CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” (…).

Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que este despacho es competente para conocer del inmediato de legalidad, porque se trata de un acto dictado por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES, que es una entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, definida como empresa estatal de carácter social del sector Educación Nacional.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Avoca conocimiento de la resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020 [L]a Resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020 cumple con las condiciones formales y materiales para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, por las siguientes razones: i) Se trata de un acto administrativo de contenido general, en la medida en que se encuentra dirigido a todas las personas que actualmente tengan procesos disciplinarios en la Secretaría General del ICFES. ii) Fue proferido por una entidad del orden nacional; tal como se constató al precisar la naturaleza jurídica del ICFES. iii) Se expidió en el marco de la declaratoria del Estado de excepción, esto es, de la emergencia económica, social y ecológica, declarada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo No. 417 de 2020. iv) El acto administrativo se ocupa en forma particular de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de la presente anualidad, que facultó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, previa expedición de acto administrativo, por la respectiva entidad. v) El acto administrativo refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, en la medida en que suspende términos de actuaciones.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 186 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1324 DE 2009 – ARTÍCULO 12 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02008-00 Actor: INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUCIÓN DE LA EDUCACIÓN - ICFES Demandado: RESOLUCIÓN 000215 DEL 1 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO QUE RESUELVE AVOCAR EL CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde al despacho avocar el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020, expedida por el Secretario General del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES, “Por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes”.

I.

ANTECEDENTES 1. Decreto de emergencia económica, social y ecológica 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No. 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el Estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 2.

Con fundamento en lo anterior y en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. 3. Con posterioridad a la declaratoria, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país. 4. Por medio del artículo 6 del Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, el Gobierno Nacional facultó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, previa expedición de un acto administrativo por la respectiva entidad estatal. 5.

Posteriormente, con la expedición de los Decretos No. 531 del 8 de abril de 2020 y No. 593 de 24 de abril de 2020, se prolongó, en dos oportunidades más, la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia con algunas excepciones, y el 6 de mayo siguiente, el Presidente de la República expidió el Decreto No. 636 de 2020, por el cual extendió nuevamente la medida, salvo algunas excepciones, a partir de las cero horas (00:00) del 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del 25 de mayo de 2020. 6.

En la misma fecha, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 637 del 6 de mayo, por el cual declaró nuevamente el Estado de emergencia económica, social y ecológica, precisando, en las consideraciones justificativas, la necesidad de expedir medidas legislativas extraordinarias, en busca de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. 7.

Con sustento en la declaratoria de emergencia sanitaria realizada por el Ministerio de Salud y Protección Social, como en la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, contenida en el Decreto No. 417 de 2020, en el suspensión de términos en las actuaciones administrativas autorizada por el Decreto Ley 491 de 2020 del 28 de marzo de 2020 y en la suspensión de términos en los procesos disciplinarios previamente realizada por el ICFES mediante la resolución 000197 del 16 de marzo de 2020, el Secretario General del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES, expidió la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020, “Por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes” y la remitió a esta Corporación, para que ejerciera el control inmediato de legalidad. 2.

Actos administrativos expedidos por el ICFES 8. El 16 de marzo de 2020, con fundamento en la declaratoria de emergencia realizada por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Secretario General de la entidad expidió la Resolución 000197, “por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes.” 9.

En la referida resolución, la entidad pública consideró que la declaratoria de emergencia constituye fuerza mayor, por lo que, en aras de proteger la salud de los servidores públicos y de la ciudadanía y respetar los principios de seguridad jurídica y debido proceso, resolvió suspender, a partir del 16 y hasta el 31 de marzo de 2020, los términos procesales dentro de los procesos disciplinarios que se adelantan en la Secretaría General de la entidad. 10.

Además, en su parte resolutiva señaló que, a la culminación del plazo de la suspensión, se expedirán las decisiones sobre la continuidad de la medida, y que la medida de suspensión implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los procesos disciplinarios que adelanta esa dependencia. 11. En cumplimiento del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la entidad remitió el acto administrativo referido al Consejo de Estado, con el fin de que se surtiera el control inmediato de legalidad, siendo asignada, mediante acta de reparto del 20 de mayo de 2020, al despacho del Magistrado Milton Chaves García, bajo el radicado No. 11001-03-15- 000-2020-02006-00. 12.

El 1 de abril de la presente anualidad, con fundamento en la emergencia sanitaria declarada en la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección y en la Resolución 000197 del 16 de marzo de 2020 que decidió suspender los términos dentro de los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General del ICFES, así como en la medida de aislamiento preventivo obligatorio, ordenada por el Gobierno Nacional en el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020 y en la autorización de suspensión de términos en las actuaciones administrativas dispuesta en el artículo 6 del Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020, el Secretario General de la entidad expidió la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020, “por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes.” 13.

Este segundo acto administrativo, que dio continuidad a la suspensión de términos previamente decidida por la entidad, fue igualmente remitido a esta Corporación para ejercer el control inmediato de legalidad, el cual, mediante acta de reparto del 20 de mayo de 2020, fue asignado a la suscrita magistrada, en su condición de integrante de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, bajo el radicado del vocativo de la referencia, esto es, el 11001-03-15-000-2020-02008-00. 14.

A su turno, en consideración a las extensiones de la medida de aislamiento preventivo obligatorio adoptadas por el Gobierno Nacional en los Decretos No. 531, 593 y 636 de 2020, y con fundamento en los actos administrativos por medio de los cuales la entidad suspendió sucesivamente los términos procesales de los procesos disciplinarios adelantados por la Secretaría General, el Secretario General del ICFES expidió dos resoluciones adicionales prolongando la referida suspensión de términos, y las remitió a esta Corporación para el correspondiente control inmediato de legalidad. 15.

Por un lado, la Resolución 000230 del 14 de abril de 2020 que ordenó “Suspender los términos procesales a partir del 14 y hasta el 27 de abril de 2020 inclusive, (…)”, y que, por reparto del 20 de mayo de 2020, le correspondió a la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, bajo el radicado No. 11001-03-15-000-2020-02010-00. 16. Por el otro, la Resolución 000241 del 23 de abril de 2020, que resolvió “Prorrogar la suspensión de los términos procesales de las actuaciones disciplinarias que cursan en la Secretaría General del Icfes, hasta tanto el Presidente de la República ordene la terminación del aislamiento preventivo obligatorio”, cuyo control inmediato de legalidad fue repartido el 20 de mayo de 2020 y le correspondió al Magistrado Gabriel Valbuena Hernández, bajo el radicado No. 11001-03- 15-000-2020-02013-00. 1.3 Actuaciones procesales relevantes 17.

Por auto del 1 de junio de 2020, este despacho ordenó remitir el control inmediato de legalidad de la Resolución 000215 de 2020 al despacho del Honorable Magistrado Milton Chaves García, con el fin de que estudiara la procedencia de acumulación y el estudio conjunto bajo el radicado No. 11001-03-15-000-2020-02006-00, por concurrir los requisitos establecidos en las normas procesales que regulan la figura jurídica de la acumulación de procesos, toda vez que los actos administrativos guardan plena unidad de materia. 18.

Dicha providencia fue incorporada al expediente del proceso No. 11001- 03-15-000-2020-02006-00 el 2 de junio de 2020, como se advierte en la constancia de paso a despacho que obra en el expediente y que reposa en el sistema de información de la Corporación[1]. 19. Mediante auto del 4 de junio de 2020, el magistrado ponente del control inmediato de legalidad de la Resolución 000197 del 16 de marzo de 2020, que suspendió los términos dentro de los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General del ICFES del 16 de marzo hasta el 1 de abril de 2020, se abstuvo de conocer el medio de control en consideración a que dicho acto administrativo no fue expedido en desarrollo de decreto legislativo alguno. No obstante, en dicho proveído no hubo pronunciamiento alguno sobre la acumulación propuesta por este despacho. 20.

La acumulación fue resuelta negativamente mediante auto del 16 de junio de 2020, en razón a que, respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 000197 del 16 de marzo de 2020, el despacho se abstuvo de avocar conocimiento. En consecuencia, corresponde a la suscrita magistrada pronunciarse sobre la admisibilidad del control inmediato de legalidad de la resolución 000215 del 1 de abril de 2020.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 21. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 22.

Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 23. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 24.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1 de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad. 25.

En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[2] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1º del artículo 185[3] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 26.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que este despacho es competente para conocer del inmediato de legalidad, porque se trata de un acto dictado por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES, que es una entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, definida como empresa estatal de carácter social del sector Educación Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, conforme lo señala el artículo 12 de la Ley 1324 del 2009[4]. 2.2.

Tramite del medio de control inmediato de legalidad 27. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, recibida la copia auténtica de los actos o medidas, corresponde al magistrado ordenar que se fije en Secretaría General un aviso por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto.

Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado. 28. El referido precepto establece igualmente que, en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto, así como solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad. 29.

Expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene. 2.3. Análisis del caso concreto 30. En el caso particular, el Despacho advierte que la Resolución No. 000215 del 1º de abril de 2020 cumple con las condiciones formales y materiales para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, por las siguientes razones: i) Se trata de un acto administrativo de contenido general, en la medida en que se encuentra dirigido a todas las personas que actualmente tengan procesos disciplinarios en la Secretaría General del ICFES. ii) Fue proferido por una entidad del orden nacional; tal como se constató al precisar la naturaleza jurídica del ICFES. iii) Se expidió en el marco de la declaratoria del Estado de excepción, esto es, de la emergencia económica, social y ecológica, declarada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo No. 417 de 2020. iv) El acto administrativo se ocupa en forma particular de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de la presente anualidad, que facultó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, previa expedición de acto administrativo, por la respectiva entidad. v) El acto administrativo refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, en la medida en que suspende términos de actuaciones. 31.

En el caso concreto, el despacho, frente a la decisión de suspender términos de las actuaciones administrativas, no advierte la necesidad de solicitar concepto a alguna entidad pública u organismo especializado en la materia, pero si evidencia la importancia de solicitar los antecedentes administrativos del acto, para lo cual se oficiará a la Secretaría General del ICFES para que los remita con destino al vocativo de la referencia. 32.

Finalmente, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. 33. Además, mediante Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia originada por el coronavirus COVID-19. 2.4 Otras decisiones 34.

Teniendo en cuenta que en el expediente reposan las Resoluciones 000230 del 14 de abril de 2020 y 000241 del 23 de abril de 2020, que dispusieron la suspensión de términos en los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General del ICFES en forma posterior y consecutiva a las Resoluciones 000197 del 16 de marzo y 000215 del 1 de abril de 2020, el despacho considera pertinente, necesario y útil, dar a conocer este proveído a los a magistrados a quienes fue repartido el conocimiento de tales actos administrativos, para lo que consideren decidir en el trámites de los controles inmediatos de legalidad de los mencionados actos administrativos.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO. Avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020, proferida por el Secretario general del ICFES, “por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes”.

SEGUNDO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Secretario General del ICFES, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.

TERCERO. Oficiar a la Secretaría General del ICFES, para que remita los antecedentes administrativos del acto objeto de revisión, para lo cual se les concederá el término de diez (10) días.

CUARTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su competencia.

QUINTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Ministerio Público.

SEXTO. La Secretaría General de la Corporación publicará y fijará este auto y el acto administrativo objeto del presente control integral de legalidad, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto. Igualmente, la Secretaría publicará el auto admisorio y el acto administrativo en la página web de la Corporación, para informar a la comunidad acerca de la existencia de este proceso.

SÉPTIMO. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas y demás documentos dirigidos a este trámite judicial, se recibirán en los correos electrónicos de la Secretaría General de la Corporación y esta los remitirá a los correos de la magistrada ponente, previa constancia de envío y/o recepción que se incorporará al expediente, en aras de garantizar su autenticidad, integridad y posterior consulta.

OCTAVO. Vencido el término común de diez (10) días, sin necesidad de auto previo, se correrá traslado al Ministerio Público para que rinda concepto.

NOVENO. Por la Secretaría General de esta Corporación se remitirá copia de esta providencia con destino a los procesos de control de legalidad identificados con los radicados 11001-03-15-000-2020-02010-00 y 11001-03-15- 000-2020-02013-00.

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Sistemas siglo xxi y Samai del Consejo de Estado. [2] “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [3] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

(…). [4] Artículo 12. Transfórmese el Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior, ICFES, en una Empresa estatal de carácter social del sector Educación Nacional, entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional.