OFICIO DEL RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA - Que informa sobre un trámite adelantado con ocasión a la reclamación de un siniestro y niega responsabilidad por pagos o reconocimientos / DERECHO DE PETICIÓN DE INFORMACIÓN – Su respuesta no constituye un acto administrativo / OFICIO INFORMATIVO – No es un acto administrativo porque no produce ningún efecto particular ni general / FALLO INHIBITORIO – Al no ser el oficio demandado un acto administrativo Para la Sala, el oficio núm. 003759 de 1 de septiembre de 2000, se profiere dentro de una actuación administrativa, que se inicia en ejercicio del derecho de petición de información, como quiera que, ante la inconformidad de la parte demandante al no haber obtenido la indemnización derivada del siniestro que afectó la póliza de seguro de vida suscrito entre la Universidad de la Guajira y La Previsora Seguros S.A., formula mediante apoderado, y en el que pone de presente algunos hechos, tales como: i) irregularidad de los oficios por no coincidir las fechas; ii) cuestiona el trámite que la parte demandada hizo en el trámite de reclamación; iii) solicita información con respecto al pago de la indemnización de una persona diferente; iv) reprocha la conducta de la parte demandada, la que califica como “falla el servicio”.
La respuesta de la parte demandada se concreta en: i) brindar la información solicitada, y ofrecer explicaciones sobre el trámite de reclamación; ii) explicar el papel que cumple como tomador del seguro y las obligaciones legales de la aseguradora, para concluir que no tiene competencia en el pago de la indemnización; iii) aclarar la presencia de un lapsus calami en las fechas de los oficios; y iv) negar responsabilidad respecto de su conducta.
La Sala advierte que, del contenido del oficio demandado, tanto la parte demandante, como la autoridad que la resuelve, parten de la base que se trata de una petición que tiene como propósito obtener información relacionada con el trámite de reclamación de un siniestro, hecho que demuestra que se trata de una simple respuesta que no produce ningún efecto particular ni general.
No compromete la responsabilidad de la entidad que la emite ni extingue derechos propios o de terceros. Tampoco crea derechos ni deberes ni imponen obligaciones para la demandante ni para la sociedad en general. En este caso, la demandante debía acudir a las vías legales pertinentes para reclamar de la aseguradora la indemnización, o hacer valer la presunta condición de la parte demandante como compañera permanente.
El oficio demandado, bajo el entendido que no corresponde a un acto administrativo, puesto que no establece ninguna regla que produzca efectos jurídicos. tampoco es un acto es pasible de control mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto no crea, modifica ni extingue situaciones jurídicas individuales y concretas respecto de ningún sujeto, ni en particular respecto de la parte demandante.
Sólo da cuenta de unos hechos e informa circunstancias particulares que sucedieron al interior de un trámite de reclamación de siniestro. […] Por lo anteriormente expuesto, la Sala se inhibirá de hacer un pronunciamiento de fondo, por cuanto considera que, la respuesta dada a la petición de la parte demandante le ofrece información con respecto a un trámite de reclamación de un siniestro, que deja a salvo las competencias de la aseguradora, y que no tiene carácter obligatorio para su destinatario o para otras autoridades, por lo cual no era susceptible de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas ni pasible por ello de control jurisdiccional.
DERECHO DE PETICIÓN DE INFORMACIÓN / SOLICITUD DE INFORMACIÓN – Modalidad del derecho fundamental de petición [L]a solicitud de información corresponde una de las modalidades del derecho fundamental de petición que, en desarrollo de los principios constitucionales de la función administrativa, consiste en formular ante las autoridades administrativas, o ante los particulares en ejercicio de ellas, solicitudes que les permita acceder al quehacer de la administración, a conocer el desarrollo de la gestión pública, y a enterarse del contenido de planes y políticas públicas, dentro del marco legal, siempre y cuando no estén sometidos a reserva legal, lo cual supone la expedición de copias o suministro de documentos públicos, salvo que tengan el carácter de reservados.
Por esta razón, la respuesta no siempre constituye un acto administrativo, lo que impone al operador jurídico, en cada asunto específico, analizar su contenido, con el fin de determinar si obedece a un acto administrativo, o a una simple manifestación de la administración sin efectos jurídicos. ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR – Concepto / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA La Sala reitera las definiciones y alcances que la jurisprudencia ha establecido entorno a la naturaleza del acto administrativo, como las manifestaciones de la voluntad de la autoridad en ejercicio de la función administrativa, encaminada a producir efectos jurídicos, en tanto que su naturaleza general o particular y concreta depende de su contenido y de los efectos que producen.
De manera que un acto administrativo es de carácter general cuando crea situaciones jurídicas generales, sin consideración a los sujetos y surten efectos a partir de su publicación y su aplicación no se agota, hasta que se derogue o se declare inválido. Contrario sensti, un acto administrativo es de carácter particular y concreto cuando crea, modifica o extingue situaciones jurídicas individuales y concretas, en consideración a los sujetos o en consideración a los bienes sobre los que ejercen derechos o derivan obligaciones tales sujetos.
CONCEPTO – Naturaleza [E]xisten otro tipo de manifestaciones por parte de las autoridades administrativas que no tienen la entidad de configurar actos administrativos, como ocurre, por ejemplo, con los conceptos emitidos por autoridades en desarrollo de peticiones de consulta, o las respuestas a las peticiones de información ejercidas por los asociados.
Visto el entonces artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, respecto de los conceptos, los asociados pueden solicitar de una autoridad pública que brinde un concepto sobre las materias que están a su cargo. El concepto dado por la autoridad en respuesta a una consulta, generalmente, no constituye un acto administrativo, por cuanto se trata simplemente de orientaciones u opiniones que brinda la autoridad pública al peticionario, pero que, en principio, no producen efectos particulares ni generales, pues no crean derecho ni deberes ni imponen obligaciones.
Los interesados, en ese caso, tienen la opción de acogerlos o no. Solo en determinadas ocasiones, y según su contenido específico, los conceptos puede convertirse en un verdadero acto administrativo, cuando contienen una decisión capaz de producir efectos jurídicos y emanen de una entidad pública o persona privada que cumpla funciones administrativas, y por ende, son objeto de control jurisdiccional.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 17 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 25 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 135 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 44001-23-31-000-2000-00674-01 Actor: ISABEL ELOINA FUENTES VARGAS Demandado: UNIVERSIDAD DE LA GUAJIRA Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Temas: Acto administrativo – Definición. Concepto.
Acto no tiene aptitud para crear o modificar una situación jurídica. Actos no pasible de control jurisdiccional - Fallo Inhibitorio SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación presentado por el apoderado de la señora Isabel Eloina Fuentes Vargas contra la sentencia proferida el 2 de junio de 2010 por el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira.
La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. La señora Isabel Eloina Fuentes Vargas, en adelante la parte demandante, por intermedio de apoderado, presentó demanda contra la Universidad de la Guajira, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1.
Que es nulo el oficio No. 003759 del 1 de septiembre de 2000, dirigido al doctor Jorge Luis Hernández Mejía, en donde la Rectoría de la Universidad de La Guajira, no asume su responsabilidad en la cancelación irregular hecha por la Compañía Aseguradora La Previsora S.A. a la señora Maribeth de los Santos Vázquez Mendoza, funcionaria Ente Educativo, por el 50% del valor total del seguro de vida por la muerte del señor Eduardo Enrique Agamez Tano, extrabajador de dicho claustro, ocurrida en 19 de diciembre de 1999 en las carreteras del Departamento de la Guajira. 2.
Que como consecuencia del anterior declaración, la Universidad de la Guajira la Compañía Aseguradora La Previsora S.A., deberá cancelar a la señora Isabel Eloina Fuentes Vargas, el valor que por ley le corresponde, en el pago del seguro de vida del señor Eduardo Enrique Agamez Tano y padre de sus tres menores hijos José Eduardo, Isabel y Carlos Enrique Agamez Fuentes, una vez la justicia ordinaria decida respecto a la demanda de declaración de existencia de sociedad patrimonial promovida por la actora, ante el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Riohacha. 3.
Que se ordene dar cumplimiento al fallo que le de fin al proceso, dentro de los términos establecidos en los art. 176 y 177 del C.C.A. 4. Que se condene a la entidad demandada al pago de las costas del presente proceso […]”[1]. Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1.
Adujo que la parte demandante convivió en unión libre con el señor Eduardo Enrique Agamez Tano, de cuya unión nacieron tres hijos a saber: Carlos Enrique, Isabel y José Eduardo Agamez Fuentes. 3.2. Sostuvo que el 19 de diciembre de 1999 su compañero permanente falleció en un accidente de tránsito y para dicho momento era funcionario de la Universidad de La Guajira, entidad que tenía previsto un seguro de vida para sus empleados con la Compañía de Seguros La Previsora S.A. 3.3.
Mencionó que el causante, para el momento de su muerte, además de los tres hijos comunes con la demandante, tenía tres hijos con la señora Maribeth de los Santos Vázquez Mendoza y un hijo con una tercera mujer. 3.4. Manifestó que la parte demandada, en condición de empleadora, inició los trámites relacionados con la reclamación del siniestro ante la compañía de seguros, incluyendo los edictos emplazatorios, para aquellas personas que se consideren con igual o mejor derecho a reclamar las prestaciones laborales y el seguro de vida del causante. 3.5.
Señaló que, con posterioridad a la publicación del primer edicto, llevado a cabo el 15 de marzo de 2000, la parte demandante se presentó ante la universidad demandada a reclamar los derechos que tiene sobre las prestaciones laborales y el seguro de vida correspondiente de sus menores hijos José Eduardo, Nayibe Isabel y Carlos Enrique Agamez Fuentes. 3.6.
Adujo que la Compañía de Seguros La Previsora S.A., mediante oficio de 17 de marzo de 2000, le solicita a la Unidad de Recursos Humanos de la universidad, la documentación relacionada con el siniestro, frente a lo cual, la profesional universitaria de recursos humanos de la parte demandada, le envía el oficio núm. 001507 de 13 de abril de 2000, en el que remite la documental necesaria para el pago del siniestro y en el que se relacionan los siete hijos del causante. 3.7.
Indicó que, en el mismo mes de marzo de 2000, la parte demandante inició un proceso de declaración de existencia de sociedad patrimonial, cuyo reparto le correspondió al Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Riohacha. 3.8. Señaló que la Compañía de Seguros La Previsora S.A. pagó, por concepto del siniestro, un total de $30.000.000 distribuidos entre a la señora Maribeth Vázquez Mendoza, en condición de compañera permanente, a quien le correspondió el 50% de la indemnización, y el 50% restante distribuido entre sus siete hijos. 3.9.
Manifestó que, mediante petición de 25 de agosto de 2000, le solicitó al Rector de la parte demandada, explicación acerca del trámite administrativo en donde se ordenó pagar un siniestro a favor de Maribeth Vázquez Mendoza, como beneficiaria del 50% del seguro de vida, sin que existiera sentencia ejecutoriada por parte del Juzgado Segundo Promiscuo de familia de Riohacha, que declarara la existencia de una unión marital de hecho. 3.10 Sostuvo que la parte demandada, mediante oficio núm. 003759 de 1 de septiembre de 2000, suscrito por el Rector, informó que los documentos entregados dentro de la reclamación del siniestro a la compañía de seguros, corresponde a la información de los siete hijos del causante, sin que haya precisado la persona beneficiaria como compañera permanente. 3.11.
Sostuvo que la parte demandada incurrió en “falla del servicio” cuando el Secretario General “[…] plasmó en los edictos emplazatorios de fecha 15 de marzo y 5 de abril de 2000, el nombre de Maribeth Vázquez Mendoza como compañera permanente del extinto funcionario de la Universidad de La Guajira quien en vida respondía al nombre de Eduardo Agamez Tano […] “ Normas violadas y concepto de violación 4.
La parte demandante señaló como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 2, 6, 13, 25, 29 y 53 de la Constitución Política, • Artículo 212 del Código Sustantivo del Trabajo. 5. La parte demandante señaló como concepto de violación, el siguiente cargo: “[…] Se quebrantaron las disposiciones constitucionales y legales citadas, por cuanto se desconocieron las obligaciones en ella contenidas de dar protección a la familia como derecho obligado de las mismas.
Los ciudadanos colombianos, tienen derecho a exigir del Estado, el cumplimiento a cabalidad de los procedimientos legales; en el caso que nos ocupa, se violentaron preceptos que riñen con la realidad procesal, ya que ha sido adjudicado un beneficio familiar sin reunir los requisitos exigidos por la ley para dichos casos. Cancelar un seguro de vida, sobre la muerte de un ex funcionario público a una persona que no reúnen los requisitos de ley para tal efecto, cuando simultáneamente existe otra que también tiene la vocación para ser beneficiaria de unas prerrogativas legales, vulnera flagrantemente los contenidos normativos de la legislación colombiana.
Dentro de la teoría de la falla del servicio, el estado en desarrollo de sus funciones, incurren en ella, o mejor aún en una falta o falla de la administración, trátese de simples actuaciones administrativas, omisiones, hechos y operaciones administrativas se hace responsable de los daños causados al administrado. Esta es la fuente común de la responsabilidad estatal. […]”[2] [i.e.] Contestación de la demanda[3] 10.
La parte demandada, por conducto de apoderada, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones. 11. Acepta como cierto algunos de los hechos, pero aclara que en el edicto publicado por la Universidad de la Guajira, no se menciona que la señora Maribeth de los Santos Vázquez Mendoza, hubiese sido presentada como empleada de la universidad, y dentro del trámite que adelantó ante a la compañía de seguros, no se le otorga la calidad de compañera permanente. 12.
La parte demandada se refiere al concepto de violación planteado en la demanda, del cual afirma que la demandante omitió citar con precisión las normas sustanciales que estima violadas. 13. Sostuvo que la universidad que representa no ha adjudicado ni pagado seguro de vida en su condición de tomador de la póliza, por cuanto su papel se limita a iniciar el trámite ante la compañía de seguros, pero es a La Previsora S.A. Compañía de Seguros a quien le corresponde verificar los beneficiarios del seguro de vida del causante. 14.
Afirmó que su actuación se limitó a iniciar el trámite correspondiente, de conformidad con el artículo 212 del Código Sustantivo del Trabajo, dentro del cual, la señora Maribeth Vásquez Mendoza, aportó prueba sumaria de su condición de compañera permanente. 15. Propone como excepción la falta de legitimación por pasiva, al considerar que la acción no debe iniciarse en contra de la Universidad de La Guajira, sino que fue la Compañía de Seguros La Previsora S.A. quien procedió al pago del siniestro.
Vinculación y contestación de la demanda por parte de la Previsora Compañía de Seguros S.A., como tercero con interés en el resultado del proceso 16. Por tener interés en el resultado del proceso, el magistrado sustanciador, mediante providencia de 20 de mayo de 2004,[4] vinculó a La Previsora Compañía de Seguros S.A., en adelante la tercera interesada, entidad que contestó la demanda en los siguientes términos: 17.
Mencionó la apoderada de la tercera interesada, que una vez tuvo conocimiento de la ocurrencia del siniestro, procedió a constatar la ocurrencia del mismo y el cumplimiento de formalidades legales, exigiéndole a la universidad, la publicación de avisos en periódico de amplia circulación nacional para que todo el que tuviera derecho a hacer reclamaciones lo ejerciera. 18.
Luego del trámite iniciado por parte de la universidad tomadora del seguro, la misma envía la documentación incluyendo registro civil de nacimiento de siete hijos, copia de los avisos publicados y declaración extra juicio en donde la señora Maribeth Vázquez Mendoza informa ser compañera permanente del fallecido. 19. Indicó que como le establece el artículo 1080 del Código de Comercio[5], el pago lo hizo dentro del término legal a quienes para ese momento acreditaron ser beneficiarios del seguro de vida, sin que la parte demandante hubiera demostrado tal calidad de beneficiario, pues tan sólo acreditó la de sus hijos menores, como hijos comunes con el causante.
Sentencia apelada[6] 20. El Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, en sentencia proferida el 2 de junio de 2010 resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: Se niegan las excepciones propuestas por las razones expuestas en esta providencia, SEGUNDO: Niéguense las pretensiones de la demanda conforme con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin costas en esta instancia […]”. 21. Después de realizar un recuento de la normativa aplicable al caso concreto, consideró que: 22. Respecto de la excepción previa propuesta por la parte demandada denominada “[…] falta de legitimación por pasiva […]”, fue considerada como un argumento de fondo relacionado con la responsabilidad en el pago del seguro, frente a lo cual estableció el a quo, que el ente universitario realizó los trámites correspondientes, en su condición de tomador de la póliza, sin que se observe que en los edictos publicados se presentara a la señora Maribeth de los Santos Vázquez Mendoza como compañera permanente del causante. 23.
Encontró acreditado que la universidad, una vez se hizo presente la demandante, informó a la compañía de seguros las personas que se encontraban reclamando en calidad de beneficiarios y así se lo hizo saber en el oficio núm. 1507 de 13 de abril de 2000 en donde remite la documental exigida por la compañía. 24. No encontró demostrado, que el tomador de la póliza haya realizado un procedimiento contrario a la ley, o que hubiere inducido en error a la compañía de seguro para que pagara a quienes demostraron la condición de beneficiarios del seguro de vida. 25.
Consideró que la parte demandante, no acreditó su condición de compañera permanente del causante, por cuanto para la fecha en que hizo su reclamo ante la universidad, en los primeros días de marzo de 2000, simultáneamente inició ante el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Riohacha, un proceso de declaración y existencia de sociedad patrimonial de hecho. 25.
Concluyó, que en el evento en que aparecieran nuevos beneficiarios con posterioridad al pago del riesgo, se debe dar la aplicación al artículo 212 del Código Sustantivo del Trabajo. Recurso de apelación[7] 26. La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira, en los siguientes términos: 27.
Sostuvo que en la sentencia de primera instancia se generó una violación al debido proceso, por cuanto con la presentación de la demanda, se solicitó en el capítulo de pruebas, requerir al Juzgado Segundo Promiscuo de Familia del Municipio de Riohacha, para que trasladara el resultado del proceso de la declaración y existencia de la sociedad patrimonial de hecho iniciado por la parte demandante. 28.
Indicó que no fue valorado de forma adecuada el oficio núm. 00317 de 24 de julio de 2000, mediante el cual, el Rector de la universidad le hace saber a la parte demandante que después de haber acreditado su condición de compañera permanente, la universidad se abstiene de darle el reconocimiento a otra persona. 29. Insistió que no se cumplió con el trámite, por cuanto la compañía de seguros pagó el siniestro antes de los 60 días a los que se refiere la norma, los cuales vencían el 16 de mayo de 2000, y el pago se produjo el 22 de abril del mismo año. 30.
Concluyó su recurso afirmando: “[…] por Secretaría, favor remitir el presente proceso el honorable Consejo de Estado para que se surta el presente recurso; se observen con claridad meridiana los documentos y su contenido aportados a la misma y en consecuencia se provea conforme a derecho, en el sentido que el seguro de vida de Eduardo Enrique Agamez Tano, pagados ilegalmente por Seguros La Previsora, por contravenir las reglas jurídicas sobre la materia, sea repartido en forma equitativa entre sus siete hijos tal y como se estableció en la audiencia del 29 de abril de 2013 en el Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Riohacha. […]” (Resaltado fuera del texto) Actuación en segunda instancia 31.
El Despacho sustanciador, mediante providencia proferida el 8 de octubre de 2014[8], ante la solicitud de pruebas solicitada por la parte demandante en el recurso de apelación, resolvió: “[…]
PRIMERO: NIÉGASE la práctica de la prueba solicitada por el apoderado de la recurrente en segunda instancia SEGUNDO.- REQUIÉRASE al Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de Riohacha, para que, en el término improrrogable de ocho (8) días, allegue copia autentica el acuerdo conciliatorio celebrado el día 29 de abril de 2003 dentro del proceso de “declaratoria de la sociedad de hecho y patrimonial” (Exp.
No. 2000-0027-00) […]” 32. El Despacho sustanciador, mediante providencia proferida el 31 de mayo de 2016[9], ordenó que en el término de diez (10) días las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público, los cuales se vencieron sin manifestación de las partes ni del agente del Ministerio Público.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 33. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; y iii) el análisis del caso en concreto. Competencia de la Sala 34. Visto el artículo 129 del Decreto 01 de 1984, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308[10] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[11], sobre el régimen de transición, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 35.
Agotados los trámites inherentes al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata este asunto, y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite, como se desarrollará a continuación. Actos administrativos acusados 36. El oficio núm. 003759 de 1 de septiembre de 2000[12] expedido por el Rector de la Universidad de la Guajira, por medio del cual informa de un trámite adelantado con ocasión a la reclamación de un siniestro y niega responsabilidad por pagos o reconocimientos.
“[…] Universidad de La Guajira Rectoría 003759 Riohacha, 01 SET 2000 Doctor JORGE LUIS HERNÁNDEZ MEJÍA Apoderado Sra. ISABEL ELOÍNA FUENTES V. Carrera 15 Avenida los Estudiantes No. 1-115 Riohacha Ref. oficio agotamiento vía gubernativa recibido agosto 25/2000 Cordial saludo: En relación al escrito de la referencia, mediante el cual hace uso del agotamiento de vía gubernativa en representación de la señora ISABEL ELOÍNA FUENTES VARGAS, me permito contestar lo siguiente: En cuanto a la presunta irregularidad narrada en el numeral 4 del citado escrito, se informa a usted que la dependencia encargada de fecha de todos los oficios y numerarlos, es la oficina de Archivo, la cual es la responsable de remitirlo, (sic) en el caso que nos ocupa, al indagar las fechas en que se produjo el oficio No. 001507, suscrito por la profesional universitaria, doctora CELIA MERCADO ROCHA, se evidenció que por error humano a juicio de la administración, exenta de intención de perjudicar a su mandante, porque igualmente sucedió con varios oficios diferentes al citado se fechó con el día 13 de marzo de 2000, cuando efectivamente el día que se radicó fue el 13 de abril de esta anualidad, según oficio remitido por la oficina de archivo y correspondencia, copia del cual se adjunta.
En cuanto al hecho descrito en el numeral 5, efectivamente se incluyen en el oficio 001507 los registros civil (sic) de los menores hijos de la señora FUENTES VARGAS, no relacionó la funcionaria persona alguna, como compañera permanente, por cuanto ya se tenía conocimiento institucional de que habían acreditado que tal calidad dos personas y es la justicia ordinaria la encargada de decidir quien tiene derecho como tal, como se le comunicó a la señora ISABEL ELOINA FUENTES VARGAS en Oficio No. 003117 de julio 24 del 2000.
En ningún momento la Universidad de La Guajira ha comunicado o relacionado a persona alguna en el oficio remitido a la Previsora como compañera permanente del señor Eduardo Enrique Agamez Tano. No es responsable la Universidad de la Guajira de los pagos o reconocimientos que haya efectuado la Previsora, porque esta entidad sólo relacionó a los hijos del extinto funcionario para lo cual relacionó y acreditó registro civil de los mismos.
La equivocación al fechar un oficio, y el cual efectivamente se remitió con posterioridad a su suscripción, no constituye hecho indiciario de que una persona u otra haya sido reconocida por esta entidad como compañera permanente del difunto EDUARDO ENRIQUE AGAMEZ TANO, por lo que por este hecho no se puede atribuir fallas en el servicio a la Universidad de la Guajira, por una actuación surtida en otra entidad que si bien esta institución está obligada a relacionar a los beneficiarios del asegurado, en este caso el no relacionar expresamente a ninguna persona como compañera permanente, no conoce que elementos considerò la aseguradora la previsora S.A. para reconocer y pagar a la señora Maribeth Vázquez Mendoza el valor correspondiente a la cónyuge o compañera permanente.
En la oficina de archivo de esta entidad, está a su disposición el libro radicador en el cual se observa el error citado y en el cual se evidencia que tal dicho no sucedió exclusivamente con el oficio en referencia. De usted atentamente, WILMAR SIERRA TONCEL Rector […]”. Problema jurídico 37. Corresponde a la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar: 37.1.
Si es procedente o no declarar la nulidad del oficio núm. 003759 de 1 de septiembre de 2000 expedido por el Rector de la Universidad de la Guajira, por medio del cual informa a la demandante de un trámite adelantado con ocasión a la reclamación de un siniestro y niega responsabilidad por pagos o reconocimientos. 37.2. En consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, en primera instancia. 38.
Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera: 39. En los términos de la demanda, le correspondería a la Sala decidir si es nulo el oficio 3759 de 1° de septiembre de 2000, suscrito por el Rector de la Universidad de La Guajira. 40. No obstante, la Sala se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo por cuanto considera que el oficio demandado no es pasible de control judicial. 41.
Para sustentar la decisión, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales de los actos administrativos; y ii) el análisis del caso concreto a partir de la naturaleza del oficio demandado. Naturaleza del oficio demandado 42. Visto el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, al regular los recursos en sede administrativa, respecto de los actos definitivos prevé: “[…]
ARTICULO
50. RECURSOS EN LA VIA GUBERNATIVA. […] Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla. […]”. 41. Visto el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, que regula los actos objeto de control judicial, establece: “[…]
ARTICULO 135. POSIBILIDAD DE DEMANDA ANTE LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONTRA ACTOS PARTICULARES. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos. […]“ 42. La Sección Primera de esta Corporación[13], sobre la naturaleza del acto administrativo, consideró: “[…] Dentro de las diferentes formas en que se manifiestan las autoridades administrativas, se encuentran los Actos Administrativos, entendiendo por tales aquellas manifestaciones unilaterales de voluntad de la Administración tendientes a producir efectos jurídicos, esto es, encaminados a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, ya sean de carácter subjetivo, particular, como en el caso de los permisos, un nombramiento y otorgamiento de una licencia, etc., o de carácter general u objetivo, como resulta, por ejemplo, del ejercicio de la potestad reglamentaria. […]” 43.
La Corte Constitucional, mediante sentencia C-1436 de 25 de octubre de 2001, respecto a la noción de acto administrativo, estableció: “[…] El acto administrativo definido como la manifestación de la voluntad de la Administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados […]”[14] 44.
La Sala reitera las definiciones y alcances que la jurisprudencia ha establecido entorno a la naturaleza del acto administrativo, como la manifestaciones de la voluntad de la autoridad en ejercicio de la función administrativa, encaminada a producir efectos jurídicos, en tanto que su naturaleza general o particular y concreta depende de su contenido y de los efectos que producen.
Actos administrativos generales y particulares 45. De manera que un acto administrativo es de carácter general cuando crea situaciones jurídicas generales, sin consideración a los sujetos y surten efectos a partir de su publicación y su aplicación no se agota, hasta que se derogue o se declare inválido. 46. Contrario sensti, un acto administrativo es de carácter particular y concreto cuando crea, modifica o extingue situaciones jurídicas individuales y concretas, en consideración a los sujetos o en consideración a los bienes sobre los que ejercen derechos o derivan obligaciones tales sujetos. 47.
Ahora bien, en consideración a la naturaleza del acto administrativo se define el tipo de acción que debe ejercerse, de modo que tratándose de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción apropiada sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, pero si el acto es de carácter general, la acción de nulidad sería adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo, sin perjuicio de la aplicación de la teoría denominada de los móviles y finalidades. 48.
Empero, existen otro tipo de manifestaciones por parte de las autoridades administrativas que no tienen la entidad de configurar actos administrativos, como ocurre, por ejemplo, con los conceptos emitidos por autoridades en desarrollo de peticiones de consulta, o las respuestas a las peticiones de información ejercidas por los asociados. 49.
Visto el entonces artículo 25 del Código Contencioso Administrativo[15], respecto de los conceptos, los asociados pueden solicitar de una autoridad pública que brinde un concepto sobre las materias que están a su cargo. El concepto dado por la autoridad en respuesta a una consulta, generalmente, no constituye un acto administrativo, por cuanto se trata simplemente de orientaciones u opiniones que brinda la autoridad pública al peticionario, pero que, en principio, no producen efectos particulares ni generales, pues no crean derecho ni deberes ni imponen obligaciones.
Los interesados, en ese caso, tienen la opción de acogerlos o no. 50. Solo en determinadas ocasiones, y según su contenido específico, los conceptos puede convertirse en un verdadero acto administrativo, cuando contienen una decisión capaz de producir efectos jurídicos y emanen de una entidad pública o persona privada que cumpla funciones administrativas, y por ende, son objeto de control jurisdiccional.
Derecho de petición de información 51. Visto el artículo 17 del Código Contencioso Administrativo[16], en lo que a las respuestas de la administración en ejercicio del derecho de petición de información se refiere, dispone: "[ ]
ARTÍCULO 17. Del derecho a la información. El derecho de petición de que trata el artículo 45 de la Constitución Política incluye también el de solicitar y obtener acceso a la información sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos, en los términos que contempla este capítulo […]" 52.
Para la Sala, el derecho de acceso a la información está relacionado con el derecho de petición, como el medio para solicitar y obtener dicha información o acceder a documentos, y cuyo sustento constitucional se encuentra contenido en el artículo 74 de la Constitución Política, en los siguientes términos: “[…] Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley […]. 53.
La Corte Constitucional en Sentencia C- 488 de 1993 definió al derecho de petición de información de la siguiente manera: T..] es un derecho que expresa la tendencia natural del hombre hacia el conocimiento. El ser humano está abierto a la aprehensión conceptual del entorno para reflexionar y hacer juicios y raciocinios sobre la realidad.
Es en virtud de esta tendencia que a toda persona se le debe la información de la verdad, como exigencia de su ser personal [ ]”[17] 54. Se concluye, que la solicitud de información corresponde una de las modalidades del derecho fundamental de petición que, en desarrollo de los principios constitucionales de la función administrativa[18], consiste en formular ante las autoridades administrativas, o ante los particulares en ejercicio de ellas, solicitudes que les permita acceder al quehacer de la administración, a conocer el desarrollo de la gestión pública, y a enterarse del contenido de planes y políticas públicas, dentro del marco legal, siempre y cuando no estén sometidos a reserva legal, lo cual supone la expedición de copias o suministro de documentos públicos, salvo que tengan el carácter de reservados. 55.
Por esta razón, la respuesta no siempre constituye un acto administrativo, lo que impone al operador jurídico, en cada asunto específico, analizar su contenido, con el fin de determinar si obedece a un acto administrativo, o a una simple manifestación de la administración sin efectos jurídicos. Análisis del caso concreto, a partir de la naturaleza del oficio demandado 56.
La Sala al analizar el contenido del oficio demandado, encuentra que el mismo se produjo como respuesta a un derecho de petición[19] formulado por el apoderado de la parte demandante, mediante el cual solicita, entre otras cosas: “[…] En consecuencia Señor Rector, y sobre la base de las pruebas documentales que obran en mi poder, de las cuales le anexo fotocopia para su información, concedo a dicha entidad, un término de 5 días hábiles a partir del recibo de la presente comunicación, para que le cancelen al suscrito, de acuerdo al poder adjunto, el 50% de lo recibido por la funcionaria de esa Institución educativa Maribeth de los Santos Vásquez Mendoza, sobre la base de la “falla del servicio” en la cual recayó la Universidad de la Guajira por el procedimiento errado en el cobro y cancelación de un seguro de vida a una beneficiaria que por ley no tenía derecho a recibir la cuantía reconocida por la Compañía de Seguros la Previsora […]” 57.
La parte demandada ofrece respuesta en los siguientes términos: “[…] En ningún momento la Universidad de La Guajira ha comunicado o relacionado a persona alguna en el oficio remitido a la Previsora como compañera permanente del señor Eduardo Enrique Agamez. Tano. No es responsable la Universidad de la Guajira de los pagos o reconocimientos que haya efectuado la Previsora, porque esta entidad sólo relacionó a los hijos del extinto funcionario para lo cual relacionó y acreditó registro civil de los mismos.
La equivocación al fechar un oficio, y el cual efectivamente se remitió con posterioridad a su suscripción, no constituye hecho indiciario de que una persona u otra haya sido reconocida por esta entidad como compañera permanente del difunto EDUARDO ENRIQUE AGAMEZ TANO, por lo que por este hecho no se puede atribuir fallas en el servicio a la Universidad de la Guajira, por una actuación surtida en otra entidad que si bien esta institución está obligada a relacionar a los beneficiarios del asegurado, en este caso el no relacionar expresamente a ninguna persona como compañera permanente, no conoce que elementos considerò la aseguradora la previsora S.A. para reconocer y pagar a la señora Maribeth Vázquez Mendoza el valor correspondiente a la cónyuge o compañera permanente. […]” 58.
Para la Sala, el oficio núm. 003759 de 1 de septiembre de 2000, se profiere dentro de una actuación administrativa, que se inicia en ejercicio del derecho de petición de información, como quiera que, ante la inconformidad de la parte demandante al no haber obtenido la indemnización derivada del siniestro que afectó la póliza de seguro de vida suscrito entre la Universidad de la Guajira y La Previsora Seguros S.A., formula mediante apoderado, y en el que pone de presente algunos hechos, tales como: i) irregularidad de los oficios por no coincidir las fechas; ii) cuestiona el trámite que la parte demandada hizo en el trámite de reclamación; iii) solicita información con respecto al pago de la indemnización de una persona diferente; iv) reprocha la conducta de la parte demandada, la que califica como “falla el servicio”. 59.
La respuesta de la parte demandada se concreta en: i) brindar la información solicitada, y ofrecer explicaciones sobre el trámite de reclamación; ii) explicar el papel que cumple como tomador del seguro y las obligaciones legales de la aseguradora, para concluir que no tiene competencia en el pago de la indemnización; iii) aclarar la presencia de un lapsus calami en las fechas de los oficios; y iv) negar responsabilidad respecto de su conducta. 60.
La Sala advierte que, del contenido del oficio demandado, tanto la parte demandante, como la autoridad que la resuelve, parten de la base que se trata de una petición que tiene como propósito obtener información relacionada con el trámite de reclamación de un siniestro, hecho que demuestra que se trata de una simple respuesta que no produce ningún efecto particular ni general.
No compromete la responsabilidad de la entidad que la emite ni extingue derechos propios o de terceros. Tampoco crea derechos ni deberes ni imponen obligaciones para la demandante ni para la sociedad en general. En este caso, la demandante debía acudir a las vías legales pertinentes para reclamar de la aseguradora la indemnización, o hacer valer la presunta condición de la parte demandante como compañera permanente. 61.
El oficio demandado, bajo el entendido que no corresponde a un acto administrativo, puesto que no establece ninguna regla que produzca efectos jurídicos. tampoco es un acto es pasible de control mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto no crea, modifica ni extingue situaciones jurídicas individuales y concretas respecto de ningún sujeto, ni en particular respecto de la parte demandante.
Sólo da cuenta de unos hechos e informa circunstancias particulares que sucedieron al interior de un trámite de reclamación de siniestro. 62. La parte demandante cuestiona la actividad de la administración por la expedición de un acto administrativo que a su juicio le causa un daño, pero no ofreció ningún argumento puntual y específico que respalde esa apreciación, ni del acto se deduce, como ha quedado dicho, que su contenido trascienda el ordenamiento jurídico, creando o extinguiendo un derecho; creando o extinguiendo una obligación. Sólo explicó sucintamente el concepto de la violación de cada una de las normas que citó como violadas que, en concreto, se fundamenta en que la Universidad de La Guajira desconoció "[ ] las obligaciones en ella contenidas de dar protección a la familia como derecho obligado de las mismas […]”, y reprocha que “[…]en el caso que nos ocupa, se violentaron preceptos que riñen con la realidad procesal, ya que ha sido adjudicado un beneficiario familiar sin reunir los requisitos exigidos por la ley para dichos casos.
Cancelar un seguro de vida, sobre la muerte de un ex funcionario público a una persona que no reúnen los requisitos de ley para tal efecto, cuando simultáneamente existe otra que también tiene la vocación para ser beneficiaria de unas prerrogativas legales, vulnera flagrantemente los contenidos normativos de la legislación colombiana […]”.
Conclusión 63. Por lo anteriormente expuesto, la Sala se inhibirá de hacer un pronunciamiento de fondo, por cuanto considera que, la respuesta dada a la petición de la parte demandante le ofrece información con respecto a un trámite de reclamación de un siniestro, que deja a salvo las competencias de la aseguradora, y que no tiene carácter obligatorio para su destinatario o para otras autoridades, por lo cual no era susceptible de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas ni pasible por ello de control jurisdiccional. 64.
Por último, se exhorta a los jueces de instancia, propender por verificar al inicio del proceso, un análisis detallado de las circunstancias fácticas en las que se producen los actos administrativos y su contenido, a fin de evitar decisiones inhibitorias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 2 de junio de 2000 por el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARARSE INHIBIDA la Sala para hacer un pronunciamiento de fondo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Fl. 5 [2] Fl. 6 [3] Folios 85 a 89 [4] Fl. 165 a 166 [5] “ARTÍCULO 1080.
PLAZO PARA EL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN E INTERESES MORATORIOS. El asegurador estará obligado a efectuar el pago del siniestro dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aún extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el artículo 1077. Vencido este plazo, el asegurador reconocerá y pagará al asegurado o beneficiario, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, un interés moratorio igual al certificado como bancario corriente por la Superintendencia Bancaria aumentado en la mitad.” [6] Folios 174 a 186 del cuaderno núm. 3 del expediente [7] Folios 188 a 191 del cuaderno núm. 3 del expediente [8] Folios 4 a 8 del cuaderno núm. 2 del expediente [9] Folios 22 del cuaderno núm. 2 del expediente [10] “[…] Artículo 308.
Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]”. [11] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [12] Cfr. Folio 19-20 del cuaderno núm. 1 del expediente. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia proferida el 18 de junio de 2015; proceso de nulidad identificado con el número único de radicación 201100275-00;
C.P. doctora Maria Elizabeth Garcia González. [14] Corte Constitucional. Sentencia C-1436 de 25 de octubre de 2001. M.P. Alfredo Beltran Sierra [15] En el actual C.P.A.C.A. corresponde al artículo 14. [16] En el actual C.P.A.C.A. corresponde a los artículos 13 y 24. [17] Corte Constitucional. Sentencia C-488 de 28 de octubre de 1993. MP Vladimiro naranjo Mesa. [18] Artículo 209 de la Constitución Política. [19] Fl. 10 cdno. principal. ----------------------- |[pic] |18 | | | |