CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. (…). Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1. Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3.
Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 55 del 29 de mayo de 2020 Precisado lo anterior, corresponde determinar si la Resolución 55 del 29 de mayo de 2020, es susceptible del control inmediato de legalidad o no. (…).
De la lectura del acto en cuestión se advierte que no fue proferido en desarrollo de ningún decreto legislativo expedido por el Gobierno Nacional en el marco de las declaratorias del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuadas a través de los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo de 2020, sino en virtud de las facultades ordinarias otorgadas a la DIAN para dirigir, administrar, controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias.
(…). [P]ese a que el acto en cuestión fue proferido con posterioridad a los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo de 2020; lo cierto es que esta decisión no se basó en dichas declaratorias sino que tuvo en cuenta las posibles dificultades que se podrían ocasionar en los procedimientos administrativos y jurisdiccionales con ocasión de la emergencia sanitaria declarada en todo el territorio nacional.
(…). De otra parte se tiene que si bien se menciona el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, que dispuso que las autoridades por razón de la emergencia pueden suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, debe tenerse en cuenta que la facultad del director general de la DIAN para levantar y suspender los términos dentro de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales que se surten al interior de esa entidad, no deriva del referido decreto legislativo, sino de la facultad administrativa ordinaria.
(…). En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por el director general de la DIAN por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 22 de mayo de 2018, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación 11001-03-15-000-2010-00221-00.
En cuanto al objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00, FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 4048 DE 2008 – ARTÍCULO 6 NUMERAL 18 / DECRETO 1165 DE 2019 – ARTÍCULO 139 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02574-00 Actor: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Demandado: RESOLUCIÓN 55 DEL 29 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD NO AVOCA CONOCIMIENTO Al no haberse acumulado el presente expediente al radicado 11001-03-15-000- 2020-01168-00, procede el Despacho[1] a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 55 del 29 de mayo de 2020 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, previos los siguientes ANTECEDENTES De acuerdo con el numeral 4 del artículo 3 del Decreto 4048 de 2008 la DIAN tiene las funciones de dirigir, administrar, controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias por importación y exportación de bienes y servicios.
Mediante la Resolución 385 de marzo 12 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el país, hasta el 30 de mayo del año en curso, como consecuencia del coronavirus COVID-19, y tomó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar su propagación. A través de la Resolución 844 de 2020 se amplió la vigencia de la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto del año en curso.
Luego, por medio del Decreto 417 de marzo 17 de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID –19. Con posterioridad se profirió el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 por medio del cual se declaró un segundo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario.
Por medio del Decreto 457 de marzo 22 del presente año, se impartieron instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la citada pandemia y el mantenimiento del orden público, entre ellas el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes en Colombia inicialmente entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020.
Dichas instrucciones para el manejo de la emergencia sanitaria y el mantenimiento del orden público fueron dispuestas posterior y sucesivamente por el gobierno nacional a través de los Decretos 531 de abril 8, 593 de abril 24, 636 de mayo 6, 689 de mayo 22 y 749 de mayo 28 de 2020, cuyo artículo primero estableció el aislamiento preventivo obligatorio hasta el 1º de julio del año en curso.
Por medio del Decreto 491 de 2020 se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplen funciones públicas, y se tomaron medidas para la protección laboral de los funcionarios y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica Social y Ecológica.
La DIAN por medio de la Resolución 30 del 29 de marzo de 2020, adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de esa entidad y en su artículo octavo dispuso la suspensión, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria, de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, incluidos los procesos disciplinarios.
Con fundamento en lo anterior, y en aras de garantizar la prestación efectiva del servicio fiscal, se consideró necesario levantar parcialmente la suspensión de términos contenida en la resolución 30 del 29 de marzo de 2020 y en consecuencia se profirió la resolución 55 del 29 de mayo de 2020. CONSIDERACIONES El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho: “1.1.- El instrumento del control inmediato de legalidad, (…), representa un complemento indispensable de aseguramiento, en el ámbito administrativo, de la racionalidad y razonabilidad del ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento constitucional confiere en ese contexto al Gobierno Nacional, adjunto al control constitucional distintivo que tiene lugar respecto del acto declaratorio del estado de excepción y los decretos legislativos dictados en desarrollo de este. 1.2.- Se trata de un control jurisdiccional sui generis posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida. 1.3.- La revisión judicial es posterior a la expedición del acto y de ahí se desprenden dos características relevantes de este instituto procesal: la activación del juicio inmediato de legalidad no altera la eficacia normativa de las disposiciones objeto de control, las mismas tienen plena vocación de ser ejecutadas y exigidas hasta tanto la autoridad judicial disponga cosa diferente.
Ligado a ello la jurisprudencia ha sostenido que basta la expedición del acto para que se ponga en marcha este juicio, de suerte que no sea requerimiento su publicación, pues se sabe que este es un aspecto que dice relación ya con su oponibilidad y exigibilidad, que no su existencia. 1.4.- Se dijo que el control es oficioso y con ello se quiere significar que la revisión jurisdiccional procede ope legis, sin demanda de parte para su activación, por cuanto la Ley ha fijado en cabeza de la autoridad que expidió el acto el deber perentorio de remitirlo en el término de cuarenta y ocho horas (48) al Juez Administrativo para que este avoque conocimiento del asunto y lleve hasta su culminación el trámite procesal pertinente.
Inclusive, el Juez puede aprehender conocimiento del acto si en aquél término la autoridad administrativa no lo ha remitido para tales fines[2]. 1.5.- La materia del juicio la compone el acto revisado y los principios, reglas y valores que estructuran el sistema jurídico vigente, de suerte que la revisión judicial se extiende a lo largo de todo el entramado normativo en orden a auscultar las cuestiones formales y sustanciales a las que está sujeto el acto o sobre las que impacta su contenido normativo, de ahí que se diga que el juicio es íntegro o completo, por cuanto no hay puntos vedados al pronunciamiento judicial. 1.6.- En cuanto a los efectos de la decisión de fondo que se dicte en este tipo de actuaciones judiciales, estos, prima facie, serán los propios de la cosa juzgada absoluta en razón al escrutinio exhaustivo que está llamado a ejercer el Juez. 1.7.- No obstante, la jurisprudencia ha advertido el excepcionalísimo evento de admitir que el acto revisado sea objeto de ulteriores enjuiciamientos de nulidad (ya, en esos casos, promovidos por parte interesada) en relación a problemas jurídicos que no fueron abordados por la judicatura a la hora del control oficioso[3].”[4] Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.
Por esta razón se considera “como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional)”[5]. Frente a su objeto, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás lo siguiente: “En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.
Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta. Entonces, éste supone el examen de lo relativo a la “competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción”[6].”[7] Actualmente[8], este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De acuerdo con la norma, el control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.
Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. Precisado lo anterior, corresponde determinar si la Resolución 55 del 29 de mayo de 2020, es susceptible del control inmediato de legalidad o no. Observa el Despacho que mediante esa resolución se ordenó el levantamiento a partir del 2 de junio de 2020 de la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, de que trata el artículo 8 de la Resolución 30 del 29 de marzo de 2020 y sus modificaciones; y se dispuso que hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, se mantendrían suspendidos los términos de almacenamiento de mercancías; de permanencia de las mercancías bajo la modalidad de importación temporal para reexportación; del trámite de solicitudes de habilitación, inscripción, autorizaciones y modificaciones de registros aduaneros; del trámite de pérdida de la autorización, habilitación o inscripción de que trata el artículo 139 del Decreto 1165 de 2019; para resolver recursos de competencia de la Dirección de Gestión de Aduanas, las Subdirecciones de Gestión de Registro Aduanero y de Gestión Técnica Aduanera; y de los procesos de verificación de origen y término para la expedición de resolución de ajuste de valor permanente.
De la lectura del acto en cuestión se advierte que no fue proferido en desarrollo de ningún decreto legislativo expedido por el Gobierno Nacional en el marco de las declaratorias del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuadas a través de los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo de 2020, sino en virtud de las facultades ordinarias otorgadas a la DIAN para dirigir, administrar, controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias.
De hecho, lo que hace la resolución bajo estudio es modificar la Resolución 30 del 20 de marzo de 2020 y en su lugar levantar a partir del 2 de junio de 2020 la suspensión de términos de algunas actuaciones administrativas o jurisdiccionales y mantenerla en otras. Entonces, pese a que el acto en cuestión fue proferido con posterioridad a los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo de 2020; lo cierto es que esta decisión no se basó en dichas declaratorias sino que tuvo en cuenta las posibles dificultades que se podrían ocasionar en los procedimientos administrativos y jurisdiccionales con ocasión de la emergencia sanitaria declarada en todo el territorio nacional y los decretos ordinarios a través de los cuales se ordenó y prorrogó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el país. De otra parte se tiene que si bien se menciona el artículo 6 del Decreto 491 de 2020, que dispuso que las autoridades por razón de la emergencia pueden suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, debe tenerse en cuenta que la facultad del director general de la DIAN para levantar y suspender los términos dentro de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales que se surten al interior de esa entidad, no deriva del referido decreto legislativo, sino de la facultad administrativa ordinaria consagrada en el numeral 18 del artículo 6 del Decreto 4048 de 2008 que establece que le corresponde disponer la suspensión de términos en los procesos administrativos en curso, cuando las circunstancias lo exijan.
En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por el director general de la DIAN por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. Con base en lo anterior, el Despacho RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento de la Resolución Resolución 55 del 29 de mayo de 2020, por la cual el director general de la DIAN adoptó unas medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de esa entidad.
Segundo: Notifíquese esta decisión al director general de la DIAN, según lo dispuesto en el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 185 de la Ley 1437 de 2011. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencias de 7 de febrero de 2000, Exp. CA-033; de 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00; de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15- 000-2010-00369-00 y de 8 de julio de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2011-01127- 00. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00221-00.
Providencia del 22 de mayo de 2018. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad.: 2010 – 00196, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [7] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00390-00. Providencia del 15 de octubre de 2013. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [8] El antecedente normativo del mecanismo estaba previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.