se limitó a reiterar los argumentos que ya había planteado en el curso del proceso ejecutivo.

Al respecto, esta Subsección ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente señalar situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez constitucional que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.

(…) En suma, lo dicho por los argumentos traídos a colación por la parte actora no son suficientes para considerar que se cumple el primer elemento –carga argumentativa de justificar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales–, pues la parte accionante no expuso realmente las razones por las que considera que el presente asunto cumple con tal presupuesto.

De otra parte, la Sala considera que la presente acción de tutela también deviene improcedente porque no cumple con el requisito de subsidiariedad (…) En efecto, si el señor [C] consideraba que el Tribunal Administrativo del Meta había omitido pronunciarse sobre algunos de los argumentos por él planteados en el recurso de apelación que interpuso contra el auto del 20 de noviembre de 2015, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio, específicamente, que los gastos de representación eran factor salarial y, por ende, debían tenerse en cuenta para la liquidación de salarios, prestaciones sociales e intereses que fueron ordenados en el fallo judicial, así como de la aplicación del Decreto 1919 de 2002 y de la sentencia S-638 del 28 de agosto de 2008, es claro que contaba con otro medio de defensa dentro del proceso ordinario, esto es, la adición de que trata el artículo 287 del Código General del Proceso, para motivar una decisión que diera respuesta a su inconformidad; empero, guardó silencio, y ante la falta de agotamiento de dicho mecanismo, no resulta procedente estudiar de fondo este aspecto, en sede de tutela, como aquí se quiere.

(…) Por consiguiente, resulta evidente la improcedencia de la acción de tutela objeto de análisis, dado que la parte accionante no desplegó una conducta diligente mediante el ejercicio adecuado y oportuno de los mecanismos de defensa judicial disponibles para efectos de salvaguardar sus derechos. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 287 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020- 00755-00(AC) Actor: CARLOS EDUARDO ROJAS LADINO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor Carlos Eduardo Rojas Ladino contra el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 2 de marzo de la presente anualidad (fl.1)[1], el señor Carlos Eduardo Rojas Ladino, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones (fl. 2 – 5): Primera (…).

Amparar al accionante, los siguientes derechos constitucionales fundamentales. 1°. Violación al precedente judicial, por defecto material o sustantivo, que vulnera el debido proceso (…).2°. Incumplimiento al derecho a la igualdad (…). 3°. Transgresión a la confianza legítima (…). 4°. Imponer acceso limitado a la administración de justicia. Segunda.

Anular y dejar sin efectos jurídicos la providencia emanada del Tribunal Administrativo del Meta de fecha 12 de septiembre de 2019, que confirma la providencia judicial de primera instancia, dentro del proceso ejecutivo con radicado 2015-00263-00, de negar el mandamiento de pago proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio; además. Anular y dejar sin efectos jurídicos, la providencia dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio, de fecha 20 de noviembre de 2015, dentro del radicado antes relacionado, que niega el mandamiento ejecutivo.

Tercera. Ordenar al Tribunal Administrativo del Meta, para que en un término, no superior a 30 días, contados desde la notificación de la presente tutela, emita una nueva decisión judicial, que reemplace la sentencia dictada con fecha del 12 de septiembre de 2010 (…), ordenando para tal fin. Revocar en todas sus partes, la sentencia de primera instancia, emanada del Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio, en fecha del 20 de noviembre de 2015 (…).

Tercera. O en consecuencia ordene al citado tribunal, para que en un término, no superior a 30 días, contados desde la notificación de la presente tutela, dicte una nueva providencia, que reemplace la dictada con fecha del 12 de septiembre de 2019 (…), con los siguientes parámetros: proceda al reconocimiento de la existencia de los requisitos integral de legalidad del título ejecutivo, del pago de los plenos derechos reconocidos, en sentencia judicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2015-00263-00.

Determine que lo dispuesto en la antes relacionada sentencia judicial no fue íntegramente reconocido, liquidados, ni cancelado, por la entidad accionada, conforme a los factores salariales ordenados reconocer y cancelar, bajo la figura de la indemnización. Proceda a librar mandamiento de pago (…). Cuarta. Como derivación del reconocimiento de la vulneración de derechos fundamentales y apoyado en las declaraciones antes relacionadas y solicitadas, suplementariamente se suplica que en forma directa revoque y modifique la sentencia de segunda instancia, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, conforme a las facultades judiciales que le asisten vía constitucional (…). 1.2.

Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: El señor Carlos Eduardo Rojas Ladino interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Villavicencio. En sentencia del 16 de junio de 2010, el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio resolvió: (…) Segundo. Declarar la nulidad del Decreto No. 033 de fecha 16 de febrero de 2006, expedido por el alcalde del municipio de Villavicencio, en cuanto hace relación a la situación jurídica de Carlos Eduardo Rojas Ladino. Tercero. Ordenar al municipio de Villavicencio que reintegre a Carlos Eduardo Rojas Ladino al cargo que ocupaba antes de su vinculación a otro de igual categoría y remuneración y le pague el valor de los salarios, primas, vacaciones, bonificaciones, cesantías y demás emolumentos y valores económicos dejados de percibir desde el momento de su desvinculación hasta cuando sea efectivamente reintegrado.

Tales sumas serán actualizadas en la forma indicada en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Declarar que, para todos los efectos legales, no ha existido solución de continuidad en el ejercicio del cargo desde la fecha de su vinculación, hasta cuando se haga efectivo el reintegro. Mediante fallo del 31 de enero de 2012, el Tribunal Administrativo del Meta confirmó en su integridad esa decisión. En cumplimiento de lo anterior, el municipio de Villavicencio expidió la Resolución No. 180 de 2012, por medio de la cual reintegró al señor Carlos Eduardo Rojas Ladino, en el cargo de secretario de despacho de la Secretaría de Medio de Ambiente, y declaró que no había existido solución de continuidad desde la declaratoria de insubsistencia hasta la fecha efectiva del reintegro; posteriormente, aceptó la renuncia del accionante al referido cargo.

A través de Resolución No. 436 de 2013, la entidad territorial reconoció y ordenó el pago de sueldos y prestaciones sociales a favor del accionado, conceptos a los que se le dedujeron los aportes a salud, pensión y parafiscales, para un total de $577’232.209. La parte actora señaló que en la sentencia objeto de ejecución nada se dijo respecto de descuentos, por manera que la liquidación y pagos ordenados eran plenos e incluían todos los emolumentos salariales; no obstante, el municipio «omitió (…) incluir los gastos de representación como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales y sus correspondientes intereses».

En Resolución No. 947 de 2013, se liquidaron los intereses moratorios adeudados al aquí demandante por valor de $174’531.783, situación que, en su sentir, tampoco guardaba relación con lo ordenado la sentencia judicial, en la medida en que se pagaron los intereses sobre el capital del primer acto administrativo, pero se omitió tener en cuenta los emolumentos laborales antes mencionados.

Inconforme con lo anterior, el señor Carlos Eduardo Rojas Ladino promovió demanda ejecutiva contra el municipio de Villavicencio, con el propósito de que se librara mandamiento de pago por valor de $234’156.216, «ordenando la reliquidación, reconocimiento y pago de los factores de gastos de representación, sueldos, prestaciones, intereses moratorios, cesantías, primas y demás emolumentos salariales causados desde su desvinculación, sin efectuar ningún descuento».

En auto del 20 de noviembre de 2015, el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio se abstuvo de librar mandamiento de pago, con base en que el título ejecutivo complejo allegado, si bien cumplía con los requisitos formales, lo cierto era que «no aparecía nítido el crédito en el contenido». Explicó que, para llegar a tal certeza, la parte actora debió aportar con la demanda el certificado de sueldos y factores salariales devengados antes de su desvinculación de la entidad, documento necesario para establecer si la liquidación efectuada por el ente territorial, con base en la cual se realizó el pago al ejecutante, se basó en datos y cifras correctas y si se le adeudaba algún concepto distinto al ya pagado.

Refirió, además, que al revisarse la liquidación presentada por el municipio de Villavicencio, observó que en la misma fueron incluidos los gastos de representación por todo el período reclamado, por manera que si el ejecutante pretendía el pago de sumas que no fueron incluidas en la misma, debió aportar los documentos acreditando lo que realmente devengaba por esos conceptos.

Contra la anterior decisión, la parte ejecutante interpuso recurso de apelación, para lo cual expresó que los documentos allegados como base del recaudo cumplían con todos los requisitos del título ejecutivo y que en la Resolución No. 436 de 2013 «aparecía cuánto devengaba el señor Carlos Eduardo Rojas Ladino». Asimismo, destacó que los gastos de representación constituyen factor salarial, según un concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado; por ende, debía ser tenido en cuenta para el pago que se ordenó en sentencia judicial, así como los factores que no fueron pagados.

Advirtió que el Decreto 1919 de 2002 debía aplicarse para liquidar sus salarios y prestaciones sociales; que la sentencia «S-638 de 1996» señaló que en las sentencias de nulidad y restablecimiento del derecho que ordenan el reintegro y pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir, la condena es indemnizatoria, pero para liquidar dicha compensación debe apoyarse en los diversos factores salariales.

En proveído del 12 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Meta confirmó la decisión apelada, bajo los mismos argumentos. 1.3. Argumentos de la tutela Desde ya, se advierte que la parte actora no hizo referencia a la procedencia de alguna de las causales de tutela contra providencia judicial, sino que sus argumentos estuvieron dirigidos a señalar que las decisiones proferidas por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconocieron que el título ejecutivo complejo que se pretende ejecutar sí contiene una obligación clara, expresa y exigible.

Al respecto, dijo: Es claro que la liquidación No. 433 del 9 de abril de 2013, se cancela parcialmente al afectado lo ordenado en sede judicial, ya que el valor liquidado arrojó la suma de $657’736.161, desconociendo varios derechos laboral, entre ellos, limitó los gastos de representación, liquidó erróneamente las prestaciones sociales, restringió la liquidación de la indexación, no liquidó los intereses sobre los valores reales de varios beneficios (…).

No obstante, se cancelaron al afectado los intereses, limitando el valor real y justo pago (…). Afirmó que el hecho de que el municipio de Villavicencio no incluyera los gastos de representación para efectos de liquidar las prestaciones sociales, con fundamento en un concepto del Departamento de la Función Pública, desconocía (i) la sentencia «S-638 de 1996», dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en la que se concluyó que la condena en los casos de reintegro es de carácter indemnizatorio y que su liquidación debe contener la totalidad de los factores salariales, y (ii) el Decreto No. 1919 de 2002, que fijó el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos.

Precisó que los gastos de representación constituyen factor salarial, de conformidad con el concepto del 18 de julio de 2002 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, expediente No.1393. Por último, solicitó que se aplicara lo sostenido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en dos fallos de tutela, en los que se estudiaron casos con supuestos fácticos y jurídicos similares al suyo, esto es, los dictados el 24 de abril y 22 de mayo de 2019, expedientes 2018-03153-01 y 2018-03152- 01, respectivamente. 2.

Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 9 de marzo de 2020 (fl. 90), se admitió la presente acción de tutela y se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y, como tercero con interés, al municipio de Villavicencio. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. A su vez, se requirió al Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio para que remitiera el expediente contentivo del proceso ejecutivo con radicado No. 2015-00263-00, el cual fue enviado por correo electrónico el 22 de mayo del año en curso y remitido al despacho de la magistrada ponente de esta providencia el 26 de mayo siguiente. 2.2.

El Tribunal Administrativo del Meta, en su escrito de intervención, manifestó que, pese a que con la demanda ejecutiva se aportó copia de las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y de los actos administrativos mediante los cuales se liquidaron los salarios, prestaciones e intereses moratorios a favor del señor Carlos Eduardo Rojas Ladino, no obtuvo claridad sobre la obligación que se pretendía ejecutar, puesto que no fue posible establecer si los montos calculados por el municipio estaban acordes con lo devengado por el ejecutante durante el tiempo que prestó sus servicios.

De este modo, concluyó que la decisión cuestionada se fundó en el análisis de las pruebas allegadas al proceso ejecutivo y en las normas aplicables al sub lite, razón por la cual no adolece de ningún vicio que lleve a dejarla sin efecto. 2.3. El Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio, el municipio de Villavicencio y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados de la admisión de la demanda.

I. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[2], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.

En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[3], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.

Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, los de relevancia constitucional y subsidiariedad. Si se cumplen, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, al proferir las providencias del 20 de noviembre de 2015 y del 12 de septiembre de 2019, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 2015-00263-00, vulneraron o no los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia del señor Carlos Eduardo Rojas Ladino. 3.

Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 2014[4], la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.

Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales 3.2.

De la subsidiariedad[5] La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. En todo caso, la otra vía de protección debe ser idónea y eficaz para satisfacer el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de concurrir, concederá el amparo impetrado.

La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

No en vano los artículos 86[6] de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991[7] prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que el amparo sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos ordinarios de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[8]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. Ahora bien, en punto de la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.

Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así[9]: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;

(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». 3.3.

Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, el señor Carlos Eduardo Rojas Ladino alegó que, con la decisión de abstenerse de librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo promovido contra el municipio de Villavicencio, las autoridades judiciales accionadas desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. De entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso ejecutivo.

De la simple comparación entre las razones esgrimidas en el recurso de apelación interpuesto el auto del 20 de noviembre de 2015, por medio del cual el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio se abstuvo de librar mandamiento de pago, y los propuestos en la demanda de la referencia, se evidencia que la vulneración en la que supuestamente incurrieron las autoridades judiciales demandadas fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido.

En efecto, en el escenario que propone el accionante, la Sala tendría que examinar nuevamente lo dicho en el recurso de apelación, esto es, que el título ejecutivo complejo sí era claro, expreso y exigible, argumento que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta, en providencia del 12 de septiembre de 2019, de la siguiente manera: Revisado el proceso, se evidencia que el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio el 16 de junio de 2010, profirió fallo condenatorio en contra del municipio de Villavicencio, ordenando el reintegro del señor Carlos Eduardo Rojas Ladino al cargo que ocupaba antes de su desvinculación y el pago de los salarios y prestaciones que dejó de percibir durante el tiempo que estuvo retirado.

Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Meta el 31 de enero de 2012, quedando debidamente ejecutoriada el 28 de febrero de 2012. El municipio de Villavicencio, dando cumplimiento a la anterior orden judicial expidió el Decreto 180 de 2012, reintegrando al ejecutante al cargo de secretario de despacho a la secretaría de medio ambiente, no obstante, ante la renuncia al reintegro presentada por este, el municipio a través del Decreto 269 de 2012, procedió a su aceptación. Posteriormente, mediante Resolución No. 11001-91-10-436 de 2013, la entidad territorial reconoce y ordena el pago de sueldos y prestaciones sociales decretadas en la providencia judicial, por el período comprendido entre el 13 de febrero de 2006 al 30 de diciembre de 2012, oportunidad en la que se liquidó los sueldos y prestaciones sociales de la siguiente manera: |Resumen final | |Salarios |300.323.134 | |Gastos de representación|244.646.808 | |Prestación 2006 |4.474.900 | |Prestación 2007 |11.008.509 | |Prestación 2008 |11.394.618 | |Prestación 2009 |13.948.419 | |Prestación 2010 |11.681.822 | |Prestación 2011 |16.273.960 | |Prestación 2012 |43.983.991 | |TOTAL |657.736.161 | Seguidamente, mediante Resolución No. 947 de 2013, se liquidaron intereses moratorios.

Con fundamento en lo anterior, la Sala comparte la decisión tomada por el Juzgado de Primera Instancia en el entendido que la obligación contenida en los documentos aportados como base del recaudo no es clara, pues de ellos no se deduce cuál es el capital que presuntamente adeuda el municipio de Villavicencio al señor Carlos Eduardo, por el presunto incumplimiento del fallo judicial.

Conforme a la demanda se entiende que el referido incumplimiento recae principalmente en que la entidad ejecutada excluyó los gastos de representación de la liquidación de las prestaciones reconocidas y, por ende, en la liquidación de los intereses moratorios. Sin embargo, oteado el acto administrativo por el cual el municipio de Villavicencio dando cumplimiento a la condena, ordena el pago de salarios y prestaciones sociales que el ejecutante dejó de recibir durante el plazo que estuvo desvinculado, se halló que en dicho pronunciamiento, la administración al momento de realizar la liquidación de los sueldos y prestaciones sociales discriminó los gastos de representación en $244’646.808, sin especificar a qué corresponde la suma anotada.

Aspecto relevante a juicio de la Sala, para establecer con claridad cuál es la obligación que se pretende ejecutar, en este caso y que se puede obtener, como lo consideró el a quo de la certificación de los factores salariales que expida la entidad empleadora. En consecuencia, no son de recibo los argumentos del recurrente, relacionados con que el mismo acto administrativo contempla el factor y monto para liquidar los gastos de representación, por cuanto la información que se requiere es concreta y tiene como único propósito esclarecer la obligación, esto es, verificar que el monto calculado por el municipio este acorde con lo devengado por el ejecutante durante el tiempo que estuvo prestando el servicio, sin que tal exigencia pueda ser objeto de inadmisión de la demanda, en tanto que se trata de un requisito de fondo del título ejecutivo y a voces de la providencia anteriormente citada, dicha figura procesal es viable frente a la ausencia de requisitos formales de la demanda.

Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ejecutivo, respecto de los requisitos del título ejecutivo y, en ese sentido, reclamar el pago de la suma que, en criterio de la parte actora, fue deducida en exceso para el pago salarios y prestaciones sociales por parte del municipio de Villavicencio, lo cual fue estudiado y resuelto por los despachos accionados en las providencias atacadas mediante la presente acción de tutela, en las que se sostuvo que el título que se pretendía ejecutar no era claro respecto de la pretensión del ejecutante.

A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que el señor Rojas Ladino no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido tanto por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio como por el Tribunal Administrativo del Meta.

La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas.

Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural[10]. Con todo, cabe anotar que de la revisión de las providencias objeto de censura no aparece de bulto que sea irrazonable o arbitraria la valoración del material probatorio.

Adicionalmente, conviene señalar que la parte no cumplió con su carga argumentativa porque no sustentó ni hizo referencia específicamente a alguna de las causales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por ejemplo, defecto fáctico, orgánico, procedimental, sustantivo, desconocimiento del precedente, etc., sino que se limitó a reiterar los argumentos que ya había planteado en el curso del proceso ejecutivo.

Al respecto, esta Subsección ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente señalar situaciones fácticas, sin invocar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez constitucional que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.

Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales[11]. En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque la vulneración de un derecho fundamental, sino que es necesario que tal señalamiento se sustente razonablemente en alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo, a fin de que el juez cuente con los parámetros suficientes para decidir si una providencia judicial vulnera o no derechos fundamentales, lo cual no se puede determinar en este caso, toda vez que, se reitera, la parte actora no cumplió con la carga mínima de identificar y sustentar algún defecto.

En suma, lo dicho por los argumentos traídos a colación por la parte actora no son suficientes para considerar que se cumple el primer elemento –carga argumentativa de justificar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales–, pues la parte accionante no expuso realmente las razones por las que considera que el presente asunto cumple con tal presupuesto.

De otra parte, la Sala considera que la presente acción de tutela también deviene improcedente porque no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues, como se sabe, dicha consecuencia emerge cuando el interesado deja de ejercer o tiene a su disposición otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales.

En efecto, si el señor Carlos Eduardo Rojas Ladino consideraba que el Tribunal Administrativo del Meta había omitido pronunciarse sobre algunos de los argumentos por él planteados en el recurso de apelación que interpuso contra el auto del 20 de noviembre de 2015, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio, específicamente, que los gastos de representación eran factor salarial y, por ende, debían tenerse en cuenta para la liquidación de salarios, prestaciones sociales e intereses que fueron ordenados en el fallo judicial, así como de la aplicación del Decreto 1919 de 2002 y de la sentencia S-638 del 28 de agosto de 2008, es claro que contaba con otro medio de defensa dentro del proceso ordinario, esto es, la adición de que trata el artículo 287 del Código General del Proceso[12], para motivar una decisión que diera respuesta a su inconformidad; empero, guardó silencio, y ante la falta de agotamiento de dicho mecanismo, no resulta procedente estudiar de fondo este aspecto, en sede de tutela, como aquí se quiere.

La Sala considera pertinente resaltar que el fundamento de la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos.

Por consiguiente, resulta evidente la improcedencia de la acción de tutela objeto de análisis, dado que la parte accionante no desplegó una conducta diligente mediante el ejercicio adecuado y oportuno de los mecanismos de defensa judicial disponibles para efectos de salvaguardar sus derechos. Conviene señalar que en el presente asunto no se invocó ni se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, por manera que no es posible realizar un análisis de fondo para determinar la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio de protección. Así las cosas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela porque se ejerció con el propósito de provocar una instancia adicional al proceso ordinario, porque no cumple con la carga argumentativa mínima que exige la jurisprudencia para cuestionar providencias judiciales y, además, porque no cumple con el requisito de subsidiariedad.

Por último, cabe decir que en relación con la solicitud de que se tenga en cuenta lo decidido en los fallos de tutela el 24 de abril y 22 de mayo de 2019, expedientes 2018-03153-01 y 2018-03152-01, respectivamente, la Sala considera que esas decisiones tienen efectos inter partes y, por tanto, no constituyen precedente vinculante para el caso concreto.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Declarar improcedente la tutela presentada por el señor Carlos Eduardo Rojas Ladino contra el Juzgado Sexto Administrativo de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el siguiente enlace: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] La Sala advierte que, el pasado 26 de mayo, el proceso ingresó al despacho de la magistrada ponente con el expediente digital solicitado en calidad de préstamo. [2] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [3] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [4] Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [5] En este acápite, la Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). [6] «Artículo 86.

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)». [7] «Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)». [8] Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [9] Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [11] Sentencia de tutela del 12 de agosto de 2019, expediente No. 11001-03- 15-000-2019-03205-00, demandante: Leandro Pájaro Balseiro. [12] «ARTÍCULO 287.

ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad. El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria.

Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal».