CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Facultades del gobierno en la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades del Presidente de la República [U]na vez el presidente declare el Estado de Emergencia, puede dictar decretos legislativos, por medio de los cuales tome medidas o adopte instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y solo puede utilizarlas cuando las circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad.

(…). La Corte Constitucional reiteró que en los estados de excepción se le otorgan poderes excepcionales al Presidente para conjurar la crisis extraordinaria, esto es que se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos. En este caso se tiene que el Ministerio de Salud y Protección Social, con fundamento en el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, que dispone que como autoridad sanitaria del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, en el evento de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, puede adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo de que se extienda ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

Con posterioridad a esa resolución, el presidente de la República, junto con todos los ministros, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-156 de 9 de marzo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

Relacionado con el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / DECRETO 780 DE 2016 – ARTÍCULO 2.8.8.1.4.3 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INTEGRAL – Es tanto formal como material [E]sta Corporación en diferentes oportunidades y en cuanto a las características del control inmediato de legalidad ha dicho: (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral.

Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico” y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

(iii) Es autónomo porque la revisión se puede hacer antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo”.

(iv) El control es automático e inmediato como consecuencia de la obligación de las autoridades de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su expedición. (v) Oficiosidad, si la entidad no envía el acto a la jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa “o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona”;

(vi) La sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, esto es solo en relación con las normas que se estudian en la providencia y en consecuencia es posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos a través del medio de control de nulidad. (…). De acuerdo con lo anterior, se debe hacer un control integral, esto es tanto formal como material.

En el control formal se debe estudiar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. (…).

Así, en el estudio de fondo debe analizarse la conexidad del acto con las normas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, su conformidad con las disposiciones que le sirvieron de fundamento y de manera concreta debe establecer la realidad de los motivos, la adecuación de los fines y la proporcionalidad de las medidas.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15- 000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA), M.P. Hugo Bastidas Bárcenas.

Con respecto al control integral, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sobre el control material al realizar control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicación 11001-03- 15-000-2010-00196-00(CA), M.P. Ruth Stella Correa.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Improcedente frente a la resolución 0431 de abril 30 de 2020 [L]a Resolución 0431 de 2020 fue expedida por la directora general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, quien es autoridad del orden nacional por tener la condición de representante legal de un establecimiento público dotado de personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente, adscrito al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y con jurisdicción en todo el territorio nacional.

(…). Dicho acto fue dictado en ejercicio de las facultades legales que tiene la funcionaria, especialmente de aquellas previstas en los artículos 14 del Decreto 2113 de 1992 y 6º del Decreto 208 de 2004 que establecen las funciones del director general y 2.2.1.2.1.4.2 del Decreto 1082 de 2015, que hace referencia al acto administrativo que puede expedir para declarar la urgencia manifiesta para efectos de la contratación directa.

La medida puesta en marcha a través de la Resolución 0431 de 2020 es de carácter general, ya que busca la protección de los funcionarios, colaboradores y usuarios de los servicios que están a cargo del instituto, quienes integran una multiplicidad variada de personas, como lo expuso en las consideraciones del acto. En lo que corresponde al último de los requisitos formales, observa la Sala que el acto administrativo sujeto a control de legalidad invocó expresamente como parte de sus fundamentos el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 y el Decreto Legislativo 440 de marzo 20 del año en curso.

(…). La Resolución 0431 del presente año, que declaró la urgencia manifiesta, fue expedida por la directora general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 30 de abril de 2020. (…). Lo anterior permite concluir que dicho acto fue dictado por la funcionaria por fuera de la vigencia del Decreto 417 de 2020 que declaró la emergencia económica, social y ecológica y del Decreto Legislativo 440 de 2020, que adoptó las medidas de urgencia en materia de contratación estatal con motivo del estado de excepción generado por la pandemia del COVID-19.

Entonces no puede considerarse que la Resolución 0431 de 2020 haya sido dictada en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, puesto que es incuestionable que las normas de este carácter que le sirvieron de sustento no producían efectos jurídicos en la fecha en que fue dictada. (…). En tales condiciones, concluye la Sala que el acto no cumple el requisito de haber sido expedido como desarrollo de los decretos de estado de excepción, razón por la cual será declarado improcedente el control inmediato de legalidad de la citada resolución del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

FUENTE FORMAL: LEY 290 DE 1957 / DECRETO 2113 DE 1992 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 208 DE 2004 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1082 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.1.2.1.4.2 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0431 DE 2020 (30 de abril) INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI (Improcedente) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01972-00 Actor: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI Demandado: RESOLUCIÓN 0431 DE ABRIL 30 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO Procede la Sala a decidir el control inmediato de legalidad de la Resolución 0431 de abril 30 de 2020 expedida por la directora general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, según lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011.

I.

ANTECEDENTES Mediante Resolución 385 de marzo 12 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el país, hasta el 30 de mayo del año en curso, como consecuencia de la calificación de pandemia del coronavirus COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS). El presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, dictó el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la citada pandemia.

Posteriormente, el mismo presidente de la República, también con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto Legislativo 440 de marzo 20 del presente año en curso por el cual adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado del COVID-19. Invocando esta normativa, la directora general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi dictó la Resolución 0431 de abril 30 de 2020 mediante la cual declaró la urgencia manifiesta para la contratación directa de elementos de protección personal y todos aquellos bienes o servicios que pudieran llegar a requerirse para la prevención, contención y mitigación de los efectos de la pandemia en el marco de la emergencia sanitaria y del estado de excepción. II.

ACTO OBJETO DE CONTROL El acto administrativo sujeto al control inmediato de legalidad dispuso lo siguiente: “RESOLUCIÓN NÚMERO 0431 DE 2020 “Por la cual se declara la URGENCIA MANIFIESTA en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC-, para contratar directamente la adquisición de elementos de protección personal, las divisiones e intercomunicadores para los módulos de atención al ciudadano y todos aquellos bienes o servicios que pudieran llegar a requerirse como medida orientada a la prevención, contención y mitigación de los efectos de la Pandemia del COVID 19, en el marco de la Emergencia Sanitaria y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada en el país, ocasionada por el COVID-19.

LA DIRECTORA GENERAL DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI En ejercicio de las facultades legales, en especial las conferidas por el artículo 11 y 42 de la Ley 80 de 1993, el artículo 2.2.1.2.1.4.2 del Decreto 1082 de 2015, el artículo 7 del Decreto Legislativo 440 de 2020, el artículo 14 del Decreto 2113 de 1992, el artículo 6 del Decreto 208 de 2004, y el artículo 18 del Acuerdo 05 de 2015

CONSIDERANDO

Que la Constitución Política en su artículo 11 consagra la vida como un derecho fundamental, y en su artículo 49 dispone que la atención a la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del estado, el cual debe garantizar el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Que la Ley 1751 de 2015 en el artículo 2 establece que “El derecho fundamental a la salud es autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo.

Comprende el acceso a los servicios de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el mejoramiento y la promoción de la salud. El Estado adoptará políticas para asegurar la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación para todas las personas”.

Que la Organización Mundial de la Salud frente a la identificación del nuevo Coronavirus (COVID-19) el siete (7) de enero de 2020, declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional. Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.

Que el Ministerio de Salud […] expidió la Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, en la cual se establecieron medidas sanitarias orientadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.

Que el Presidente de la República, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y señaló que, con el propósito de generar mecanismos ágiles que permitan atender eficientemente las necesidades de la población, afectada por la emergencia económica, social y ecológica derivada de la pandemia COVID 19, el Gobierno Nacional puede acudir al procedimiento de contratación directa siguiendo los principios de transparencia y legalidad, de tal forma que las entidades competentes de los sectores de salud, prosperidad social, educación, defensa y todos aquellos sectores que requieran para prestar atención a la población afectada, adquieran el suministro bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia […].

Que así mismo, el Decreto Legislativo No. 440 del 20 de marzo de 2020 […] señala en su artículo 7º que: “Con ocasión de la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica, y en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, se entiende comprobado el hecho que da lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación del suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia COVID 19, así como para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo de los recursos al interior de sistema de salud.

Las actuaciones contractuales adelantadas con fundamento en la urgencia manifiesta se regirán por la normatividad vigente. […] Que el artículo 2 de la ley 1150 de 2007, prevé las modalidades de selección para la escogencia de contratistas, dentro de las cuales señala en el numeral 4 de citado artículo la modalidad de selección por contratación directa, la cual procede entre otros casos, por urgencia manifiesta.

Que el artículo 42 de la Ley 80 de 1993 […], estipula: “Existe urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de obras en el inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de excepción; cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden actuaciones inmediatas y, en general, cuando se trate de situaciones similares que imposibiliten acudir a los procedimientos de selección (…).

La urgencia manifiesta se declarará mediante acto administrativo motivado”. Que de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.1 del Decreto 1082 de 2015, el acto administrativo que declara la urgencia manifiesta hará las veces de Acto Administrativo de justificación, caso en el cual la Entidad Estatal no se encuentra obligada a elaborar estudios y documentos previos. […] Que, frente a la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud […] y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Presidente de la República, resulta para el IGAC necesario, oportuno y conveniente adelantar la contratación para la adquisición de elementos de protección personal, divisiones e intercomunicadores para los módulos de atención al ciudadano, y así mismo, todos aquellos bienes o servicios que pudieran llegar a requerirse, como medida orientada a la prevención, contención y mitigación de los efectos de la Pandemia del COVID 19.

Que, de adelantarse la contratación […] por las modalidades de selección de convocatoria pública, se generarían retrasos en los tiempos de respuesta frente a la gestión y prevención de la pandemia de COVID 19, que, bajo las actuales condiciones, requiere inmediatez y prontitud, tornándose ineficaz la respuesta tardía y comprometiendo la responsabilidad de la administración frente a la salud y la protección de la vida de los funcionarios, colaboradores y usuarios a cargo del IGAC, circunstancia que exige una respuesta inmediata por parte de la Entidad, en el marco de sus competencias.

Que, en desarrollo del proceso de contratación directa por urgencia manifiesta, el IGAC debe garantizar la prevalencia de interés general, respetando los principios que rigen la contratación estatal, consagrados en los artículos 24, 25 y 26 de la Ley 80 de 1993, de transparencia, economía y responsabilidad, con miras al cumplimiento de los fines del Estado y la continua y eficiente prestación de los servicios públicos.

Que, en consecuencia, se hace necesario declarar la urgencia manifiesta, con el fin de atender con inmediatez los requerimientos de protección personal, distanciamiento social y prevención de contagio que tiene la entidad, garantizando el deber de selección objetiva y adoptando las buenas prácticas que deben tenerse en cuenta en el uso de la modalidad de contratación directa.

Que la urgencia que se declara será aplicable para la contratación directa por urgencia manifiesta cuando se trate de elementos de protección, divisiones e intercomunicadores para los módulos de atención al ciudadano y de todos aquellos bienes o servicios que pudieran llegar a requerirse, como medida orientada a la prevención, contención y mitigación de los efectos de la Pandemia del COVID 19, pudiendo ser adquiridos directamente en la Sede Central o en cada una de las Direcciones Territoriales del IGAC, de acuerdo con sus competencias. […] Que, en mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Declarar la URGENCIA MANIFIESTA en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi —IGAC-, para contratar directamente la adquisición de elementos de protección personal, las divisiones e intercomunicadores para los módulos de atención al ciudadano y todos aquellos bienes o servicios que pudieran llegar a requerirse como medida orientada a la prevención, contención y mitigación de los efectos de la Pandemia del COVID 19, en el marco de la Emergencia Sanitaria y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada en el país, ocasionada por el COVID 19.

ARTÍCULO SEGUNDO. Ordenar la celebración de los contratos que se requieran para atender la necesidad inminente que tiene la Entidad, frente a la prevención de la pandemia del COVID 19, mediante la modalidad de contratación directa por la causal de urgencia manifiesta conforme a lo dispuesto en el literal a) del numeral 4 [pic]del artículo 20 de la Ley 1150 de 2007 y artículo 2.2.1.2.1.4.2 del Decreto 1082 de 2015.

ARTÍCULO TERCERO: Para la celebración de los contratos objeto de la presente declaratoria de urgencia manifiesta, la dependencia solicitante debe justificar la necesidad, la inmediatez de la contratación, su conexidad y relación directa con la declaratoria de emergencia sanitaria por el COVID 19 declarada por el Ministro de Salud […] y su consecuente declaratorio de emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 de 2020.

ARTÍCULO CUARTO. Remitir el presente acto administrativo, así como los contratos que se suscriban con ocasión de la presente declaratoria de urgencia manifiesta y demás documentos que constituyan el expediente contractual, a la Contraloría General de la República, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, y la Circular No. 06 del 19 de marzo de 2020, expedida por la Contraloría General […].

Así mismo, al día hábil siguiente a la expedición del presente acto administrativo, remitirlo al Consejo de Estado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del CPACA, así como en la Directiva 16 del 22 de abril de 2020, expedida por la Procuraduría General de la Nación.

ARTÍCULO QUINTO. Ordenar al funcionario competente, adelantar todos los trámites presupuestales necesarios, para la formalización de los contratos, que surjan con ocasión a la urgencia manifiesta que por el presente acto se declara.

ARTÍCULO SEXTO: El presente acto administrativo hará parte integral del proceso de contratación que de adelante.

ARTÍCULO SÉPTIMO. Publicar el contenido de la presente resolución en la plataforma de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente – Secop II y en la página web del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

ARTÍCULO OCTAVO: Esta resolución rige a partir de la fecha de su publicación. Dada en Bogotá D.C., a los 30 ABR 2020”. III. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante providencia de mayo 19 del año en curso fue avocado el conocimiento de la Resolución 0431 de abril 30 de 2020 para efectos del control inmediato de legalidad y se ordenaron las notificaciones a la directora general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.

También se ordenó la fijación de los avisos sobre la existencia de este proceso en la secretaría general del Consejo de Estado y en la página web del citado organismo. Igualmente fue formulada invitación a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que, si a bien lo tenía, conceptuara sobre el acto administrativo sujeto al control inmediato de legalidad, lo que no hizo en esta oportunidad.

IV. INTERVENCIONES Por intermedio de la jefe de la oficina asesora jurídica, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi defendió la legalidad de la Resolución 0431 de 2020 por estimar que fue expedida en correspondencia con la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica hecha mediante Decreto 417 de marzo 17 de 2020.

Después de reiterar las consideraciones incluidas en dicho acto, señaló que la contratación de urgencia resultaba necesaria, oportuna y conveniente como medida para la prevención, contención y mitigación del coronavirus COVID-19, por lo cual guarda conexidad con el objeto de la medida, los valores comprometidos y la situación regulada por la emergencia sanitaria.

Explicó que previamente a dicha modalidad de contratación, la entidad consultó otros mecanismos en esta materia pero concluyó que no eran suficientes para satisfacer las exigencias del organismo y además involucraba trámites extensos frente a las circunstancias que debían ser atendidas en la actualidad. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La procuradora séptima delegada ante esta corporación solicitó declarar improcedente el control inmediato de legalidad por cuanto la Resolución 0431 de abril 30 de 2020 fue expedida por la directora del Instituto Geográfico Agustín Codazzi por fuera de la vigencia del Decreto 417 de marzo 17 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y del Decreto Legislativo 440 de marzo 20 de 2020, invocado como parte de sus fundamentos.

Advirtió, sin embargo, que esta circunstancia no afecta la validez legal del acto ya que también fue dictado con base en otras normas ordinarias que permiten a la entidad declarar la urgencia manifiesta sin necesidad de autorización previa del legislador extraordinario, como los artículos 11 y 42 de la Ley 80 de 1993, 2 de la Ley 1150 de 2007 y 2.2.1.2.1.4.2 del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, por lo cual no puede ser expulsado del ordenamiento jurídico mientras no sea agotada la revisión que puede hacer la jurisdicción a partir de otros medios de control diferentes al control inmediato de legalidad.

CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 6, es competente en única instancia para ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución 0431 de abril 30 de 2020 expedida por la directora general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, según lo dispuesto en los artículos 111 numeral 8º y 136 de la Ley 1437 de 2011[1] y el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno de la corporación. 2.

Emergencia Sanitaria y Estado de Excepción El artículo 46 de la Ley 137 de 1994 –por la cual se reglamentan los estados de excepción- dispuso: “DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado. De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario”.

A su vez, en sus artículos 2 y 47 señaló: “Artículo 2: OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.

La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales. Artículo 47: FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.

PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. (Negrillas fuera del texto). De acuerdo con estas normas, una vez el presidente declare el Estado de Emergencia, puede dictar decretos legislativos, por medio de los cuales tome medidas o adopte instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y solo puede utilizarlas cuando las circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad.

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-156 de 2011 dijo: “(…) 3.1.2. La alteración extraordinaria de la normalidad admite, en el constitucionalismo, la posibilidad de la alteración excepcional de las competencias legislativa. Si mediante leyes de facultades extraordinarias el Congreso de la República puede habilitar al Presidente de la República para el ejercicio de precisas funciones legislativas, a través de los estados de excepción, el propio Jefe de Gobierno se reviste a sí mismo de poderes de legislación, sin la mediación de otro poder.

De ahí la necesidad de que el control de constitucionalidad de la declaración de estados de excepción y el ejercicio de los poderes que de allí emanan, sea jurisdiccional, automático, integral y estricto, sin perjuicio del control político constitucionalmente previsto. Al otorgar poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos, cuidando en todo caso de no introducir alteraciones desproporcionadas al orden legal vigente y de minimizar las limitaciones de los derechos durante su vigencia. (…) 3.1.3.

Para ello el texto constitucional buscó establecer una regulación que permitiera cierta libertad al Ejecutivo para conjurar situaciones de alteración al orden público[49] o que afectaran “las condiciones de normalidad institucional indispensables para la plenitud de los derechos y garantías individuales”[50]. Esta facultad de apreciación de las circunstancias que dan lugar a los estados de excepción y de las medidas necesarias para conjurar las perturbaciones de la normalidad, no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad. 3.1.5.

El Estado de Emergencia, como modo de los estados de excepción, brinda instrumentos para conjurar situaciones que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. El propósito del Estado de Emergencia es, expresamente, “conjurar la crisis económica, social o ecológica correspondiente y […] contener la extensión de sus efectos con el fin de retornar a la situación normal anterior”.

Por la propia naturaleza del Estado de Emergencia, es imposible predefinir el listado taxativo y el alcance de las medidas que podría adoptar el ejecutivo para conjurar la situación que inspiró la declaratoria, situación que se refleja en las regulaciones constitucional y estatutaria frente a este estado de excepción. Mas tal indeterminación, precisamente, justifica la existencia de cautelas para garantizar el buen uso del Estado de Emergencia, que se encuentran consignados en el texto constitucional, unos como requisitos formales y otros como presupuestos materiales, predicables de los decretos declaratorios y de los decretos legislativos de desarrollo.

Así, se califica el hecho que lleve al Gobierno a declarar la emergencia, pues este debe perturbar o amenazar en forma grave e inminente los órdenes protegidos por la medida; se determina que la declaratoria de emergencia debe limitarse a periodos hasta de treinta días y un acumulado de hasta noventa en el año calendario; y se impone que la declaratoria y los decretos de desarrollo no sean suscritos solamente por el Presidente, sino también, por todos sus ministros”.

(Negrillas fuera del texto). De igual forma, la Sala Plena del Consejo de Estado ha dicho[2]: “(…) Con el propósito de dotar al Gobierno de herramientas útiles enderezadas a conjurar las situaciones de crisis frente a las cuales los mecanismos ordinarios provistos por el poder de policía resulten ineficaces, la Constitución Política prevé la posibilidad de que el Ejecutivo adopte decisiones de indudable carácter excepcional, en la medida en que las mismas no sólo pueden prescindir de atenerse a los procedimientos y a la distribución habitual de competencias efectuada entre los distintos órganos del Estado, sino que en aras de alcanzar la salvaguarda de los intereses superiores a los cuales apuntan, permiten desde la limitación de algunos derechos fundamentales ─con los confines que, a este respecto, demarca el propio ordenamiento─ hasta la suspensión, derogación o modificación de disposiciones legales, según fuere el caso, siempre que las determinaciones correspondientes guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales a las circunstancias que pretenden afrontar.

Entre los límites a las potestades de las cuales queda investido el Gobierno en virtud de la declaratoria de los estados de excepción ─comoquiera que éstos no pueden constituirse en una negación de los principios y garantías consustanciales a un Estado de Derecho─, resulta menester dar cuenta de la imposibilidad de que, durante la vigencia del estado excepcional, puedan desconocerse los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ─los cuales prohíban la limitación de tales derechos durante los estados de excepción─, el derecho internacional humanitario y los demás derechos inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución Política, así como también la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado o de suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y de juzgamiento”.

La Corte Constitucional reiteró que en los estados de excepción se le otorgan poderes excepcionales al presidente para conjurar la crisis extraordinaria, esto es que se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos. En este caso se tiene que el Ministerio de Salud, con fundamento en el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, según el cual como autoridad sanitaria del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, en el evento de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, puede adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo de que se extienda ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada, expidió la Resolución 385 de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 y mitigar sus efectos.

Con posterioridad a esa resolución, el presidente de la República, junto con todos los ministros, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario. En este decreto sostuvo: “(…) Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.

(…) Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos ley- autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. (…) Que en ese orden de ideas, se hace necesario y por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros en la Ley 100 de 1993 – Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 – Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el decreto 663 de 1993 – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación (…). 3.

El control inmediato de legalidad Teniendo claro en qué consiste la declaratoria de un estado de excepción, así como las medidas para conjurar sus efectos, se procede a estudiar el alcance del control inmediato de legalidad, como uno de los controles que se hacen a las medidas tomadas por el gobierno. Inicialmente, el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa en desarrollo de los estados de excepción fue previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, que reguló los estados de excepción en Colombia después de la vigencia de la Constitución de 1991.

La norma estableció lo siguiente: “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercida por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expida si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a su expedición”. Al ejercer el control sobre el proyecto que después pasó a convertirse en la ley estatutaria de los estados de excepción, la Corte Constitucional destacó que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y además es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales.

Posteriormente, este mecanismo fue regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Al respecto esta Corporación[3] en diferentes oportunidades y en cuanto a las características del control inmediato de legalidad ha dicho: (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral.

Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico”[4] y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[5].

(iii) Es autónomo porque la revisión se puede hacer antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo”[6].

(iv) El control es automático e inmediato como consecuencia de la obligación de las autoridades de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su expedición. (v) Oficiosidad, si la entidad no envía el acto a la jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa “o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona”[7];

(vi) La sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, esto es solo en relación con las normas que se estudian en la providencia y en consecuencia es posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos a través del medio de control de nulidad. Frente al estudio que debe hacerse, se ha indicado[8]: (…) La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)[9] con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento”.

(Negrillas fuera del texto original) De acuerdo con lo anterior, se debe hacer un control integral, esto es tanto formal como material. En el control formal se debe estudiar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En cuanto al control material, esta Corporación también ha dicho[10]: “(…) El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Asimismo se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.

Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.

No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad.

En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia”.

(Negrillas fuera del texto original) Así, en el estudio de fondo debe analizarse la conexidad del acto con las normas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, su conformidad con las disposiciones que le sirvieron de fundamento y de manera concreta debe establecer la realidad de los motivos, la adecuación de los fines y la proporcionalidad de las medidas. 4.

Examen formal del acto Según los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, el control inmediato de legalidad que corresponde a esta corporación es procedente frente a las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Advierte la Sala que la Resolución 0431 de 2020 fue expedida por la directora general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, quien es autoridad del orden nacional por tener la condición de representante legal de un establecimiento público dotado de personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente, adscrito al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y con jurisdicción en todo el territorio nacional, como lo dispuso el Decreto 2113 de 1992 que restructuró dicho organismo creado mediante el Decreto Ley 0290 de 1957.

Dicho acto fue dictado en ejercicio de las facultades legales que tiene la funcionaria, especialmente de aquellas previstas en los artículos 14 del Decreto 2113 de 1992 y 6º del Decreto 208 de 2004 que establecen las funciones del director general y 2.2.1.2.1.4.2 del Decreto 1082 de 2015, que hace referencia al acto administrativo que puede expedir para declarar la urgencia manifiesta para efectos de la contratación directa.

La medida puesta en marcha a través de la Resolución 0431 de 2020 es de carácter general, ya que busca la protección de los funcionarios, colaboradores y usuarios de los servicios que están a cargo del instituto, quienes integran una multiplicidad variada de personas, como lo expuso en las consideraciones del acto. En lo que corresponde al último de los requisitos formales, observa la Sala que el acto administrativo sujeto a control de legalidad invocó expresamente como parte de sus fundamentos el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 y el Decreto Legislativo 440 de marzo 20 del año en curso.

Mediante el Decreto 417 de marzo 17 de 2020, el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID –19.

En el artículo 3º dispuso que “El Gobierno Nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de ese decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”.

Basado en lo anterior, el mismo presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto Legislativo 440 de marzo 20 de 2020 por el cual adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia COVID-19. En el artículo 7º dispuso lo siguiente: “Contratación de urgencia. Con ocasión de la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica, y en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, se entiende comprobado el hecho que da lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa de suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir, contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus COVID-19, así como para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo de recursos al interior del sistema de salud.

Las actuaciones contractuales adelantadas con fundamento en la urgencia manifiesta se regirán por la normatividad vigente”. Es claro que a partir de la declaratoria del estado de excepción era procedente la declaración de urgencia manifiesta para efectos de la contratación directa, como lo hizo el Instituto Geográfico Agustín Codazzi por conducto de la Resolución 0431 de abril 30 del año en curso.

Observa la Sala que en el artículo 4º, el Decreto 417 de 2020, declaratorio de la emergencia económica, indicó que “El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”, la cual tuvo lugar en el Diario Oficial número 51259 correspondiente a la edición ordinaria de marzo 17 de 2020[11]. Esto significa que el estado de excepción estuvo vigente hasta el 15 de abril del presente año, cuando fue cumplido el término de 30 días calendario dispuesto por el decreto declaratorio.

También subraya la Sala que en el artículo 11, el Decreto 440 de 2020 señaló lo siguiente: “Vigencia. Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación y produce efectos durante el estado de emergencia económica, social y ecológica derivada de la Pandemia COVID-19”. (Negrillas fuera del texto). Así, el citado decreto también estuvo vigente hasta el 15 de abril del año en curso cuando expiró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado mediante Decreto 417 de marzo 17 de 2020, dado que el artículo 11 condicionó expresamente su vigencia a dicha circunstancia. La Resolución 0431 del presente año, que declaró la urgencia manifiesta, fue expedida por la directora general del Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 30 de abril de 2020, como claramente puede verse en la parte final de su texto que aparece transcrito en los antecedentes de esta providencia. Lo anterior permite concluir que dicho acto fue dictado por la funcionaria por fuera de la vigencia del Decreto 417 de 2020 que declaró la emergencia económica, social y ecológica y del Decreto Legislativo 440 de 2020, que adoptó las medidas de urgencia en materia de contratación estatal con motivo del estado de excepción generado por la pandemia del COVID-19.

Entonces no puede considerarse que la Resolución 0431 de 2020 haya sido dictada en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, puesto que es incuestionable que las normas de este carácter que le sirvieron de sustento no producían efectos jurídicos en la fecha en que fue dictada. Aunque el presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 537 de abril 12 de 2020 por el cual también adoptó medidas en materia de contratación estatal en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, incluyendo la contratación de urgencia, es preciso señalar que no puede ser tenido en cuenta en este caso por cuanto no fue invocado por la directora general del IGAC como soporte normativo de la resolución, como lo observó la procuradora séptima delegada en su concepto.

En tales condiciones, concluye la Sala que el acto no cumple el requisito de haber sido expedido como desarrollo de los decretos de estado de excepción, razón por la cual será declarado improcedente el control inmediato de legalidad de la citada resolución del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Declárase improcedente el control inmediato de legalidad de la Resolución 0431 de abril 30 de 2020 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado (E) Salvó voto CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Si procedía el estudio de fondo Con el respeto acostumbrado, me permito salvar el voto, respecto de la decisión adoptada en el asunto de la referencia, en cuanto declaró la improcedencia del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0431 del 30 de abril de 2020, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).

A mi modo de ver, el control inmediato de legalidad sí era procedente, por cuanto el acto examinado corresponde al desarrollo de los decretos 417 y 440, tal como expresamente se mencionó en sus considerandos. En efecto, en el texto del acto se invocó la competencia establecida en el artículo 7 del Decreto 440. (…). Ahora bien, estimo que haber ejercido la competencia sin respetar el límite temporal establecido en el decreto legislativo 440 hacía parte de la definición del fondo del asunto.

(…) Por lo tanto, si se concluía que la competencia excepcional, otorgada por el artículo 7 del Decreto Legislativo 440, se ejerció de manera extemporánea, la consecuencia era la anulación correspondiente. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 SALVAMENTO DE VOTO DE JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01972-00 Actor: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI Demandado: RESOLUCIÓN 0431 DE ABRIL 30 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SALVAMENTO DE VOTO Con el respeto acostumbrado, me permito salvar el voto, respecto de la decisión adoptada en el asunto de la referencia, en cuanto declaró la improcedencia del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 0431 del 30 de abril de 2020, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC).

A mi modo de ver, el control inmediato de legalidad sí era procedente, por cuanto el acto examinado corresponde al desarrollo de los decretos 417 y 440, tal como expresamente se mencionó en sus considerandos. En efecto, en el texto del acto se invocó la competencia establecida en el artículo 7 del Decreto 440, según el cual se “entiende comprobado el hecho que da lugar a la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa del suministro de bienes…”.

Competencia que fue ejercida formal y materialmente en el acto controlado. Ahora bien, estimo que haber ejercido la competencia sin respetar el límite temporal establecido en el decreto legislativo 440 hacía parte de la definición del fondo del asunto al momento de examinar los elementos de validez del acto, principalmente la competencia temporal y la motivación. Por lo tanto, si se concluía que la competencia excepcional, otorgada por el artículo 7 del Decreto Legislativo 440, se ejerció de manera extemporánea, la consecuencia era la anulación correspondiente.

Dejo así consignadas las razones de este salvamento de voto. Cordialmente, (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Fecha ut supra ----------------------- [1] En sesión virtual celebrada el 1º de abril del presente año, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asignó a las salas especiales de decisión el conocimiento del control inmediatos de legalidad contemplado en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 20 de octubre de 2009. Expediente 11001-03-15-000-2009-00549- 00(CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Puede verse entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009. Expediente 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 5 de marzo de 2012.

Expediente 11001-03-15-000-2010-00369- 00(CA). M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 3 de mayo de 1999; Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque; Radicación número: CA- 011. [5] Idem. [6] Precepto que, en lo aquí pertinente, dispone lo siguiente: “Artículo 66. Pérdida de fuerza ejecutoria.

Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. [7] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 7 de febrero de 2000; Radicación: CA-033. [8] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Expediente 11001 03 15 000 2015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala [9]ÓÓ )*Ö×å h'rxh~D.CJOJ[10]QJ[11]\?^J[12]aJ.h'rxh~D.5?CJOJ[13]QJ[14]\?^J[15]aJmHX sHX+h'rxh~D.CJOJ[16]QJ[17]\?^J[18]aJmHXsHX.h~D.h~D.5?CJOJ[19]QJ[20]\?^J[21]a JmHXsHX& * |h~D.h~D.CJOJ[22]QJ[23]\?^J[24]aJ%h~D.CJOJ[25]QJ[26]\?^J[27]aJmHXsHX+h~D.h~D.CJOJ[28]QJ[29]\?^J[30] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de septiembre de 2002. Expediente 2002- 0697. C.P. Alberto Arango Mantilla. [31] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de noviembre de 2010. Expediente 11001-03-15-000-2010- 00196-00(CA). M.P. Ruth Stella Correa. [32] Al respecto puede consultarse la publicación en svrpubindc.imprenta.gov.co