ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ – No se presentó en un término razonable / FLEXIBILIZACIÓN DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL POR TRANSICIÓN DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES A COLPENSIONES – No justifica inactividad de la parte actora Así pues, esta Corporación ha establecido que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, es decir, que se cumple con el requisito de la inmediatez, se debe verificar que se hubiese presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según sea el caso.
(…) En ese sentido, para la Sala, solo procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión en los casos en que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, por cuanto los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento.
Pues bien, se tiene que en el presente asunto no se evidenció que, con posterioridad al fallo dictado por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá, se hubiese adelantado un trámite adicional que justifique que el plazo de los 6 meses se contabilice a partir de la ejecutoria de esa providencia. Por tanto, la Sala considera que ese plazo se debe computar desde la notificación de la decisión cuestionada –dictada el 1º de diciembre de 2010-.
Así las cosas, la Sala concluye que no se cumple con el requisito de la inmediatez, habida en cuenta de que la demanda de tutela se presentó aproximadamente 9 años después –abril de 2020-. Conviene mencionar que Colpensiones planteó que debía flexibilizarse el requisito de la inmediatez, dado que para la fecha de expedición de la sentencia cuestionada –1º de diciembre de 2010–, la mencionada entidad no había asumido las funciones del ISS –entidad demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fundamento de la acción de tutela de la referencia–, pues ello solo ocurrió hasta el 2012.
A juicio de la Subsección, las situación expuesta no es suficiente para flexibilizar dicho requisito de la inmediatez, dado que, si bien es cierto que el fallo cuestionado se dictó antes de que la accionante asumiera funciones del ISS, tambien lo es que, según lo manifestó la propia entidad en la demanda de tutela, el 10 de enero de 2014 expidió la Resolución No. 5919 –por la que se accedió a revisar la liquidación efectuada en cumplimiento del fallo cuestionado–, lo que es indicativo de que conoció la decisión pero nada hizo para cuestionarla.
De otra parte, se mencionó que debía tenerse en cuenta que, por la transición del Instituto de Seguros Sociales (ISS) a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la Corte Constitucional había declarado el estado de cosas inconstitucional. No obstante, debe precisarse que dicha Corporación declaró superada esa situación el 18 de diciembre de 2015 y, en ese sentido, es evidente que la declaratoria de estado de cosas inconstitucionales no puede justificar la inactividad de la parte actora por más de 4 años –la demanda de tutela se presentó en abril de 2020–.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-36-000-2020-00950-01 (AC) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –COLPENSIONES Demandado: JUZGADO DIECIOCHO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la entidad accionante contra la sentencia proferida el 6 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la que se declaró improcedente el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda La Administradora Colombiana de Pensiones –en adelante Colpensiones– instauró demanda de tutela contra el Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (trascripción de forma literal): “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de Colpensiones al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad ante la ley, orientados a la defensa del patrimonio público y a la protección del principio constitucional de sostenibilidad financiera, en consideración a que el Juzgado Dieciocho Administrativo de Circuito de Bogotá incurrió en violación directa a la Constitución, desconocimiento del precedente jurisprudencial y defecto sustantivo en la sentencia proferida el 01 de diciembre de 2010, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado Nro. 1001333101820090035000.
“SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida por Juzgado Dieciocho Administrativo de Circuito de Bogotá el 01 de diciembre de 2010, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 11001333101820090035000 promovido por la señora Bertha Stella Pineda Castro, teniendo en cuenta, que la decisión allí adoptada es contraria a la normatividad y a la jurisprudencia constitucional fijada en la materia.
En su lugar, ORDENE al despacho accionado, profiera nueva decisión subsanando los yerros alegados en la presente tutela”. 2.- Hechos Por medio de la Resolución No. 054045 del 11 de noviembre de 2008, el Instituto de Seguro Social reconoció a la señora Bertha Stella Pineda Castro pensión de vejez, teniendo en cuenta el promedio devengado durante los últimos 10 años de servicio, con fundamento en la Ley 33 de 1985 y con una tasa de reemplazo del 75%.
Mediante demanda de tutela, la señora Pineda Castro solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a una vida digna, a la remuneración mínima vital y móvil y a la igualdad; como consecuencia, pidió que se le ordenara al ISS que reliquidara su pensión vejez con la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicios.
El Juzgado Treinta Penal del Circuito de Bogotá, a través de sentencia del 25 de marzo de 2009, negó por improcedente el amparo solicitado. No obstante, mediante fallo del 30 de abril de 2009, el Tribunal Superior de Bogotá – Sala Penal revocó la decisión de primera instancia y, de manera transitoria, le ordenó al ISS reliquidar la pensión de jubilación de la señora Bertha Stella Pineda Castro, con el 75% de las asignaciones más elevadas devengadas durante el último año de servicios, según lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971.
En cumplimiento de lo anterior, el Instituto del Seguro Social expidió la Resolución No. 38789 del 27 de agosto de 2009. Como el amparo fue de carácter transitorio, la señora Pineda Castro interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el ISS, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 054045 del 11 de noviembre de 2008 y, como consecuencia, se reliquidara su prestación con el 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores salariales devengados en ese período.
Mediante sentencia del 1 de diciembre de 2010 –ejecutoriada el 24 de marzo de 2011–, el Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda. En cumplimiento de esa decisión, el ISS expidió la Resolución No. 038185 del 24 de octubre de 2011. El 7 de febrero de 2012, la señora Pineda Castro le solicitó a Colpensiones (antes ISS) que revise la liquidación efectuada en la Resolución 038185, a lo que se accedió mediante la Resolución No. 5919 del 10 de enero de 2014.
Posteriormente, por medio de Resolución No. 161995 del 1 de junio de 2016, se dio alcance a la resolución de enero de 2014 y se reconoció un pago único por concepto de intereses moratorios a favor de la señora Pineda Castro. 3.- Fundamentos de la acción En primer lugar, se señaló que Colpensiones inició su operación el 28 de septiembre de 2012, es decir, con posterioridad a que se dictó el fallo cuestionado.
Precisó que la accion de tutela resultaba procedente pese a que no se hubiesen agotado todos los recursos ordinarios o extraordinarios, dado que “en su momento el ISS no interpuso el recurso de apelación dentro del término perentorio, en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Circuito de Bogotá, dada la situación de fuerza mayor en la que se hallaba, por cuanto el Instituto de Seguros Sociales no contaba con la capacidad estructural para realizar una defensa oportuna y efectiva de los procesos ordinarios”.
Añadió que debía tenerse en cuenta que la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016, estableció que en los casos en los que se evidencia un abuso palmario del derecho, la acción de tutela es procedente como mecanismo preferente. Respecto del requisito de inmediatez indicó que se cumplió, por cuanto se trata de una obligación periódica que implica una afectación continua, la cual, a su vez, genera una grave afectación a los recursos públicos.
Agregó que “si bien la sentencia enjuiciada fue proferida el 01 de diciembre de 2010, el ISS para dicha fecha que configuran fuerza mayor, como la sucesión procesal del extinto ISS, la entrada de funcionamiento de Colpensiones y la declaratoria de cosas inconstitucionales que afrontó Colpensiones con la transición del ISS. Dado el desorden administrativo que causó la transición del ISS a Colpensiones y la reducida capacidad institucional y operativa, lo que a la luz de la Corte Flexibiliza los requisitos de subsidiariedad e inmediatez de la acción de tutela”.
En la demanda de tutela se alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, dado que se desatendieron las sentencias C-168 de 1995, C-155 de 1997 y C-258 de 2013, reiteradas en las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018 y SU-068 de 2018 y la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018.
Asimismo, sostuvo que se aplicó de forma indebida el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que dicha norma no remite a la legislación anterior para la aplicación del IBL. Afirmó que en el caso sub examine se configuró un abuso palmario del derecho, dado que con la reliquidación de la mesada pensional de la señora Pineda Castro se generó “un incremento comprobado del 94% del valor de la mesada”.
Por último, mencionó que “de no proceder la pretensión principal se otorgue de manera transitoria, por 4 meses, tiempo en el cual se iniciará recurso extraordinario de revisión contra el fallo objeto de acción de tutela”. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto de 21 de abril de 2020, la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó a la señora Bertha Stella Pineda Castro, como tercera interesada en esta actuación. 4.2.- El Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá dijo que no incurrió en ninguna de las causales especiales que hacen procedente la acción de tutela contra providencias judiciales.
Explicó que la sentencia que se cuestiona tuvo como fundamento la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, mediante la cual la Sección Segunda de esta Corporación concluyó que la Ley 33 de 1985 no señala en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que hace su simple enunciación, lo cual no impide la inclusión de todos aquellos factores devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Sin perjuicio de lo anterior, señaló que lo que se pretende con la presentación de la demanda de tutela es subsanar la irregularidad en la que se incurrió, dado que el Instituto de Seguros Sociales no ejerció una defensa material dentro del proceso de la referencia, habida consideración de que no contestó la demanda ni presentó alegatos de conclusión, así como tampoco apeló la referida sentencia. Por lo anterior, la autoridad judicial accionada solicitó que se niegue el amparo solicitado por Colpensiones. 4.3.- La señora Bertha Stella Pineda Castro –tercera con interés– solicitó que se rechace por improcedente o, en su defecto, se niegue el amparo solicitado por la entidad accionante.
Mencionó que no se cumple con el requisito de la inmediatez, pues la sentencia cuestionada se profirió en diciembre de 2010 y la demanda de tutela se interpuso 9 años después y que no existe un motivo válido para la inactividad del ente accionante durante ese período, por lo que se desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan sus derechos fundamentales.
Agregó que tampoco se cumple con el requisito de la subsidiariedad, porque contaba con la posibilidad de interponer el recurso de extraordinario de revisión, mecanismo idóneo para controvertir las providencias judiciales que reconocen sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, tal como lo manifestó la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia del 5 de mayo de 2016.
Precisó que “el argumento del desorden administrativo del ISS para que se actuara en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no justifica, la no intervención de la entidad en el mismo, en la medida que si se hubiese interpuesto el recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado 18 Administrativo, la decisión en segunda instancia sería confirmatoria, pues la jurisprudencia que imperaba en ese entonces me hizo acreedora de la pensión en los términos que se ordenó, posición que sólo fue modificada por la jurisdicción contencioso administrativa con la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de agosto 28 de 2018”.
Respecto del fondo del asunto, dijo que no se incurrió en ningun defecto, habida cuenta de que, para la fecha en que el Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá profirió la decisión cuestionada, aún no se habían proferido las sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional ni la sentencia SU-230 de 2015, lo que implica que esa autoridad judicial aplicó la jurisprudencia imperante en el momento, que eran coincidentes en la Corte Constitucional y en el Consejo de Estado.
Adujo que la decisión del 1º de diciembre de 2010 ya hizo tránsito a cosa juzgada y, por ende, no puede ser modificada, menos cuando la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 estableció que, en principio de seguridad jurídica, las providencias respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada son inmodificables. Refirió que tampoco puede predicarse un abuso del derecho, solo que se dictó en atención a la postura que regía antes de ser modificada por el Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018.
Finalmente, manifestó que tampoco procede la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, porque la entidad accionante “podía haber presentado el recurso extraordinario de revisión después de la ejecutoria de la sentencia pero no utilizó dicho mecanismo y ahora pretende que la tutela ampare los supuestos derechos vulnerados, cuando dejó de lado dicha oportunidad para acudir ante la misma jurisdicción, en consecuencia esta solicitud tampoco prospera”. 5.- La sentencia de primera instancia1 Mediante sentencia de 6 de mayo de 2020, la Sección Tercera, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó el amparo solicitado por el ente accionante.
Puntualmente expuso (trascripción literal): “… la acción de tutela es improcedente para controvertir decisiones judiciales que reconocen pensiones de jubilación bajo parámetros que pudieran configurar un abuso del derecho, ya que para ello está el recurso extraordinario de revisión, el cual admite un término suficientemente amplio de cinco (5) para interponerlo.
Ahora bien, si se admitiera la posibilidad excepcional de controvertir por vía de tutela el reconocimiento de una pensión con abuso palmario del derecho, más allá de ese término legal de 5 años, porque la administradora estaba en imposibilidad jurídica de haber conocido el acto o la providencia para haber participado en el debate legal o haber ejercicio el recurso extraordinario en oportunidad, en todo caso la posibilidad de activar el amparo constitucional se encuentra estrictamente condicionado por el principio de inmediatez, justo para no afectar la seguridad jurídica y la cosa juzgada, dejando en el limbo derechos que fueron reconocidos en su momento con arreglo a las leyes.
“Habilitado entonces el ejercicio excepcional del amparo a todas las administradoras de pensiones bajo los parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional, incluida la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, sería en principio válido que ésta pudiera acudir a controvertir el fallo de 1 de diciembre de 2010, si no fuera porque la misma sentencia precisó que el término de caducidad debía contabilizarse ‘cinco años contados a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia judicial’.
“La sentencia que reconoció la reliquidación pensional a la señora Bertha Pineda Castro, causó ejecutoria el 24 de marzo de 2011, de manera que los cinco años para ejercer el recurso extraordinario de revisión iniciaron su contabilización a partir del día siguiente, con lo cual el término se habría cumplido el 25 de marzo de 2016. “Aún así, en caso de que la Sala acogiera el argumento de Colpensiones, de que materialmente no pudo controvertir en oportunidad el proveído por cuanto su gestión empezó a serle exigible a partir del 28 de septiembre de 2012, fecha en la que inicio la sucesión de los intereses procesales del ISS, según dispuso el artículo 1o del Decreto 2011 de 2012, tampoco sería procedente desconocer el término de caducidad del recurso de revisión, pues en esta hipótesis, el plazo habría fenecido el 28 de septiembre de 2017, contabilizados los 5 años después de la fecha en que inició su gestión como administrador del régimen de prima media.
“En ambos casos, más allá de la definición de cual sea la jurídicamente admisible, el término de caducidad para el ejercicio de la acción extraordinaria de revisión estaría caducada. “iv) Cabe incluso una hipótesis alternativa, relacionada con la imposibilidad de haber ejercido en tiempo el mecanismo legal ordinario, por inexistencia de la administradora misma en la época de la sentencia espuria, o por desconocimiento del acto.
Con todo, en este caso la tutela tampoco cumple con el requisito de inmediatez, pues la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones tuvo conocimiento específico de las órdenes judiciales emitidas en sentencia judicial del pasado 1 de diciembre de 2010, en los años 2012, 2014 y 2016, cuando emitió resoluciones decidiendo la solicitud de revisión pensional elevada por la señora Pineda Castro; y sólo años después acudió a la acción de tutela para defender sus derechos, aún cuando la jurisprudencia constitucional ha sido rigurosa y estricta al establecer un término máximo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de las providencias judiciales que presuntamente adolecen de algún yerro, para ser estudiadas por el Juez constitucional.
“Ahora bien, esto admite una consideración adicional. La procedencia de la tutela para revisar sentencias que reconocen pensiones, presuntamente de manera irregular o sin el cumplimiento de requisitos legales, está a su vez, condicionada al concepto de abuso de derecho ‘palmario’, esto es, evidente, grosero, ostensible a partir de una revisión simple o desprevenida de la cuestión. No ve la Sala en esta instancia cómo una prestación que fue sometida al conocimiento de los jueces ordinarios en dos instancias, que de igual forma se admitió como plausible en sede de tutela, hasta el punto de que le fue reconocida la prestación a la señora Pineda Castro con carácter provisional mientras tramitaba el proceso ordinario, y que, por lo demás, era objeto de posiciones encontradas en la jurisprudencia de las cortes, pudiera considerarse ‘abuso’, ya no hablar de ‘palmario’.
“Sin embargo, para destacar que el punto no era en principio ‘palmario’, para efectos de incidir en la procedencia del amparo constitucional, resulta elocuente que la misma Administradora de Pensiones accionante haya conocido con suficiencia el tema del reconocimiento y pago de la prestación a la señora Pineda Castro y que, ante una solicitud de reliquidación pensional de 2012, no solo no hay formulado ningún reparo, sino que, antes bien, accedió el 10 el enero de 2014 al pago del retroactivo por $61’681.693,00 (R.5919); y el 1 de junio de 2016, el pago de intereses moratorios por valor total de $9’111.843 (R.161995)” (negrilla del original). 6.- La impugnación La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia e indicó que se desconoció que la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional frente a las actuaciones de Colpensiones, toda vez que dicha entidad “se encontraba ante un sinnúmero de fallas estructurales de carácter operativo y administrativo, que impedían resolver las peticiones dentro del término de ley atender las acciones judiciales”.
Adujo que, si bien la Corte Constitucional dio por superada dicha situación mediante la sentencia T-774 de 2015, Colpensiones no había logrado su estabilización como entidad; adicionalmente, sostuvo que la vulneración a los derechos fundamentales que se demanda es permanente, continua y actual. Mencionó que aunque la sentencia cuestionada se dictó el 1 de diciembre de 2010, lo cierto es que para esa fecha Colpensiones no había iniciado operación y, además, se encontró en un estado de cosas inconstitucional debidamente declarado por la Corte Constitucional, cuestiones que constituían una imposibilidad jurídica y material para interponer la demanda de tutela en un menor tiempo.
Para fundamentar esa afirmación citó los argumentos expuestos en el salvamento de voto presentado por uno de los integrantes de la Sala y, además las sentencias SU-427 de 2016, T-060 de 2016 y T 619 de 19 de diciembre de 2019, en la que se estableció que, en los casos en los que se confirme el abuso de derecho en materia pensional, se debe flexibilizar los requisitos de la inmediatez y la subsidiariedad.
Añadió que tenía que tenerse en cuenta que la sentencia cuestionada “generó un perjuicio económico al erario el cual permanece en el tiempo, por tanto, pese a la existencia del recurso extraordinario de revisión, debe considerarse que el mismo en este momento no es eficaz por encontrarse caducado, razón por la que es evidente que no existe otro medio de defensa que permita cesar, de manera urgente e inmediata, la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de Justicia de Colpensiones, restando únicamente la presente vía constitucional, para lograr su amparo efectivo y evitar un perjuicio irremediable a las arcas del Estado, del sistema pensional y, con ello, de los miles de beneficiarios del mismo”.
Finalmente, insistió en que el Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá incurrió en un defecto sustantivo y en un abuso palmario del derecho. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2.
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características3.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son4: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado5. 2.- El caso concreto La Subsección considera que –como se indicó en el fallo de primera instancia– no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de inmediatez, tal como pasa a explicarse.
La Corte Constitucional ha definido los siguientes criterios orientadores con el propósito de determinar, en cada caso, si se cumplió o no con el requisito de inmediatez: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en el que se produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la tutela6.
Por otra parte, en relación con la inmediatez para la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado: “Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados.
“(…) De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. “Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’7’8.
“Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo9. “Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’10.
“(…) Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
“Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto11. “Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (negrillas y subrayado del original).
Así pues, esta Corporación ha establecido que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, es decir, que se cumple con el requisito de la inmediatez, se debe verificar que se hubiese presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según sea el caso.
Esta Subsección ha precisado que el plazo de 6 meses se contabiliza, a título de principio, desde la notificación de la providencia que se cuestiona, por cuanto es a partir de que se conoce la decisión que se puede advertir la posible vulneración de derechos fundamentales por la configuración de uno o varios de los defectos que hacen procedente la acción de tutela contra providencia judicial (defecto orgánico, defecto procedimental, defecto fáctico, defecto sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y/o la violación directa de la Constitución Política).
En ese sentido, para la Sala, solo procede contabilizar el término de 6 meses desde la ejecutoria de la decisión en los casos en que se hubiese realizado un trámite adicional con ocasión del fallo, como lo sería una solicitud de aclaración, de corrección o de adición de sentencia o, incluso, una solicitud de nulidad, por cuanto los pronunciamientos que se dicten con ocasión de esas solicitudes podrían tener incidencia en la decisión que se cuestiona por vía de tutela y, por tanto, en principio, también tendrían que ser objeto de cuestionamiento.
Pues bien, se tiene que en el presente asunto no se evidenció que, con posterioridad al fallo dictado por el Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá, se hubiese adelantado un trámite adicional que justifique que el plazo de los 6 meses se contabilice a partir de la ejecutoria de esa providencia. Por tanto, la Sala considera que ese plazo se debe computar desde la notificación de la decisión cuestionada –dictada el 1º de diciembre de 2010-.
Así las cosas, la Sala concluye que no se cumple con el requisito de la inmediatez, habida en cuenta de que la demanda de tutela se presentó aproximadamente 9 años después –abril de 202012–. Conviene mencionar que Colpensiones planteó que debía flexibilizarse el requisito de la inmediatez, dado que para la fecha de expedición de la sentencia cuestionada –1º de diciembre de 2010–, la mencionada entidad no había asumido las funciones del ISS –entidad demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fundamento de la acción de tutela de la referencia–, pues ello solo ocurrió hasta el 2012.
A juicio de la Subsección, las situación expuesta no es suficiente para flexibilizar dicho requisito de la inmediatez, dado que, si bien es cierto que el fallo cuestionado se dictó antes de que la accionante asumiera funciones del ISS, tambien lo es que, según lo manifestó la propia entidad en la demanda de tutela, el 10 de enero de 2014 expidió la Resolución No. 5919 –por la que se accedió a revisar la liquidación efectuada en cumplimiento del fallo cuestionado–, lo que es indicativo de que conoció la decisión pero nada hizo para cuestionarla.
De otra parte, se mencionó que debía tenerse en cuenta que, por la transición del Instituto de Seguros Sociales (ISS) a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)13, la Corte Constitucional había declarado el estado de cosas inconstitucional. No obstante, debe precisarse que dicha Corporación declaró superada esa situación el 18 de diciembre de 201514 y, en ese sentido, es evidente que la declaratoria de estado de cosas inconstitucionales no puede justificar la inactividad de la parte actora por más de 4 años –la demanda de tutela se presentó en abril de 2020–.
Así las cosas, como lo ha establecido esta Subsección en anteriores oportunidades15, no existe justificación alguna que permita flexibilizar el plazo considerado como razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales y, por tanto, se concluye que no se cumplió con el requisito de la inmediatez –lo que hace innecesario el estudio de los demás requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales–.
Por lo expuesto, la Subsección confirmará la decisión impugnada, que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 6 de mayo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por lo razonado en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO