CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Recurso de reposición [L]a procedencia de ese control especialísimo está sujeto a que se trate de medidas que cumplan con las siguientes características: i) Que sean de carácter general, es decir, que excluye a las de carácter particular y concreto. ii) Que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa. iii) Que su expedición se dé en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Cuando se cumplen las tres condiciones anteriores y la medida de carácter general adoptada proviene de una autoridad del orden nacional, la competencia radica en el Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 21 Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C. diecinueve (19) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01462-00(CA)A Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Demandado: RESOLUCIÓN No 00748 DEL 24 DE MARZO DE 2020 - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Referencia: REPOSICIÓN AUTO QUE AVOCÓ CONOCIMIENTO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN No 00748 DEL 24 DE MARZO DE 2020, EMITIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL POR MEDIO DE LA CUAL SE SUSPENDEN LOS TÉRMINOS DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS.

Procede el Despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto por la Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado contra el auto del 28 de abril de 2020, proferido por el consejero conductor del proceso, mediante el cual se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución N.º 00748 del 24 de marzo de 2020, emitida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil «[p]or medio de la cual se suspenden transitoriamente los términos de las actuaciones administrativas de procesos que cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL– por motivos de salubridad pública».

Antecedentes 1.1. Auto recurrido Mediante providencia del 28 de abril de 2020, este despacho decidió avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No 00748 del 24 de marzo de 2020, emitida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil por medio de la cual se suspenden los términos de las actuaciones administrativas. 1.2.

Recurso de reposición Inconforme con la anterior decisión, la procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado interpuso recurso de reposición con el fin de que no se avoque el conocimiento para ejercer control inmediato de legalidad respecto de la Resolución No 00748 del 24 de marzo de 2020, emitida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil por medio de la cual se suspenden los términos de las actuaciones administrativas.

En sustento de su postura, argumentó lo siguiente: i) El propósito de la Resolución No 00748 del 24 de marzo de 2020, emitida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil no fue otro que adoptar medidas administrativas orientadas a cumplir con el aislamiento preventivo obligatorio anunciado por el Presidente de la República el 20 de marzo de 2020, en aras de garantizar la seguridad y salud en el trabajo, situaciones reguladas expresamente en el Decreto 457 de 2020 (norma ordinaria) y la Resolución N.° 385 de 2020 que declara la emergencia sanitaria.

Esta última disposición fue expedida con anterioridad a la declaratoria del estado de excepción establecido en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. ii) Se infiere que de no haberse decretado el aislamiento nacional ordenado en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 y las recomendaciones señaladas tanto en la Directiva Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020 como en la Circular Externa N.° 0018 de 2020 (citadas en la Resolución N.°. 00748 del 24 de marzo de 2020), este último acto no se hubiera proferido o habría carecido de fundamento jurídico y fáctico. iii) En ese orden de ideas, como la Resolución N.°. 00748 del 24 de marzo de 2020 expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, fue emitida con fundamento en decisiones que no provienen del estado de excepción ordenado mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, no se satisfacen los presupuestos de procedibilidad para ejercer respecto del acto en mención el control inmediato de legalidad.

Lo anterior teniendo en cuenta, que las medidas que se adoptaron en la decisión cuyo control de legalidad se avocó, pueden ser expedidas en cualquier momento siempre y cuando permanezcan aunque no se encuentre vigente el mencionado Decreto. iv) Además, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 expedido por el Presidente de la República que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, es de naturaleza «declarativa» y no es un decreto legislativo, y como ello significa que la Resolución N. 00748 del 24 de del 24 de marzo de 2020 expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil no se desprende exclusivamente de aquél, no era procedente avocar el control de legalidad de esta última decisión. Consideraciones 2.1.

Problema Jurídico Consiste en determinar si es procedente reponer el auto del 28 de abril de 2020, proferido por el consejero conductor del proceso, mediante el cual se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución N.º 00748 del 24 de marzo de 2020, emitida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil «[p]or medio de la cual se suspenden transitoriamente los términos de las actuaciones administrativas de procesos que cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL– por motivos de salubridad pública».

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) naturaleza del control inmediato de legalidad; y ii) solución al caso concreto. 2.2. Naturaleza del control inmediato de legalidad El marco normativo del mecanismo de control que se analiza está contemplado en el artículo 20[1] de la Ley 137 de 1994, el cual se declaró exequible por la Corte Constitucional, que en torno al objeto de ese mecanismo, consideró: Pues bien, en los incisos primero y segundo del artículo que se revisa, se consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con la competencia que allí se fija.

Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley.

Dicho control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales.[2] De igual manera, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contempló el control inmediato de legalidad, en los siguientes términos: Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control [pic] inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. (Se resalta) De la norma transcrita se puede concluir que la procedencia de ese control especialísimo está sujeto a que se trate de medidas que cumplan con las siguientes características: i) Que sean de carácter general, es decir, que excluye a las de carácter particular y concreto. ii) Que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa. iii) Que su expedición se dé en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Cuando se cumplen las tres condiciones anteriores y la medida de carácter general adoptada proviene de una autoridad del orden nacional, la competencia radica en el Consejo de Estado.

Ahora bien, la Sala Plena de esta Corporación, en relación con el control inmediato de legalidad, ha considerado que: (…) es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.[3] (Negrilla fuera de texto) Lo anterior quiere decir que uno de los requisitos indispensables para que proceda el mecanismo bajo análisis consiste en que las medidas cuyo control se pretende hayan sido expedidas en el marco de los estados de excepción y que desarrollen o reglamenten el decreto legislativo correspondiente.

Adicionalmente, el Consejo de Estado ha sostenido que este mecanismo tiene como propósito verificar que las decisiones que las autoridades emitan en ejercicio de la función administrativa y dentro del marco del estado de excepción se ciñan a los parámetros, finalidades y límites establecidos. Así se ha discurrido: En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta.[4] De esta manera, el control inmediato de legalidad constituye una herramienta con que cuenta la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar, exclusivamente, las decisiones que la administración hubiera expedido en desarrollo de los estados de excepción, a fin de establecer si estas se sujetaron o desbordaron los límites fijados por las normas superiores que les dieron sustento. 2.3.

Caso concreto. Análisis del despacho En el sub lite a través de la providencia del 28 de abril de 2020, el despacho conductor del proceso decidió avocar conocimiento del control inmediato de legalidad respecto de la Resolución N.º 00748 del 24 de marzo de 2020, emitida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil «[p]or medio de la cual se suspenden transitoriamente los términos de las actuaciones administrativas de procesos que cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL– por motivos de salubridad pública».

La recurrente plantea que la decisión anterior no cumple con los requisitos para que se ejerza el control mediante el mecanismo excepcional de que trata este proceso, toda vez que no fue expedido en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 proferido por el Presidente de la República que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y, por ende, considera que las medidas que se adoptaron en la decisión cuyo control de legalidad se avocó, podían ser expedidas en cualquier momento siempre y cuando permanezcan aunque cuando no se encuentre vigente el mencionado Decreto.

El despacho no comparte la interpretación realizada por la recurrente, por las razones que se exponen a continuación: La Resolución N.º 00748 del 24 de marzo de 2020, emitida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, objeto de control en este proceso, dispuso la suspensión transitoria de términos de las actuaciones administrativas de procesos que cursan en dicha entidad.

Valga señalar, que en la providencia recurrida, se señaló que dentro de las normas que le sirvieron de sustento se citaron el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, la Resolución N.º 385 del 12 de marzo de 2020 que declaró el estado de emergencia sanitaria y la Circular 018 de 2020 emitida conjuntamente por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública DAFP mediante la cual se establecieron acciones para la contención del COVID-19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias.

Como se dilucida que la Resolución N.º 00748 del 24 de marzo de 2020, emitida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, invoca como fundamento el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, esa sola circunstancia permite inferir que resulta aplicable la regla de competencia prevista en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,[5] en la que se le asigna al Consejo de Estado el conocimiento para revisar y controlar los actos administrativos emitidos por las autoridades nacionales en desarrollo de decretos legislativos proferidos por el Presidente de la República para conjurar los estados de excepción. En ese orden de ideas, como la Resolución N.º 00748 del 24 de marzo de 2020, emitida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil «[p]or medio de la cual se suspenden transitoriamente los términos de las actuaciones administrativas de procesos que cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL– por motivos de salubridad pública» es un acto administrativo que emana directamente de un decreto legislativo, la regla de competencia que aplicó el despacho para avocar su conocimiento por haber sido expedido por una autoridad nacional, impide acceder a la prosperidad del recurso.

En consecuencia, el despacho desestima los argumentos de la recurrente fundados en que las medidas adoptadas en la Resolución N.º 00748 del 24 de marzo de 2020, podían ser expedidas en cualquier tiempo porque no dependían del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020,[6] el que considera no ostentaba la naturaleza de decreto legislativo sino «declarativo».

Esta afirmación contrasta no solo en lo formal con su denominación sino también en lo material porque declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario. Las razones precedentes resultan suficientes para no reponer el auto del 28 de abril de 2020 que avocó conocimiento para ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución N.º 00748 del 24 de marzo de 2020, emitida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil «[p]or medio de la cual se suspenden transitoriamente los términos de las actuaciones administrativas de procesos que cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL– por motivos de salubridad pública».

En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. No reponer el auto del 28 de abril de 2020, proferido por el consejero conductor del proceso de la referencia, por el cual avocó conocimiento para ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución N.º 00748 del 24 de marzo de 2020 emitida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil «[p]or medio de la cual se suspenden transitoriamente los términos de las actuaciones administrativas de procesos que cursan en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –AEROCIVIL– por motivos de salubridad pública».

Segundo. Notificar personalmente o a través de correo electrónico, a las partes, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del CPACA. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. [2] Corte Constitucional, Sentencia C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz. [3] Consejo de Estado, Sala Plena, providencia del 5 de marzo de 2012, radicación: 11001-01-150002010-00369-00 (CA), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación: 11001-03-15-000-2010- 00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [5] «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código (…)». [6] Al efecto, en el pie de página 4 de la providencia recurrida se precisó que dentro de las consideraciones del auto cuyo control se pretende, se hizo mención al referido decreto que declaró la emergencia económica, social y ecológica. ----------------------- Radicado: 11001 - 03 - 15 - 000 - 2020 - 0146 - 200