MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR – Creación del Comité de Crisis para enfrentar el covid 19, en la fase de contención / ACUERDO 014 DE 15 DE MARZO DE 2020 – Es un acto de carácter general y expedido en ejercicio de funciones administrativas / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto debe desarrollar un decreto legislativo expedido en estado de excepción / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [S]e advierte que el Acuerdo núm. 014 de 15 de marzo de 2020, fue expedido por la UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR antes de declararse el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (estado de excepción), pues ello ocurrió el 17 de marzo de este año, lo que impide que esta Corporación asuma el control de que trata el artículo 136 del CPACA.
Ahora, si bien es cierto que el Acuerdo núm. 014 de 15 de marzo de 2020 creó el Comité de Crisis de la Universidad Popular Del Cesar “como un cuerpo consultivo y asesor de la rectoría de esta institución, para la implementación, promoción, prevención y los manejos de los posibles casos de COVID-19, todo lo anterior con la finalidad de enfrentar la fase de contención de este mismo”, también lo es que dicha medida se desarrolló con fundamento en la Circular núm. 0018 del 10 de marzo de 2020, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social, el Ministro de Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función, en una fase de prevención, dictada antes de la declaratoria de emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio Nacional.
Lo precedente pone de manifiesto que el presente control inmediato de legalidad no puede ser asumido por esta Corporación, pues ello solo es posible, como ya se indicó, frente a aquellos actos que se dicten en desarrollo de los estados de excepción, lo cual no ocurrió en este caso. ENFERMEDAD POR CORONAVIRUS COVID 19 – Manejo en ambientes laborales / PANDEMIA CORONAVIRUS COVID 19 – Declaración por la Organización Mundial de la Salud / EMERGENCIA SANITARIA – Medidas / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declarado mediante Decreto 417 de 2020 FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NORMA DEMANDADA: ACUERDO 014 DE 2020 (15 de marzo) UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 8 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02768-00(CA)A Actor: UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR Demandado: ACUERDO 014 DE 15 DE MARZO DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Asunto: No avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad contra el Acuerdo núm. 014 de 15 de marzo de 2020 AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho procede a analizar si hay lugar a tramitar bajo este medio de control inmediato, el examen de legalidad del Acuerdo núm. 014 de 15 de marzo de 2020, “por medio del cual se crea el Comité de Crisis de la Universidad Popular del Cesar para enfrentar el covid-19, en la fase de contención”, expedida por la UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR[1].
I.
ANTECEDENTES Con ocasión del brote de coronavirus la Organización Mundial de la Salud (OMS), previa convocatoria del Comité de Emergencia, en virtud de lo dispuesto en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI-2005) para que este evaluara[2] si había una situación de “Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII)”[3], recomendó a los países en general adoptar, entre otras: i) medidas de confinamiento, ii) vigilancia activa, iii) detección temprana, iv) aislamiento y manejo de los casos, v) seguimiento de contactos, vi) prevención de la propagación del “2019-nCoV”, y vii) proporcionar a la OMS todos los datos pertinentes.
En virtud de lo anterior, los Ministerios del Trabajo y de Salud y de la Protección Social implementaron medidas para enfrentar su llegada al país, que denominaron fases de prevención y de contención, a efectos de mantener los casos y contactos controlados. Luego, el Ministerio del Trabajo expidió la Circular núm. 017 de 24 de febrero de 2020[4].
Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social dictó la Resolución núm. 380[5] de 10 de marzo de 2020; y, de manera conjunta, los Ministros de Salud y Protección Social y del Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular Externa núm. 018[6] de 11 de marzo de 2020, mediante la cual se impartieron instrucciones frente al manejo de la enfermedad en ambientes laborales.
En los avances de esta emergencia, el Director de la OMS en la alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-19[7], llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, declaró: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”.
Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID- 19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.
Posteriormente, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020[8], el Presidente de la República declaró[9] el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia[10], sin que haya sido prorrogado. II. DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Según informe rendido por la Secretaría General de esta Corporación, el presente asunto ingresó al Despacho el 24 de junio del presente año, para surtir el trámite de rigor.
Este control inmediato de legalidad recae en el Acuerdo núm. 014 de 15 de marzo de 2020, “por medio del cual se crea el Comité de Crisis de la Universidad Popular del Cesar para enfrentar el covid-19, en la fase de contención”, expedida por la UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR. III. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 3.1 Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”.
Por ende, el conocimiento del control inmediato de legalidad que nos ocupa corresponde a la Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente que suscribe esta decisión actúa como presidenta. 3.2 Caso concreto De acuerdo con las normas precitadas, el control inmediato de legalidad frente a los actos que se expidan en estado de excepción tiene unos límites temporales, es decir, que recae respecto de aquellos que se hayan expedido a partir del momento de la declaratoria y mientras esta subsista.
De acuerdo con lo anterior, esta Corporación ha identificado los requisitos o presupuestos del control inmediato de legalidad, así: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante la potestad reglamentaria, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3.
Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”[11] (Subrayas y negrillas fuera de texto). De los anteriores presupuestos, se colige que el control automático asignado a esta Corporación surge respecto de los actos generales dictados con ocasión del desarrollo de los decretos legislativos que se expidan durante los estados de excepción, de conformidad con lo previsto en el artículo 136 del CPACA, que señala: “[…] Control inmediato de legalidad.
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como DESARROLLO de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, TENDRÁN UN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código […]” (Subrayas y negrillas fuera del texto).
En el caso bajo examen, se advierte que el Acuerdo núm. 014 de 15 de marzo de 2020, fue expedido por la UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR antes de declararse el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica (estado de excepción), pues ello ocurrió el 17 de marzo de este año, lo que impide que esta Corporación asuma el control de que trata el artículo 136 del CPACA.
Ahora, si bien es cierto que el Acuerdo núm. 014 de 15 de marzo de 2020 creó el Comité de Crisis de la Universidad Popular Del Cesar “como un cuerpo consultivo y asesor de la rectoría de esta institución, para la implementación, promoción, prevención y los manejos de los posibles casos de COVID-19, todo lo anterior con la finalidad de enfrentar la fase de contención de este mismo”, también lo es que dicha medida se desarrolló con fundamento en la Circular núm. 0018 del 10 de marzo de 2020, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social, el Ministro de Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función, en una fase de prevención, dictada antes de la declaratoria de emergencia Económica, Social y Ecológica en el territorio Nacional.
Lo precedente pone de manifiesto que el presente control inmediato de legalidad no puede ser asumido por esta Corporación, pues ello solo es posible, como ya se indicó, frente a aquellos actos que se dicten en desarrollo de los estados de excepción, lo cual no ocurrió en este caso. Finalmente, ante la inexistencia de una demanda formal contra la citada resolución, no hay lugar a dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 171[12] del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad contra el Acuerdo núm. 014 de 15 de marzo de 2020, expedido por la UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Presidente del Consejo Académico de la Universidad Popular del Cesar, atendiendo lo previsto en el artículo 186 del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] Creada a través de la Ley 34 de 19 de noviembre de 1976, que en su artículo 1° dispuso “Créase la Universidad Popular del Cesar, como establecimiento público autónomo, con personería jurídica, cuyo objetivo primordial será la investigación y la docencia a través de programas que conduzcan a la obtención de licenciaturas, grados profesionales y títulos académicos, como el de doctor”. [2] https://www.who.int/es/news-room/detail/23-01-2020-statement-on-the- meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee- regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov) [3] “[…] Una ESPII se define en el RSI (2005) como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”.
Esta definición implica que la situación es: • grave, súbita, inusual o inesperada; • tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado, y • puede necesitar una acción internacional inmediata […]”. Consultado en: https://www.who.int/features/qa/39/es/ [4] Asunto: “LINEAMIENTOS MÍNIMOS A IMPLEMENTAR DE PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN PARA LA PREPARACIÓN, RESPUESTA Y ATENCIÓN DE CASOS DE ENFERMEDAD POR COVID- 19 (CORONAVIRUS)” [5] “Por la cual se adoptan Medidas preventivas sanitarias en el país, por causas del coronavirus- COVID2019 y se dictan otras disposiciones” [6] Asunto: “ACCIONES DE CONTENCIÓN ANTE EL COVID-19 y LA PREVENCIÓN DE ENFERMEDADES ASOCIADAS AL PRIMER PICO EPIDEMIOLÓGICO DE ENFERMEDADES RESPIRATORIAS” [7] https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s- opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020 [8] Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, sin que haya sido prorrogado. [9] según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. [10] La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” [11] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.
Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03- 24-000-2010-00279-00. Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [12] “[…]
ARTÍCULO 171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: […]”