ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / REAJUSTE ANUAL DE PENSIÓN DOCENTE – Conforme al incremento del IPC / AUSENCIA DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – Providencia presuntamente desconocida no es aplicable al caso / PRINCIPIO DE RAZÓN SUFICIENTE – Aplicación En el presente asunto la parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto sustantivo y un defecto por desconocimiento del precedente, toda vez que la autoridad judicial demandada realizó una indebida aplicación del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 frente a su reajuste pensional, puesto que debió hacerse de acuerdo con el incremento del salario mínimo y no con el IPC.

(…) Como sustento de su decisión, la autoridad judicial accionada realizó un análisis de la “evolución de las disposiciones que han ordenado el ajuste anual de las pensiones”, estudiando la vigencia de la Ley 71 de 1988 y su decreto reglamentario, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y la Ley 238 de 1995, así como las sentencias de constitucionalidad sobre el tema (…) Revisado el contenido de la anterior providencia, estima la Sala que no se incurrió en los defectos alegados por la parte accionante, dado que en ese fallo el Tribunal Administrativo de Risaralda sustentó, de manera suficiente, las razones por las cuales consideró que el incremento pensional aplicable al presente asunto era el previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y no de acuerdo con la Ley 71 de 1988.

Al respecto, la autoridad judicial accionada realizó un análisis detallado de las normas aplicables al caso, así como de la jurisprudencia constitucional sobre estas, lo cual lo llevó a concluir que la norma que la parte actora pretendía que se aplicara al caso sub examine –Ley 71 de 1988– no se encontraba vigente, en virtud de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así como la Ley 238 de 1995.

Finalmente, en cuanto el desconocimiento de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, conviene precisar que la autoridad judicial accionada reconoció expresamente la existencia de dicha decisión; sin embargo, en cumplimiento del principio de la “razón suficiente”, precisó que en esta la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en cuanto al IBL aplicable a los docentes de conformidad con la Ley 812 de 2003 y dado que en dicha providencia no se analizó el tema del reajuste pensional de los docentes, sostuvo que tal decisión no constituye un precedente vinculante para el presente asunto.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02088-00 (AC) Actor: MARÍA RUBIELA HOYOS DE GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora María Rubiela Hoyos de García. I. A N T E C E D E N T E S 1.

La demanda En escrito presentado el 18 de mayo de 2020, la señora María Rubiela Hoyos de García, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social. 2. Los hechos que dieron lugar a la demanda de tutela 2.1.- Mediante Resolución No. 1024 del 7 de noviembre de 2006, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció una pensión en favor de la señora María Rubiela Hoyos de García, en la cual se indicó que tenía derecho al reajuste de su pensión de acuerdo con lo previsto en la Ley 71 de 1988 y la Ley 238 de 1995. 2.2.

A pesar de lo anterior, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ha realizado los ajustes anuales de incremento pensional, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1994, esto es, según el porcentaje de incremento del Índice de Precios al Consumidor. 2.3. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Hoyos de García solicitó que se ordenara el reconocimiento y pago del reajuste periódico de las mesadas pensionales de conformidad con lo dispuesto en la Ley 71 de 1988. 2.4.

En sentencia del 2 de septiembre de 2019, el Juzgado 7 Administrativo del Circuito Judicial de Pereira negó las súplicas de la demanda. 2.5. A instancias del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, por medio de providencia del 21 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la decisión de primera instancia. 3.- Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que se configuró un defecto sustantivo, toda vez que se desconoció que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 excluyó a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de la aplicación de dicho régimen y, por tanto, no es viable el reajuste de su pensión con base en el IPC.

Asimismo, señaló que la Ley 238 de 1995 no complementó ni reformó la Ley 71 de 1988 ni la Ley 91 de 1989 y, por el contrario, dicha norma consagra el principio de favorabilidad pensional. Finalmente, indicó que se desconoció la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de abril de 2019, en la cual, sostuvo, se trató un tema diferente al reajuste pensional pero se fijaron una reglas acerca de cuál es el régimen que se les debe aplicar a los docentes y se precisó que para aquellos que se hubiesen vinculado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio antes del 27 de junio de 2003 –como la aquí demandante– el régimen de reajuste pensional es el previsto en la Ley 71 de 1988.

Con base en lo anterior, la parte actora solicitó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “1) Se amparen los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y favorabilidad laboral del accionante. “2) Se deje sin efectos la sentencia del 21 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso con radicado bajo el No. 66001-33-33-007-2018-00395-01, Actor: MARÍA RUBIELA HOYOS DE GARCÍA, Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.

“3) Se le ordene al Tribunal Administrativo de Risaralda, que profiera una nueva sentencia, en la cual se sigan las reglas estipuladas en la Sentencia de Unificación 014-CE-S2-2019 del veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019), y en su lugar, reconozca que el accionante se encuentra exceptuado del Sistema Integral de Seguridad Social, razón por la cual se le debe aplicar el artículo 1° de la Ley 71 de 1988.

“4) Que se exhorte al Tribunal Administrativo de Risaralda para que en las próximas providencias que traten el problema jurídico objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tenga en cuenta las reglas y subreglas dispuestas en la Sentencia de Unificación 014-CE-S2-2019 del veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019).

“5) Exhortar a la Sala Plena de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado del Consejo de Estado, para que unifique la jurisprudencia en relación con el régimen aplicable a los docentes vinculados antes del 27 de junio de 2003 al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio respecto de su reajuste pensional, en atención a su función unificadora, salvaguardando los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica”. 4.- La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1.

Mediante auto del 27 de mayo de 2020, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como tercero interesado en el proceso. 4.2. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se le desvinculara de la presente actuación, dado que no realizó ninguna actuación que llegara a vulnerar o amenazar los derechos fundamentales de la señora María Rubiela Hoyos de García. 4.3.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, por conducto de uno de sus magistrados, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda. Al respecto, señaló que en la sentencia cuestionada se precisó que (transcripción literal): “… el artículo 1° de la Ley 71 de 1988, para efectos del reajuste anual de las pensiones entre otros para los docentes, perdió vigencia desde el 26 de diciembre de 1995, fecha en la que entró en vigencia la Ley 238 de 1995, expedida por el legislativo dentro de su margen de configuración legislativa, donde quedó claramente establecido que el reajuste de las pensiones debía efectuarse con base en la variación del índice de precios al consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior, como fue dispuesto por el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, sin que se estableciera por el Congreso de la República la posibilidad de escoger uno u otro aumento (SMLMV o IPC) como lo pregona la parte actora, por lo que este Tribunal no consideró ni lógica ni razonablemente posible su configuración, so pretexto de la aplicación de una supuesta favorabilidad laboral, con la aplicación de una norma derogada para dirimir la controversia planteada en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”.

En ese sentido, sostuvo que la decisión controvertida fue debidamente motivada, de conformidad con el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia vigente. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1.

Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características2.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son3: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado4. 2.

Caso concreto Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala procede a verificar si se configuran los defectos alegados por la parte actora. En el presente asunto la parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto sustantivo y un defecto por desconocimiento del precedente, toda vez que la autoridad judicial demandada realizó una indebida aplicación del artículo 14 de la Ley 100 de 1993 frente a su reajuste pensional, puesto que debió hacerse de acuerdo con el incremento del salario mínimo y no con el IPC.

En la sentencia cuestionada, proferida el 21 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, se confirmó el fallo de primera instancia, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Como sustento de su decisión, la autoridad judicial accionada realizó un análisis de la “evolución de las disposiciones que han ordenado el ajuste anual de las pensiones”, estudiando la vigencia de la Ley 71 de 1988 y su decreto reglamentario, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y la Ley 238 de 1995, así como las sentencias de constitucionalidad sobre el tema; concluyó (trascripción literal): “Con fundamento en todo lo discurrido, concluye esta colegiatura judicial que el incremento anual que se debe aplicar a los beneficiarios de pensión del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, es el expresado en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, en cuanto el artículo 1° de la Ley 71 de 1988 no se encuentra vigente después de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y menos aún con la expedición de la Ley 238 de 1995, como igualmente lo señaló el a quo, y por cuanto la regulación anterior del derecho a reajuste pensional anual no tiene la entidad de un derecho adquirido en cuanto a la determinación del parámetro sobre el cual se deben ajustar anualmente las pensiones de vejez.

“Para llegar a las conclusiones anteriores, en consideración de esta Sala la norma pensional establecida en la Ley 71 de 1988 y su decreto reglamentario fueron derogados al entrar en vigencia el Sistema General de Seguridad Social Integral, bajo el entendido que la mencionada ley establecía un régimen general, no uno especial para los docentes que les permitiera entender a estos afiliados por fuera de la derogatoria de la Ley 100 de 1993, además que con la expedición de la Ley 238 de 1995, lo que se hizo fue extender -en lo que el tema de ajuste anual pensional se refiere- el ajuste de las mesadas pensionales establecido para el régimen general, a las pensiones exceptuadas (art. 279), lo cual encuadra en los parámetros constitucionales establecidos.

“Finalmente en cuanto al argumento de la parte actora apelante en el sentido de dar aplicación a la ‘la sentencia de unificación 014-CE-S2-2019 del veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019) ( ) No. Interno 0935-2017’ proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, como quiera que la misma explicó cuáles son los docentes exceptuados del Sistema General de Pensiones, lo cual tiene estrecha relación con la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y lo relacionado en el Acto Legislativo 01 de 2005, significando con ello, que el demandante al estar vinculado antes del 27 de junio de 2003, ei régimen de su reajuste pensiona!, no es otro que el estipulado en el artículo 1o de la Ley 71 de 1988, por encontrarse exceptuado del régimen general; debe precisarse en primer lugar que lo decidido en dicha sentencia atañe exclusivamente con la unificación sobre el Ingreso Base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003 y a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y en modo alguno respecto del reajuste de la pensión de los docentes con base en el incremento del salario mínimo mensual legal vigente del año inmediatamente anterior, cuando éste sea superior al porcentaje del incremento del índice de precios al consumidor de conformidad con la Ley 71 de 1988, y si bien en la mencionada providencia se trataron asuntos sobre el régimen pensional aplicable a dichos docentes, lo cierto es que esto hizo parte de la obiter dicta de la misma, lo cual no tiene criterio de unificación, ya que se reitera, la ratio decidendi refiere exclusivamente al IBL de los docentes, razón por la cual no puede aplicarse dicha providencia al tema objeto de estudio”.

Revisado el contenido de la anterior providencia, estima la Sala que no se incurrió en los defectos alegados por la parte accionante, dado que en ese fallo el Tribunal Administrativo de Risaralda sustentó, de manera suficiente, las razones por las cuales consideró que el incremento pensional aplicable al presente asunto era el previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y no de acuerdo con la Ley 71 de 1988.

Al respecto, la autoridad judicial accionada realizó un análisis detallado de las normas aplicables al caso, así como de la jurisprudencia constitucional sobre estas, lo cual lo llevó a concluir que la norma que la parte actora pretendía que se aplicara al caso sub examine –Ley 71 de 1988– no se encontraba vigente, en virtud de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así como la Ley 238 de 1995.

Finalmente, en cuanto el desconocimiento de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, conviene precisar que la autoridad judicial accionada reconoció expresamente la existencia de dicha decisión; sin embargo, en cumplimiento del principio de la “razón suficiente”, precisó que en esta la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en cuanto al IBL aplicable a los docentes de conformidad con la Ley 812 de 2003 y dado que en dicha providencia no se analizó el tema del reajuste pensional de los docentes, sostuvo que tal decisión no constituye un precedente vinculante para el presente asunto.

En ese sentido, la Sala considera que no se configuró el defecto alegado por la parte actora. Por las anteriores razones, la Sala negará el amparo solicitado por la señora María Rubiela Hoyos de García. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado en la demanda de tutela promovida por la señora María Rubiela Hoyos de García, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: en caso de no ser impugnada la presente decisión, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO