CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;
(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.
En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.
No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 000239 del 30 de abril de 2020 En el presente caso, se advierte que la Resolución 000239 de 2020, proferida por la directora general de la USPEC (…) en uso de sus potestades legales como integrante del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario (…) corresponde a una expresión de la función administrativa en cabeza de esta entidad estatal, en el marco de su su misión de facilitar «(…) las condiciones físicas, espacios seguros y medios adecuados para la protección de los derechos y resocialización de las personas privadas de la libertad, con dignidad, oportunidad y calidad, considerando a las familias, colaboradores del INPEC y las particularidades del territorio nacional, contribuyendo a la garantía de los derechos humanos y el Estado Social de Derecho».
En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. (…). En este caso, se tiene que la Resolución 000239 de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, dispone la transferencia de gastos de interventorías, auditorias y evaluaciones en los establecimientos penitenciarios y carcelarios contratados por la USPEC al INPEC y, para tal efecto, impone unas órdenes a la Subdirección Financiera - Grupo de Contabilidad de la entidad, a fin de garantizar la prestación de los servicios penitenciarios y carcelarios a favor de los derechos y la resocialización de las personas privadas de la libertad.
Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que la USPEC nace de la escisión del INPEC, prescrita en el decreto Ley 4150 de 2011, como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho. (…). Por lo tanto, al emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la que se encuentra cumplida dicha exigencia. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad (…) se evidencia que el acto administrativo sub examine no fue dictado con fundamento en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, ni como desarrollo de los decretos legislativos proferidos al amparo de aquel, en la medida en que tales medidas extraordinarias no hacen parte de sus considerandos y tampoco incluye referencia alguna al brote de Coronavirus Covid-19 en el país, que dio lugar a dicho estado de excepción, de modo tal que no se observa satisfecho este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la clasificación de los actos administrativos en generales y particulares, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 4 de marzo de 2010, M.P. Alfonso Vargas Rincón, radicación 2003-00360-01(3875-03). FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEY 4150 DE 2011 – ARTÍCULO 12 / LEY 1709 DE 2014 – ARTÍCULO 7 / LEY 65 DE 1993 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 417 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22 Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02211-00 Actor: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS - USPEC Demandado: RESOLUCIÓN 000239 DEL 30 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento AUTO Procede el despacho a estudiar la procedencia de asumir el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad, previsto en el artículo 136 del CPACA, respecto de la Resolución No. 000239 del 30 de abril de 2020, proferida por la directora general de Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, «Por la cual se transfiere al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, el reconocimiento y contabilización del gasto de interventoría a las obras de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, contratados por la Unidad de servicios Penitenciarios y Carcelarios- USPEC», teniendo en cuenta los siguientes: 1.
ANTECEDENTES En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la USPEC remitió al Consejo de Estado copia de la referida resolución, para efectos de su control inmediato de legalidad. En consecuencia, la Secretaría General de este órgano judicial procedió a efectuar el reparto, correspondiéndole al suscrito magistrado el conocimiento de este asunto, lo cual fue comunicado mediante oficio del 28 de mayo de 2020. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este despacho es competente para sustanciar el proceso, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA[1], en concordancia con los artículos 136[2] y 111, numeral 8º[3] de dicha normativa, el artículo 20 de la ley 137 de 1994 y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019- Reglamento interno del Consejo de Estado. 2.2.
Estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad Para resolver si hay lugar o no a avocar el conocimiento del acto remitido a esta corporación, es menester verificar si se cumplen los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 ejusdem, a saber: i) que sea dictado en ejercicio de la función administrativa;
(ii) que su contenido sea de carácter general; (iii) que el mismo emane de una autoridad nacional y (iii) sea proferido en desarrollo de un decreto legislativo, durante la vigencia de cualquiera de los estados de excepción de que trata el Capítulo VI del Título VII de la Constitución Política. 2.2.1. En relación con el primero, es preciso señalar que la naturaleza de las funciones estatales, no obedece solo a un criterio meramente orgánico, sino también, a un criterio sustantivo o material, según el cual, no es el órgano que produce la manifestación de voluntad o la actividad estatal, la que define la naturaleza del acto, sino también la materia o sustancia de que está provista la misma.[4] En consecuencia, de la amplia gama de actividad que se manifiesta en la administración pública, podemos identificar la que corresponde a la actividad administrativa, que por su complejidad la componen una diversidad de contenidos: la prestación de servicios públicos, las actividades de fomento, las funciones de policía, las labores de inspección control y vigilancia, la ejecución de las obras públicas, que en últimas corresponde a los cometidos estatales.
No obstante, con carácter excepcional la administración pública puede desarrollar otro tipo de funciones ajenas a la actividad administrativa, como la actividad jurisdiccional o legislativa, la cual está prevista en nuestro Estado constitucional (Art. 116, 212, 213, 214 y 215 CP). En este orden, tenemos que el control inmediato de legalidad recae sobre la función administrativa del Estado, razón por la cual, no puede extenderse a otros ámbitos de acción estatal.
En el presente caso, se advierte que la Resolución 000239 de 2020, proferida por la directora general de la USPEC, ordena: (i) «(…) la transferencia al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC con NIT. 800.215.546-5 del reconocimiento y contabilización del gasto operativo de las erogaciones efectuadas con recursos asignados a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, por concepto de gastos de interventorías, necesarios para la gestión Penitenciaria, prestados en el periodo comprendido del 04 de septiembre al 10 de noviembre de 2019 y registrados contablemente durante el mes enero de 2020 (…)»;
(ii) «(…) a la Subdirección Financiera - Grupo de Contabilidad, realizar los registros correspondientes, así: debitar la subcuenta No. 310902002 Corrección de errores de un periodo contable anterior y acreditar la subcuenta No.310902002 Corrección de errores de un periodo contable anterior, por tratarse de hechos económicos realizados en el año 2019.
Por un valor total de $76.853.908.00»; (iii) «(…) a la Subdirección Financiera - Grupo de Contabilidad, realizar los registros correspondientes a los ajustes en las cuentas de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC»; y (iv) «Remitir copia de esta Resolución al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, para lo de su competencia».
Lo anterior, en uso de sus potestades legales como integrante del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario, en particular, las consagradas en el artículo 12 del Decreto Ley 4150 de 2011, para contribuir a su objeto de: «(…) gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios y la infraestructura, y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC» (artículo 4 ejusdem).
Por tanto, corresponde a una expresión de la función administrativa en cabeza de esta entidad estatal, en el marco de su su misión de facilitar «(…) las condiciones físicas, espacios seguros y medios adecuados para la protección de los derechos y resocialización de las personas privadas de la libertad, con dignidad, oportunidad y calidad, considerando a las familias, colaboradores del INPEC y las particularidades del territorio nacional, contribuyendo a la garantía de los derechos humanos y el Estado Social de Derecho». 2.2.2.
En cuanto al segundo de los requisitos, conviene recordar que, desde el punto de vista de su contenido, los actos administrativos se clasifican en actos administrativos generales o particulares, según que sus efectos estén dirigidos a una generalidad de personas o a un sujeto determinado o sujetos determinables. Así lo ha sostenido esta corporación de tiempo atrás, al explicar que: La diferencia entre los actos de contenido particular y general depende del grado de indeterminación que tengan los sujetos destinatarios del mismo, como lo ha precisado esta Sala: “Para diferenciar un acto administrativo general de uno particular es necesario tener presente los siguientes aspectos: El acto administrativo se entiende, entre otras perspectivas, como una decisión adoptada o expedida en función administrativa a través de la cual la autoridad crea, modifica o extingue una posición de una persona o conjunto de personas determinadas o indeterminadas frente a una norma de derecho (situación jurídica).
El acto singular o particular no necesariamente tiene un destinatario único, por cuanto puede ir dirigido tanto a una persona como a un grupo determinado de personas; en tanto que el acto general se expide siempre para un grupo indeterminado de personas a quienes se les crea, modifica o extingue una situación jurídica, dependiendo de las conductas o roles que ellas mismas asuman[5].
(Subrayado fuera del original) En este caso, se tiene que la Resolución 000239 de 2020 es de carácter general, impersonal o abstracto, en tanto, dispone la transferencia de gastos de interventorías, auditorias y evaluaciones en los establecimientos penitenciarios y carcelarios contratados por la USPEC al INPEC y, para tal efecto, impone unas órdenes a la Subdirección Financiera - Grupo de Contabilidad de la entidad, a fin de garantizar la prestación de los servicios penitenciarios y carcelarios a favor de los derechos y la resocialización de las personas privadas de la libertad. 2.2.3.
Respecto del tercero de los requisitos, se advierte que la USPEC nace de la escisión del INPEC, prescrita en el decreto Ley 4150 de 2011, como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho (arts. 1 y 2). Posteriormente, la Ley 1709 de 2014, en su artículo 7, modificó el artículo 15 de la Ley 65 de 1993 determinando que el Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario está integrado por dicha cartera, el INPEC y la USPEC; por todos los centros de reclusión que funcionan en el país; por la Escuela Penitenciaria Nacional; por el Ministerio de Salud y Protección Social; por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y por las demás entidades públicas que ejerzan funciones relacionadas con el sistema.
Por lo tanto, al emanar la resolución objeto de examen, de una autoridad perteneciente al orden nacional, esta manifestación de voluntad tiene la misma jerarquía, razón por la que se encuentra cumplida dicha exigencia. 2.2.4. Sobre el cuarto y último requisito de procedibilidad, es menester precisar que el Presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 215 de la carta, expidió el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, mediante el cual, declaró el Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, como medida de contención para enfrentar la llegada al país del brote epidemiológico por coronaviurus, COVID-19, calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud- OMS, el pasado 12 de marzo.
En tal virtud, el gobierno nacional quedó facultado para expedir decretos legislativos tendientes a conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, los cuales son objeto de control automático de constitucionalidad en la jurisdicción constitucional, mientras que, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, corresponde a esta jurisdicción conocer, a través del medio de control inmediato de legalidad, de «las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción».
En el presente caso, se tiene que la Resolución 000239 de 2020 invoca los siguientes presupuestos normativos: (i) artículo 113 superior; (ii) artículo 6 de la Ley 489 de 1998; (iii) artículo 3 de la ley 610 de 2000; (iv) artículo 4 del Decreto 4150 de 2011; (v) Conceptos No. 20182000032481 del 21 de junio de 2018 y 20192000010601 del 19 de marzo de 2019 de la Contaduría general de la Nación;
(vi) solicitud de necesidades realizada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, de conformidad con la función contenida en el numeral 16 del artículo 2º del Decreto No. 4151 de 2011; y (vii) contrato No.178 de 2019 suscrito por la USPEC para la interventoría técnica, administrativa, jurídica y financiera para mantenimiento de la infraestructura física en los ERON a cargo del INPEC.
En este orden, se evidencia que el acto administrativo sub examine no fue dictado con fundamento en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, ni como desarrollo de los decretos legislativos proferidos al amparo de aquel, en la medida en que tales medidas extraordinarias no hacen parte de sus considerandos y tampoco incluye referencia alguna al brote de Coronavirus Covid-19 en el país, que dio lugar a dicho estado de excepción, de modo tal que no se observa satisfecho este último requisito para asumir su conocimiento, en los términos del artículo 136 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE:
PRIMERO: NO AVOCAR CONOCIMIENTO, en sede del control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, de la Resolución 000239 del 30 de abril de 2020, proferida por la directora general de Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC, «Por la cual se transfiere al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, el reconocimiento y contabilización del gasto de interventoría a las obras de los establecimientos penitenciarios y carcelarios, contratados por la Unidad de servicios Penitenciarios y Carcelarios- USPEC», con base en las consideraciones consignadas en este proveído y, en consecuencia, disponer, de acuerdo con lo previsto en los artículos 185 y 186 del mismo estatuto procesal: 1.
Notifíquese personalmente, a través de mensaje dirigido al buzón de correo electrónico dispuesto para recibir notificaciones judiciales, conforme a lo establecido en los artículos 197 y 199 del CPACA, modificado por el artículo 612 del Código General del Proceso, o por cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, a: a. La directora general de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios- USPEC. b. El director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. c. El agente del Ministerio Público. 2.
Infórmese a la comunidad en general, por medio de la página web de la corporación o de cualquiera de los medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General de la corporación.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Se suscribe con firma escaneada, por salubridad pública (Art. 11, Decreto 491 de 2020) ----------------------- [1] ART. 185.- Trámite del control inmediato de legalidad de actos. (…) 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados de la corporación y el fallo a la Sala Plena (…). [2] ART. 136.- Control inmediato de legalidad.
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
(Subrayado fuera del original) [3] ART. 111.- Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. (…) 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción (…). [4] Véase a Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda Edición, 2012, Pag 4 y Benavides José Luis. Editor. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Universidad Externado de Colombia. Pag 52 [5] CONSEJO DE ESTADO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “A”. Sentencia deL 4 de marzo de 2010, Expediente No. 2003-00360-01(3875-03), M.P. Alfonso Vargas Rincón.