11001-03-15-000-2020-02308-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02308-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27Auto2020-06-24

Ponente: Rocío Araújo Oñate

Actor: Agente Especial Liquidador De Saludcoop Eps O.C.·Demandado: Resolución No. 2049 De 23 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por el Consejo de Estado. (…). De la literalidad de las normas señaladas, el despacho concluye que, el control inmediato de legalidad es un medio de control que se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido, carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los Estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este mecanismo. (…). [E]n el trámite de control inmediato de legalidad, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, precepto que establece la posibilidad de acumular (…) procesos que se encuentren en la misma instancia. (…). Si bien, en estricto sentido, el control inmediato de legalidad no exige la existencia de una demanda propiamente dicha ni involucra pretensiones, lo cierto es que (…) los procesos que reúnan los requisitos previstos en la norma jurídica analizada en precedencia, cualquiera que sea su naturaleza, son susceptibles de acumulación, para cumplir los objetivos y finalidades de esta figura, que son: i) que las decisiones judiciales que se adopten sean coherentes y se eviten decisiones contradictorias en casos análogos; ii) la necesidad de garantizar los principios de economía procesal y celeridad. (…). Sería del caso que en esta oportunidad el despacho se pronunciara sobre la viabilidad de acumular el control inmediato de legalidad de la Resolución 2049 del 8 de abril de 2020 (radicado número 11001031500020200230800) al expediente radicado número 11001031500020200230700, sino fuera porque la solicitud se torna improcedente. (…). [L]a Resolución 2049 del 8 de abril de 2020 suscrita por el Agente Especial Liquidador de Saludcoop EPS CO en Liquidación, (…) su objeto es prorrogar la suspensión de términos que había señalado en la Resolución 2048 del 23 de marzo de 2020. (…). [L]a Resolución 2048 del 23 de marzo de 2020, (…) número de radicación 1001031500020200230700, (…) por auto del 8 de junio de 2020 decidió no avocar el medio de control y ordenó que previas las anotaciones en el sistema Siglo XXI se archive el expediente. (…). [E]stamos ante dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad (Agente Especial Liquidador de Saludcoop EPS CO en Liquidación) que regulan el mismo asunto (…), cuya existencia deriva uno del otro (la Resolución 2049 de 2020 deriva de la 2048 de 2020). (…). [E]n el presente caso no es procedente la solicitud de acumulación, en la medida que no se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 2048 del 23 de marzo de 2020, decisión que ya cobró ejecutoria. Entonces, este despacho no puede pronunciarse, como quiera que el expediente no se encuentra activo por virtud de la decisión del 8 de junio de 2020. (…). [E]n la actualidad sólo se encuentra vigente el proceso radicado número 1001031500020200230800 cuyo conocimiento se encuentra asignado al magistrado Martín Bermúdez Muñoz, siendo lo pertinente ordenar su devolución para que decida si asume o no el conocimiento del medio de control.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos para su acumulación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Improcedencia en acumulación de procesos Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por el Consejo de Estado.

(…). De la literalidad de las normas señaladas, el despacho concluye que, el control inmediato de legalidad es un medio de control que se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido, carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los Estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este mecanismo.

(…). [E]n el trámite de control inmediato de legalidad, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, precepto que establece la posibilidad de acumular (…) procesos que se encuentren en la misma instancia. (…). Si bien, en estricto sentido, el control inmediato de legalidad no exige la existencia de una demanda propiamente dicha ni involucra pretensiones, lo cierto es que (…) los procesos que reúnan los requisitos previstos en la norma jurídica analizada en precedencia, cualquiera que sea su naturaleza, son susceptibles de acumulación, para cumplir los objetivos y finalidades de esta figura, que son: i) que las decisiones judiciales que se adopten sean coherentes y se eviten decisiones contradictorias en casos análogos; ii) la necesidad de garantizar los principios de economía procesal y celeridad.

(…). Sería del caso que en esta oportunidad el despacho se pronunciara sobre la viabilidad de acumular el control inmediato de legalidad de la Resolución 2049 del 8 de abril de 2020 (radicado número 11001031500020200230800) al expediente radicado número 11001031500020200230700, sino fuera porque la solicitud se torna improcedente. (…). [L]a Resolución 2049 del 8 de abril de 2020 suscrita por el Agente Especial Liquidador de Saludcoop EPS CO en Liquidación, (…) su objeto es prorrogar la suspensión de términos que había señalado en la Resolución 2048 del 23 de marzo de 2020.

(…). [L]a Resolución 2048 del 23 de marzo de 2020, (…) número de radicación 1001031500020200230700, (…) por auto del 8 de junio de 2020 decidió no avocar el medio de control y ordenó que previas las anotaciones en el sistema Siglo XXI se archive el expediente. (…). [E]stamos ante dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad (Agente Especial Liquidador de Saludcoop EPS CO en Liquidación) que regulan el mismo asunto (…), cuya existencia deriva uno del otro (la Resolución 2049 de 2020 deriva de la 2048 de 2020).

(…). [E]n el presente caso no es procedente la solicitud de acumulación, en la medida que no se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 2048 del 23 de marzo de 2020, decisión que ya cobró ejecutoria. Entonces, este despacho no puede pronunciarse, como quiera que el expediente no se encuentra activo por virtud de la decisión del 8 de junio de 2020.

(…). [E]n la actualidad sólo se encuentra vigente el proceso radicado número 1001031500020200230800 cuyo conocimiento se encuentra asignado al magistrado Martín Bermúdez Muñoz, siendo lo pertinente ordenar su devolución para que decida si asume o no el conocimiento del medio de control. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 148 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02308-00 Actor: AGENTE ESPECIAL LIQUIDADOR DE SALUDCOOP EPS O.C. Demandado: RESOLUCIÓN No. 2049 DE 23 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO QUE DECLARA IMPROCEDENTE SOLICITUD DE ACUMULACIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde al despacho pronunciarse sobre la procedencia de la acumulación del control inmediato de legalidad, radicado número 11001-03-15-000-2020- 02308-00[1] al expediente número 11001-03-15-000-2020-02307-00 que conoció la suscrita magistrada.

ANTECEDENTES 1. Decreto de emergencia económica, social y ecológica 1. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, mediante el Decreto número 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con fundamento en la declaratoria por parte de la Organización Mundial de la Salud del COVID-19, como emergencia de salud pública de carácter internacional, con carácter de pandemia. 2.

El 22 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con fundamento en las facultades otorgadas por el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto número 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público en todo el territorio nacional, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19, ordenando el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones. 3.

Medida que fue extendida mediante los Decretos números 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo 2020, encontrándose vigente, por virtud de este último, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1 de julio de 2020. 4. Así mismo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto número 637 del 6 de mayo, por el cual declaró nuevamente el Estado de emergencia económica, social y ecológica, precisando, en las consideraciones justificativas, la necesidad de expedir medidas legislativas extraordinarias, en busca de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis y mitigar sus efectos negativos en la economía, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país y en la de sus habitantes. 1.2.

Los actos administrativos remitidos al Consejo de Estado para ejercer el Control Inmediato de Legalidad. 5. La Resolución número 2048 del 23 de marzo de 2020, expedida por el Agente Especial Liquidador de SaludCoop EPS O.C., “Por medio de la cual se suspenden términos dentro del proceso liquidatorio de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACION” arribó el 1 de junio de 2020 al Consejo de Estado con el fin de surtir el control inmediato de legalidad, correspondiéndole por reparto de la misma fecha a la suscrita magistrada en su condición de presidente de la Sala Especial de Decisión número 27, bajo el radicado número 11001031500020200230700. 6.

Por auto del 8 de junio de 2020, este despacho decidió “NO AVOCAR CONOCIMIENTO” del medio de control, por considerar que el acto administrativo no cumplió con los requisitos formales y materiales exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2], decisión que fue notificada por medios electrónicos el 9 de junio siguiente[3]. 7.

Por otra parte, mediante acta de reparto del 1 de junio de la presente anualidad, se asignó al magistrado Martín Bermúdez Muñoz, en su condición de presidente de la Sala Siete (7) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución número 2049 de abril 8 de 2020, expedida por Agente Especial Liquidador de SaludCoop EPS O.C, por la cual se prorrogó la suspensión de términos en las actuaciones “administrativas, financieras, jurídicas, judiciales, de calificación y graduación de acreencias que se adelanta en el marco del proceso liquidatorio de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACION”[4] -adoptada mediante Resolución número 2048 del 23 de marzo de 2020- bajo el radicado número 11001031500020200230800. 8.

El magistrado ponente, al verificar que el acto administrativo prorrogado mediante la Resolución 2049 del 8 de abril de 2020, correspondió por reparto a la suscrita, mediante auto del 8 de junio de 2020 para “evitar la eventual adopción de decisiones contradictorias en casos análogos y en aplicación de los principios de celeridad y economía procesal, así como en consideración a que la Resolución No. 2048 de marzo de 2020, se expidió primero en el tiempo” dispuso la remisión del expediente a este despacho para estudiar la posibilidad de acumularlo al radicado número 11001031500020200230700. 9.

El 23 de junio de 2020 en cumplimiento de dicha decisión, la Secretaría General de la Corporación remitió a este despacho el expediente radicado número 110010315000202002308700. I. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Control inmediato de legalidad 10. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” 11.

Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por el Consejo de Estado y que las autoridades competentes que las expidan enviarán los actos administrativos a dicha Corporación, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, so pena de que la misma aprehenda de oficio su conocimiento. 12.

De la literalidad de las normas señaladas, el despacho concluye que, el control inmediato de legalidad es un medio de control que se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido, carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los Estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este mecanismo. 2.2 Procedencia de la acumulación de procesos en sede de control inmediato de legalidad 13.

Teniendo en cuenta, que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general[5] lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud de los principios de integración normativa, previstos en el artículo 306, en el trámite de control inmediato de legalidad, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, precepto que establece la posibilidad de acumular, a solicitud de parte o de oficio, procesos que se encuentren en la misma instancia, aun cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento. 14.

Si bien, en estricto sentido, el control inmediato de legalidad no exige la existencia de una demanda propiamente dicha ni involucra pretensiones, lo cierto es que bajo las reglas anteriores los procesos que reúnan los requisitos previstos en la norma jurídica analizada en precedencia, cualquiera que sea su naturaleza, son susceptibles de acumulación, para cumplir los objetivos y finalidades de esta figura, que son: i) que las decisiones judiciales que se adopten sean coherentes y se eviten decisiones contradictorias en casos análogos; ii) la necesidad de garantizar los principios de economía procesal y celeridad. 2.3 Caso concreto 15.

Sería del caso que en esta oportunidad el despacho se pronunciara sobre la viabilidad de acumular el control inmediato de legalidad de la Resolución 2049 del 8 de abril de 2020 (radicado número 11001031500020200230800) al expediente radicado número 11001031500020200230700, sino fuera porque la solicitud se torna improcedente. Veamos: 16.

Al revisar la Resolución 2049 del 8 de abril de 2020 suscrita por el Agente Especial Liquidador de Saludcoop EPS CO en Liquidación, se observa que su objeto es prorrogar la suspensión de términos que había señalado en la Resolución 2048 del 23 de marzo de 2020[6], en esta oportunidad, desde las 00:00 horas del 13 de abril hasta las 00:00 de 27 de abril de 2020. 17.

Por su parte, la Resolución 2048 del 23 de marzo de 2020, tal como se advirtió en los antecedentes de este proveído, fue remitida a esta Colegiatura con el fin de que se surtiera el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, cuyo conocimiento se asignó por reparto a la suscrita magistrada bajó el número de radicación 1001031500020200230700, quien por auto del 8 de junio de 2020 decidió no avocar el medio de control y ordenó que previas las anotaciones en el sistema Siglo XXI se archive el expediente.

Decisión que fue debidamente notificada a los interesados por medios electrónicos al día siguiente, esto es, el 9 de junio y que a la fecha se encuentra ejecutoriada[7]. 18. De acuerdo con lo anterior, se colige que estamos ante dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad (Agente Especial Liquidador de Saludcoop EPS CO en Liquidación) que regulan el mismo asunto (suspensión de los términos de todas las actuaciones administrativas, financieras, jurídicas y judiciales, de calificación y graduación de acreencias que se adelanta en el marco del proceso liquidatorio de SALUDCOOP EPS OC EN LIQUIDACION), cuya existencia deriva uno del otro (la Resolución 2049 de 2020 deriva de la 2048 de 2020). 19.

Sin embargo, en el presente caso no es procedente la solicitud de acumulación, en la medida que no se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 2048 del 23 de marzo de 2020[8], decisión que ya cobró ejecutoria. Entonces, este despacho no puede pronunciarse, como quiera que el expediente no se encuentra activo por virtud de la decisión del 8 de junio de 2020. 20.

Es decir, que en la actualidad sólo se encuentra vigente el proceso radicado número 1001031500020200230800 cuyo conocimiento se encuentra asignado al magistrado Martín Bermúdez Muñoz, siendo lo pertinente ordenar su devolución para que decida si asume o no el conocimiento del medio de control. En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de acumulación del control inmediato de legalidad radicado número 1001031500020200230800 al expediente número 1001031500020200170700, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO. Por Secretaría General de la Corporación, devuélvase el proceso al despacho de origen[9], para que se pronuncie sobre la asunción del conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución Resolución 2049 del 8 de abril de 2020 expedida por el Agente Especial Liquidador de Saludcoop EPS CO en Liquidación.

TERCERO: En atención al Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la Republica y, en cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada mediante los Decretos Legislativos No. 457 del 22 de marzo, No. 531 del 8 de abril, No. 593 del 24 de abril y 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo y 749 del 28 de mayo de 2020, la Secretaría General comunicará esta providencia, mediante correo electrónico.

CUARTO: Por Secretaría General efectuar la publicación de esta providencia en la página web del Consejo de Estado CÚMPLASE, ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Que le correspondió por reparto al despacho del magistrado Martín Bermúdez Muñoz a efecto de realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución número 2049 del 23 de marzo de 2020 [2] El acto no tiene la virtud de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter general, pues su contenido, se reitera, es aplicable al trámite de liquidación específico de SaludCoop EPS O.C., y si bien se dispuso la suspensión de términos a través del mismo, por razón de la emergencia sanitaria por COVID-19 que dio lugar al Estado de excepción, lo cierto es que no reglamenta ni desarrolla con efectos generales los decretos legislativos del Estado de emergencia, por lo que no es posible ejercer sobre la misma el control inmediato de legalidad [3] Tal como da cuenta la página web del Consejo de Estado, según la consulta realizada el día 23 de junio de 2020, 2:50 p.m. en el micrositio controles inmediatos de legalidad http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?numero=1100 1031500020200230700 [4] Desde las 00:000 horas del día 13 de abril hasta las 00:00 del día 27 de abril de 2020. [5] Únicamente lo hizo de manera especial para el proceso electoral en el artículo 282 de la Ley 1437 de 2011. [6] Desde el 24 de marzo de 2020 a las 00:00 hasta el 13 de abril de 2020 a las 00:00 [7] Junio 16 de 2020 [8] Acto administrativo principal, como quiera que la Resolución 2049 del 8 de abril de 2020 prorroga la suspensión de términos inicialmente decretada. [9] Magistrado Martín Bermúdez Muñoz