CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Actos objeto de control / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Competencia de las Salas Especiales de Decisión. Sesión 10 de la Sala Plena del Consejo de Estado del 1 de abril de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».

El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. Y el numeral 1° del artículo 185 del CPACA, dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, razón por la cual, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento del presente asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 107 INCISO 4 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 numeral 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Regulación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Condiciones El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Por su parte, el artículo 136 del CPACA alude al control automático de legalidad (…) Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las condiciones que se deben reunir para que el Consejo de Estado ejerza el control inmediato de legalidad se reitera la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación del 23 de noviembre de 2010, radicación 11001-03-15-000-2010- 00347-00 (CA).

Circular Interna 006 del 12 de abril de 2020 DE LA ContadURÍA General de la Nación - naturaleza jurídica. Es un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa / NORMA EXPEDIDA COMO DESARROLLO DE decreto legislativo durante Estado de excepción - Naturaleza jurídica.

Reiteración de jurisprudencia. En el caso específico del estado de emergencia económica, social y ecológica se trata de decretos ley / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Circular Interna 006 del 12 de abril de 2020 DE LA ContadURÍA General de la Nación - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no obedece al desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo dictado en el marco del estado de excepción, sino que se sustentó en la emergencia sanitaria / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Circular Interna 006 del 12 de abril de 2020 DE LA ContadURÍA General de la Nación - No avoca conocimiento.

Tema: Imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID 19 y el mantenimiento del orden público / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley [E]l Despacho observa que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad es la Circular Interna No. 006 de 12 de abril de 2020, expedida por el Contador General de la Nación, dirigida a los servidores públicos y colaboradores de la entidad, cuyo asunto es: «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica - Decreto 531 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público», es decir, se trata de medidas de contenido general emanadas de una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa.

Así las cosas, se encuentran cumplidos los primeros dos supuestos normativos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. Respecto del tercer presupuesto, esto es, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, el Despacho evidencia que el propósito de la Circular No. 006 de 12 de abril de 2020, expedida por el Contador General de la Nación, es acatar la decisión de aislamiento preventivo obligatorio prorrogada por medio del Decreto 531 del 8 de abril de 2020 (…) razón por la cual dispuso darle continuidad a la Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 am), del 27 de abril de 2020.

Dicho en otras palabras, la medida administrativa adoptada en el acto sometido a control inmediato de legalidad, se sustentó en la emergencia sanitaria, no en algún decreto de desarrollo proferido en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020. De acuerdo con lo anterior, se evidencia que no se cumple con el presupuesto de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, razón por la cual, no es posible ejercer sobre dicho acto el control inmediato de legalidad.

En consecuencia, no se avocará el conocimiento de la Circular Interna No. 006 de 12 de abril de 2020, expedida por el Contador General de la Nación (…) Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 INCISO 2 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / Decreto 531 del 8 de abril de 2020 / Circular Interna 003 del 24 de marzo de 2020 CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las normas que el gobierno nacional expide en el marco de los estados de excepción y la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos generales que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se citan los autos proferidos por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001-03-15-000-2020-00995-00 y 11001-03-15-000- 2020-01014-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

NORMA DEMANDADA: Circular Interna 006 de 2020 (12 de abril) ContadURÍA General de la Nación (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D. C., ocho (8) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01999-00(CA) Actor: CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: CIRCULAR INTERNA 006 DEL 12 DE ABRIL DE 2020 AUTO El Despacho procede a decidir si se avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular Interna No. 006 del 12 de abril de 2020, expedida por el Contador General de la Nación, dirigida a los servidores públicos y colaboradores de la entidad, cuyo asunto es: «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica - Decreto 531 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público».

ANTECEDENTES 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el brote Coronavirus (denominado COVID-19) como una pandemia[1], por lo que instó a los Estados a adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con el fin de contener y mitigar el virus. 2. El Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020, de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en virtud de la misma adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. 3.

Por medio de los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020 y 531 del 8 de abril de 2020, el Presidente de la República en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, ordenó, en lapsos de tiempo diferentes, el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas (00:00 am) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 am) del 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19. 4.

El Contador General de la Nación expidió la Circular Interna No. 006 de 12 de abril de 2020, dirigida a los servidores públicos y colaboradores de la entidad, con el siguiente asunto: «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica - Decreto 531 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público», cuyo texto es el siguiente: «CIRCULAR INTERNA No. 006 PARA: Servidores Públicos y Colaboradores de la Unidad Administrativa Especial Contaduría General de la Nación - CGN.

DE: Pedro Luis Bohórquez Ramírez, Contador General de la Nación. ASUNTO: Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica - Decreto 531 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”. FECHA: Bogotá, D. C., 12 de Abril de 2020.

Apreciados Servidores Públicos y Colaboradores; La Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020, de la U.A.E. Contaduría General de la Nación- CGN, estableció el cumplimiento del aislamiento preventivo obligatorio declarado mediante el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, que impartió instrucciones en virtud de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, generada por la pandemia del COVID-19 y el mantenimiento del orden público; por esta razón, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria.

Posteriormente el Gobierno Nacional por medio del Decreto 531 del 8 de abril de 2020, ordenó y amplió el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

Para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio se limita totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en el artículo 3 del Decreto en mención. La medida determinada por el Gobierno Nacional, en el marco de la emergencia sanitaria busca que como sociedad, nos protejamos, garantizando el abastecimiento de alimentos, el acceso a los medicamentos, la adecuada prestación de los servicios públicos esenciales, así como de aquellos indispensables para el funcionamiento de la sociedad, motivo por el cual, la CGN para garantizar el derecho a la salud y la vida, en acatamiento del aislamiento preventivo decretado por el gobierno nacional informa a todos los servidores públicos y colaboradores, que el aislamiento preventivo obligatorio y las recomendaciones previstas en la Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020, se extienden hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020.

Sea la oportunidad para manifestarles los mejores deseos porque se encuentren bien junto con sus familias y seres queridos; y así mismo, redoblando todos los cuidados necesarios para salir sanos y salvos de esta compleja y triste realidad por la que estamos atravesando, e invitarlos de manera especial para que desde nuestras casas sigamos realizando nuestros quehaceres en beneficio de un país para todos, en estos momentos de confinamiento impuesto por esta terrible pandemia.

De mi mejor consideración, cordial saludo. PEDRO LUIS BOHÓRQUEZ RAMÍREZ Contador General de la Nación». 5. En virtud del reparto realizado el 19 de mayo de 2020[2], le correspondió a este Despacho tramitar el control inmediato de legalidad de la Circular Interna No. 006 de 12 de abril de 2020. 6. El expediente ingresó al Despacho el 19 de mayo de 2020.

CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad[3].

Y el numeral 1° del artículo 185 del CPACA, dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, razón por la cual, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento del presente asunto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Por su parte, el artículo 136 del CPACA alude al control automático de legalidad, en los siguientes términos: «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción[4].

CASO CONCRETO En el asunto bajo análisis, el Despacho observa que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad es la Circular Interna No. 006 de 12 de abril de 2020, expedida por el Contador General de la Nación, dirigida a los servidores públicos y colaboradores de la entidad, cuyo asunto es: «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica - Decreto 531 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público», es decir, se trata de medidas de contenido general emanadas de una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa.

Así las cosas, se encuentran cumplidos los primeros dos supuestos normativos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. Respecto del tercer presupuesto, esto es, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, el Despacho evidencia que el propósito de la Circular No. 006 de 12 de abril de 2020, expedida por el Contador General de la Nación, es acatar la decisión de aislamiento preventivo obligatorio prorrogada por medio del Decreto 531 del 8 de abril de 2020, «Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público», razón por la cual dispuso darle continuidad a la Circular Interna No. 003 del 24 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 am), del 27 de abril de 2020.

Dicho en otras palabras, la medida administrativa adoptada en el acto sometido a control inmediato de legalidad, se sustentó en la emergencia sanitaria, no en algún decreto de desarrollo proferido en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020. De acuerdo con lo anterior, se evidencia que no se cumple con el presupuesto de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, razón por la cual, no es posible ejercer sobre dicho acto el control inmediato de legalidad.

En consecuencia, no se avocará el conocimiento de la Circular Interna No. 006 de 12 de abril de 2020, expedida por el Contador General de la Nación, cuyo asunto es: «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica - Decreto 531 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público».

Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO. - NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular Interna No. 006 de 12 de abril de 2020, expedida por el Contador General de la Nación, dirigida a los servidores públicos y colaboradores de la entidad, cuyo asunto es: «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica - Decreto 531 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público».

SEGUNDO. -

NOTIFÍQUESE esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Contador General de la Nación, atendiendo lo consagrado en el artículo 186 del CPACA. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Según la OMS es una epidemia que se ha extendido a varios países o continentes, que generalmente afecta a un gran número de personas. [2] El artículo 23 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo 080 de 2019), dispone: «Control inmediato de legalidad.

Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo». [3] En Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 1º de abril de 2020, se asignó la competencia de estos asuntos a las salas especiales de decisión. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 23 de noviembre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2010-00347-00 (CA).