MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Términos legales para dar respuesta a derechos de petición, conforme a lo establecido en el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto debe un acto de contenido general, abstracto e impersonal / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR – Porque no tiene el carácter de un acto administrativo general, abstracto e impersonal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento Examinada la Circular Interna núm. 05 de 1° de abril de 2020, se advierte que la misma no tiene el carácter de un acto administrativo general, abstracto e impersonal.

Ello, por cuanto no constituye una decisión con la capacidad de producir efectos jurídicos, si se tiene en cuenta que a través de la misma el Director de la entidad informa a los funcionarios de la Contaduría General de la Nación que el Gobierno Nacional expidió el Decreto núm. 491 del 28 de marzo de 2020, por el cual, entre otras disposiciones, amplió los términos legales con los que cuentan las entidades públicas para dar respuesta a las peticiones presentadas por los ciudadanos, específicamente, en el artículo 5°; y en virtud de lo anterior orientó el proceso interno a seguir por los funcionarios de esa entidad durante la emergencia sanitaria en relación con las peticiones presentadas, a saber: i) actividad, ii) descripción, iii) responsable y iv) registro.

Así pues, la circular se circunscribe a instruir a los funcionarios sobre la manera en que la entidad surtirá el trámite interno desde la recepción hasta la notificación de la respuesta al peticionario, durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria, identificando al responsable de la respuesta y su registro en los controles que para el efecto se tiene.

De esta manera, no es posible predicar que esta organización de trabajo frente al trámite de una petición al interior de la entidad constituya un acto administrativo con las características de general, abstracto e impersonal, en tanto está desprovisto de efectos jurídicos predicables de un acto administrativo sujeto a control. Y si bien es cierto que la Circular Externa 05 de 2020 se fundamenta en el artículo 5° del Decreto Legislativo núm. 491 de 2020, también lo es que tal circunstancia no resulta suficiente para habilitar el control inmediato de legalidad, pues, se repite, al no contener una decisión con efectos jurídicos y de carácter general, no se cumpliría con el primer requisito requerido para ello.

Lo precedente impide adelantar el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA contra la Circular Interna núm. 05 de 1o. de abril de 2020, cuyo asunto corresponde a indicar los “TÉRMINOS LEGALES PARA DAR RESPUESTA A DERECHOS DE PETICIÓN, CONFORME A LO ESTABLECIDO EN EL DECRETO N° 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020”, expedida por el Contador General de la Nación, por lo que, en consecuencia, no se avocará este medio de control al no ser pasible de enjuiciamiento por esta vía automática.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de forma El control inmediato de legalidad opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de la declaratoria del estado de excepción, de manera que es requisito de forma que el acto a controlar automáticamente sea dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En este caso, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto el acto enviado para su control se expidió con posterioridad a la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, fecha en que se declaró la emergencia económica, social y ecológica, cuya vigencia se extendió por 30 días calendario, esto es, hasta el 17 de abril del presente año. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Debe ser un acto de contenido general, abstracto e impersonal / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto debe haberse dictado en ejercicio de la función administrativa / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto debe desarrollar un decreto legislativo expedido en estado de excepción I) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos.

II) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dicten para conjurar el estado de excepción declarado. El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. III) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un Decreto Legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa.

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que existe entre los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. ENFERMEDAD POR CORONAVIRUS COVID 19 – Manejo en ambientes laborales / PANDEMIA CORONAVIRUS COVID 19 – Declaración por la Organización Mundial de la Salud / EMERGENCIA SANITARIA – Medidas / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declarado mediante Decreto 417 de 2020 FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 05 DE 2020 (1 de abril) CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 8 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01998-00(CA)A Actor: CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: CIRCULAR INTERNA 05 DE 1 DE ABRIL DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Asunto: No avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad contra la Circular Interna núm. 05 de 1o. de abril de 2020 AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a analizar si hay lugar a tramitar bajo este medio de control inmediato, el examen de legalidad de la Circular Interna núm. 05 de 1° de abril de 2020, cuyo asunto corresponde a indicar los “TÉRMINOS LEGALES PARA DAR RESPUESTA A DERECHOS DE PETICIÓN, CONFORME A LO ESTABLECIDO EN EL DECRETO N° 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020”, expedida por el Contador General de la Nación. I.

ANTECEDENTES Con ocasión del brote de coronavirus la Organización Mundial de la Salud (OMS), previa convocatoria del Comité de Emergencia, en virtud de lo dispuesto en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI-2005) para que este evaluara[1] si había una situación de “Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII)”[2], recomendó a los países en general adoptar, entre otras: i) medidas de confinamiento, ii) vigilancia activa, iii) detección temprana, iv) aislamiento y manejo de los casos, v) seguimiento de contactos, vi) prevención de la propagación del “2019-nCoV”, y vii) proporcionar a la OMS todos los datos pertinentes.

En virtud de lo anterior, los Ministerios del Trabajo y de Salud y de la Protección Social implementaron medidas para enfrentar su llegada al país, que denominaron fases de prevención y de contención, a efectos de mantener los casos y contactos controlados. Luego, el Ministerio del Trabajo expidió la Circular núm. 017 de 24 de febrero de 2020[3].

Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social dictó la Resolución núm. 380[4] de 10 de marzo de 2020; y, de manera conjunta, los Ministros de Salud y Protección Social y del Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular Externa núm. 018[5] de 11 de marzo de 2020, mediante la cual se impartieron instrucciones frente al manejo de la enfermedad en ambientes laborales.

En los avances de esta emergencia, el Director de la OMS en la alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[6], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, declaró: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID- 19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Posteriormente, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró[7] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[8]. II. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Según informe rendido por la Secretaría General de esta Corporación, el presente asunto ingresó al Despacho el 19 de mayo del presente año para conferirle el trámite de rigor.

Este control inmediato de legalidad recae en la Circular Interna[9] núm. 05 de 1o. de abril de 2020, cuyo objeto corresponde a indicar los “TÉRMINOS LEGALES PARA DAR RESPUESTA A DERECHOS DE PETICIÓN, CONFORME A LO ESTABLECIDO EN EL DECRETO N° 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020”, expedida por el Contador General de la Nación. III. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 3.1 Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.

Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.

Por ende, el conocimiento del control inmediato de legalidad que nos ocupa corresponde a la Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente que suscribe esta decisión actúa como presidenta. 3.2 Presupuestos del medio de control automático 3.2.1 Presupuestos de forma El control inmediato de legalidad opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de la declaratoria del estado de excepción, de manera que es requisito de forma que el acto a controlar automáticamente sea dictado con posterioridad a dicha declaratoria.

En este caso, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto el acto enviado para su control se dictó con posterioridad a la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, fecha en que se declaró la emergencia económica, social y ecológica, cuya vigencia se extendió por 30 días calendario, esto es, hasta el 17 de abril del presente año[10]. 3.2.2 Presupuestos de procedibilidad Ahora, en cuanto al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad se predican los siguientes presupuestos, que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial que prevé el artículo 185 del CPACA.

Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.

Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[11] (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen.

Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dicten para conjurar el estado de excepción declarado.

El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”[12] y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […][13]”.

De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un Decreto Legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado.

Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación[14], por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa[15].

Dicho análisis parte de la relación o conexidad que existe entre los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 3.3 Caso concreto Examinada la Circular Interna núm. 05 de 1° de abril de 2020, se advierte que la misma no tiene el carácter de un acto administrativo general, abstracto e impersonal.

Ello, por cuanto no constituye una decisión con la capacidad de producir efectos jurídicos, si se tiene en cuenta que a través de la misma el Director de la entidad informa a los funcionarios de la Contaduría General de la Nación que el Gobierno Nacional expidió el Decreto núm. 491 del 28 de marzo de 2020[16], por el cual, entre otras disposiciones, amplió los términos legales con los que cuentan las entidades públicas para dar respuesta a las peticiones presentadas por los ciudadanos, específicamente, en el artículo 5°; y en virtud de lo anterior orientó el proceso interno a seguir por los funcionarios de esa entidad durante la emergencia sanitaria en relación con las peticiones presentadas, a saber: i) actividad, ii) descripción, iii) responsable y iv) registro.

Así pues, la circular se circunscribe a instruir a los funcionarios sobre la manera en que la entidad surtirá el trámite interno desde la recepción hasta la notificación de la respuesta al peticionario, durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria, identificando al responsable de la respuesta y su registro en los controles que para el efecto se tiene.

De esta manera, no es posible predicar que esta organización de trabajo frente al trámite de una petición al interior de la entidad constituya un acto administrativo con las características de general, abstracto e impersonal, en tanto está desprovisto de efectos jurídicos predicables de un acto administrativo sujeto a control. Y si bien es cierto que la Circular Externa 05 de 2020 se fundamenta en el artículo 5° del Decreto Legislativo núm. 491 de 2020, también lo es que tal circunstancia no resulta suficiente para habilitar el control inmediato de legalidad, pues, se repite, al no contener una decisión con efectos jurídicos y de carácter general, no se cumpliría con el primer requisito requerido para ello.

Lo precedente impide adelantar el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA contra la Circular Interna núm. 05 de 1o. de abril de 2020, cuyo asunto corresponde a indicar los “TÉRMINOS LEGALES PARA DAR RESPUESTA A DERECHOS DE PETICIÓN, CONFORME A LO ESTABLECIDO EN EL DECRETO N° 491 DEL 28 DE MARZO DE 2020”, expedida por el Contador General de la Nación, por lo que, en consecuencia, no se avocará este medio de control al no ser pasible de enjuiciamiento por esta vía automática.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad contra la Circular Interna núm. 05 de 1o. de abril de 2020, expedida por el Contador General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Contador General de la Nación, atendiendo lo previsto en el artículo 186 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] https://www.who.int/es/news-room/detail/23-01-2020-statement-on-the- meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee- regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov) [2] “[…] Una ESPII se define en el RSI (2005) como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”.

Esta definición implica que la situación es: • grave, súbita, inusual o inesperada; • tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado, y • puede necesitar una acción internacional inmediata […]”. Consultado en: https://www.who.int/features/qa/39/es/ [3] Asunto: “LINEAMIENTOS MÍNIMOS A IMPLEMENTAR DE PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN PARA LA PREPARACIÓN, RESPUESTA Y ATENCIÓN DE CASOS DE ENFERMEDAD POR COVID- 19 (CORONAVIRUS)” [4] “Por la cual se adoptan Medidas preventivas sanitarias en el país, por causas del coronavirus- COVID2019 y se dictan otras disposiciones” [5] Asunto: “ACCIONES DE CONTENCIÓN ANTE EL COVID-19 y LA PREVENCIÓN DE ENFERMEDADES ASOCIADAS AL PRIMER PICO EPIDEMIOLÓGICO DE ENFERMEDADES RESPIRATORIAS” [6] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [7] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [8] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [9] Dirigida a: Secretaria General, Subcontadores y Coordinadores de Grupos Internos de Trabajo de la Contaduría General de la Nación, servidores públicos y colaboradores. [10] “Artículo 1.

Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” [11] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00.

Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [12] Corte Constitucional, Sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [14] Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 5 de marzo de 2012 Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [15] Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos.

De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto.

Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena[16] ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general.

De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237- 2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. d) (sic) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa.

En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho[17]: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [18] “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.