CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Facultades del gobierno en la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades del Presidente de la República [U]na vez el Gobierno declare el Estado de Emergencia, puede dictar decretos legislativos, por medio de los cuales tome medidas o adopte instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y solo puede utilizarlas cuando las circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad.
(…). La Corte Constitucional reiteró que en los estados de excepción se le otorgan poderes excepcionales al Presidente para conjurar la crisis extraordinaria, esto es que se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos. En este caso se tiene que el Ministerio de Salud y Protección Social, con fundamento en el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, que dispone que como autoridad sanitaria del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, en el evento de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, puede adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo de que se extienda ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.
(…). Con posterioridad a esta resolución, el presidente de la República, junto con todos los ministros, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-156 de 9 de marzo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.
Relacionado con el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / DECRETO 780 DE 2016 – ARTÍCULO 2.8.8.1.4.3 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INTEGRAL – Es tanto formal como material [E]sta Corporación en diferentes oportunidades y en cuanto a las características del control inmediato de legalidad ha dicho: (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral.
Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico” y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.
(iii) Es autónomo porque la revisión se puede hacer antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo”.
(iv) El control es automático e inmediato como consecuencia de la obligación de las autoridades de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su expedición. (v) Es oficioso, si la entidad no envía el acto a la jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa “o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona”;
(vi) La sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, esto es solo en relación con las normas que se estudian en la providencia y en consecuencia es posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos a través del medio de control de nulidad. (…). De acuerdo con lo anterior, se debe hacer un control integral, esto es tanto formal como material.
En el control formal se debe estudiar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. (…).
Así, en el estudio de fondo debe analizarse la conexidad del acto con las normas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, su conformidad con las disposiciones que le sirvieron de fundamento y de manera concreta debe establecer la realidad de los motivos, la adecuación de los fines y la proporcionalidad de las medidas.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15- 000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA), M.P. Hugo Bastidas Bárcenas.
Con respecto al control integral, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sobre el control material al realizar control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicación 11001-03- 15-000-2010-00196-00(CA), M.P. Ruth Stella Correa.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Improcedente frente a la resolución 000093 del 26 de marzo de 2020 Al revisar la Resolución 000093 de 2020, se tiene que fue proferida por el director general de la Unidad de Planeación Minero Energética –UPME-, autoridad del orden nacional.
(…). En ejercicio de la función administrativa otorgada dictó la resolución bajo estudio para ordenar la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas surtidas ante y/o por la Unidad de Planeación Minero Energética-UPME- con relación a las convocatorias públicas de transmisión; inscripción en el registro de proyectos de generación; conceptos de potencial hidroenergético; y, certificaciones para los incentivos tributarios a proyectos de gestión eficiente de la energía, a partir del veintiséis (26) de marzo y hasta el veinte (20) de abril de dos mil veinte (2020).
(…). La medida de suspensión de términos en las actuaciones administrativas señaladas tiene el carácter de general ya que está dirigida al público en general. (…). El director general de la Unidad de Planeación Minero Energética al proferir la resolución 093 del 26 de marzo de 2020 soportó su decisión en la declaratoria de pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud, el decreto 385 de 12 de marzo de 2020 (sic) y en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 mediante el cual se ordenó el aislamiento obligatorio en todo el territorio nacional.
(…). A pesar de haberse dictado el decreto 457 en vigencia del estado de excepción declarado mediante decreto 417 del 17 de marzo de 2020, en sus fundamentos tampoco se invocó tal disposición, lo que establece sin lugar a dudas, que el decreto no ostenta la categoría de Legislativo. En este orden de ideas, el director general de la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME- profirió la Resolución objeto de estudio con posterioridad a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, no en desarrollo de Decreto Legislativo alguno, sino en ejercicio de las atribuciones legales que le confiere el numeral 1 artículo 9 del Decreto 1258 de 2013 y en atención a la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la resolución 385 del 12 de Marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.
(…). Así las cosas, para esta Sala es claro que la Resolución 000093 del 26 de marzo de 2020 fue proferida con fundamento en el ejercicio propio de las funciones del director general y no en desarrollo de un decreto legislativo. (…). Por lo anterior, en este caso no se cumple con uno de los requisitos para ser estudiado bajo el control inmediato de legalidad, y en consecuencia su conocimiento será declarado improcedente.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1258 DE 2013 – ARTÍCULO 9 NUMERAL 1 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000093 DEL DE 2020 (26 de marzo) UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA - UPME (Improcedente) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01706-00 Actor: UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA - UPME Demandado: RESOLUCIÓN 000093 DEL 26 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO Procede la Sala a decidir el control inmediato de legalidad de la Resolución 000093 del 26 de marzo de 2020 expedida por el director general de la Unidad de Planeación Minero Energética-UPME- conforme con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES El Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 declaró la Emergencia Sanitaria en el país, como consecuencia de la calificación de pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud del coronavirus COVID – 19. El presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID– 19.
El Gobierno Nacional en el artículo 1º del Decreto 457 de marzo 22 de 2020 dispuso “ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas del día 13 de abril de 2020”; medida que mediante los Decretos 531 del 8 de abril y 593 del 24 de abril de 2020, fue prorrogada hasta las cero horas del 11 de mayo de 2020.
En virtud de dicha normativa, el director general (e) de la Unidad de Planeación Minero Energética-UPME, expidió la Resolución 000093 del 26 de marzo de 2020 a través de la cual suspendió a partir del 26 de marzo y hasta el 20 de abril de 2020 los términos en algunas actuaciones administrativas que se tramitaban al interior de la Entidad.
II. ACTO OBJETO DE CONTROL El acto administrativo sometido al control inmediato de legalidad, dispuso: “RESOLUCIÓN No 000093 de 2020 26-03-2020 Por la cual se suspenden los términos en algunas actuaciones administrativas surtidas ante y/o por la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME, considerando la emergencia sanitaria provocada por el virus COVID 19 y el compromiso del Gobierno Nacional de mitigar su propagación” EL DIRECTOR GENERAL (E) DE LA UNIDAD DE PLANEACIÓN MINERO ENERGÉTICA– UPME En ejercicio de sus facultades legales, y especialmente las conferidas por el artículo 9 del Decreto 1258 de 2013 y C O N S I D E R A N D O Que el 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró que el COVID 19 pasó de ser una epidemia a una pandemia con graves efectos para la salud de los contagiados y la economía en general.
Que mediante Decreto 385 de 12 de marzo de 2020 se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, en procura de minimizar el impacto negativo en la salud de la población, por efecto del COVID 19. Que por medio del Decreto 457 de 2020 de 22 de marzo de 2020 se ordenó el aislamiento preventivo en todo el territorio nacional con el fin de preservar la salud y la vida, evitando el contacto y la propagación del coronavirus COVID 19, en todo el país. Que la emergencia sanitaria por causa de la presencia del virus COVID 19 constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible, e imprevisible, por lo que es deber de la administración adoptar las medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud de los servidores, la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones a cargo de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME.
Que, ante tal situación, todas las dependencias de la UPME, encargadas de asuntos, servicios y/o trámites misionales, en procura de garantizar el derecho fundamental a la salud pública de la ciudadanía en general, consideran necesario suspender los términos de las algunas actuaciones administrativas, relacionadas con las funciones misionales que se adelantan ante la UPME y que exigen especial interacción de la comunidad institucional con usuarios externos. Que en mérito de lo anterior, R E S U E L V E:
ARTÍCULO PRIMERO. SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE ALGUNAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. Suspender los términos de las actuaciones administrativas surtidas ante y/o por la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME, en relación con: Convocatorias públicas de transmisión; Inscripción en el registro de proyectos de generación; Conceptos de potencial hidroenergético; y, Certificaciones para los incentivos tributarios a proyectos de gestión eficiente de la energía, a partir del veintiséis (26) de marzo y hasta el veinte (20) de abril de dos mil veinte (2020).
PARÁGRAFO PRIMERO. Al término de este plazo se expedirán las decisiones sobre la continuidad de esta medida de suspensión de términos en caso de ser necesario.
PARÁGRAFO SEGUNDO. Vencido este plazo se reanudarán las actuaciones administrativas en la fase en que se encontraban al momento de suspensión y con los plazos restantes para su cumplimiento.
ARTÍCULO SEGUNDO. PUBLICACIÓN. Publicar la presente resolución en las páginas de intranet y web de la Entidad.
ARTÍCULO TERCERO. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de su expedición”. III. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante auto del 7 de mayo de 2020, el Despacho avocó conocimiento de la Resolución 000093 del 26 de marzo de 2020 expedida por la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME- con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Así mismo, dispuso además de lo ordenado por el artículo 185 del CPACA la notificación al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Ministerio Público y extendió invitación a las universidades Nacional de Colombia y del Rosario. IV. INTERVENCIONES Unidad de Planeación Minero Energética- UPME-. El director general reiteró que tal como se expone en los considerandos de la resolución, la suspensión de términos obedeció a la declaratoria de la pandemia del COD-19 realizada por la Organización Mundial de la Salud-OMS, la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 y el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020.
Expuso que la emergencia sanitaria constituye un hecho de fuerza mayor, exterior, irresistible e imprevisible, siendo deber de la administración adoptar las medidas transitorias que garanticen la seguridad de la salud de los servidores, la protección de los ciudadanos, así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los usuarios e interesados en las actuaciones a cargo de la Unidad de Planeación Minero Energética -UPME.
Manifestó que dichas circunstancias especiales fueron reconocidas y consideradas por el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, que en su artículo 6, señala: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años “. Informó que previo a la suspensión de términos en las actuaciones administrativas indicadas en el acto administrativo, la entidad expidió circulares internas mediante las cuales compiló de manera general las estrategias en gestión de tecnologías y flujos de información, gestión administrativa y gestión de talento humano para sobrellevar la pandemia con el fin de asegurar la continuidad del servicio y salvaguardar la integridad no solo de sus servidores públicos sino también de los grupos de interés que hacen presencia en la sede para adelantar sus respectivas solicitudes.
Precisó que de manera particular la expedición de la Resolución 000093 de 2020 fue resultado del análisis realizado al interior de las áreas misionales de la entidad, las cuales consideraron la imposibilidad de interacción presencial con los solicitantes y la necesidad de intercambio de documentación física original expedida por la normativa aplicable.
Concluyó que en atención a la emergencia mundial generada por la pandemia del COVID-19 y las directrices de orden nacional de aislamiento social se adecuaron a los medios digitales, las actividades de los servidores en el proceso de recepción y evaluación de solicitudes de las actuaciones administrativas suspendidas. Universidad Nacional de Colombia y Universidad del Rosario Invitadas las universidades para conceptuar sobre la legalidad del acto en cuestión, ninguna intervención realizaron.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agente del Ministerio Público rindió concepto, en el que solicitó que la Sala Sexta Especial de Decisión se inhiba de estudiar la Resolución 093 del 26 de marzo de 2020 por no cumplir la totalidad de los requisitos necesarios para su estudio. Expuso que de conformidad con la Ley 143 de 1994, Decreto 1258 de 2013 y artículo 38 de la Ley 489 de 1998 la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME- es autoridad del orden nacional, siendo de conocimiento del Consejo de Estado el control automático de legalidad de los actos administrativos que haya dictado durante el estado de excepción declarado por el gobierno nacional.
Afirmó que la suspensión de términos adoptada para las actuaciones administrativas referidas en la resolución constituye medida general, por ser de carácter abstracta e impersonal, con lo cual se cumple uno de los requisitos exigidos por el artículo 136 del CPACA. Sostuvo que el acto administrativo fue dictado en ejercicio de la función administrativa, ya que el objeto de la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME- es el de planear en coordinación con los agentes del sector minero energético la formulación y difusión de su política y decisiones como lo establece el artículo 3º del Decreto 1258 de 2013.
Indicó que el Decreto 457 de 2020 fundamento del despacho para avocar conocimiento a pesar de haber sido dictado en vigencia del estado de excepción declarado mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 no tiene la categoría de legislativo, ya que fue dictado con base en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social como una medida sanitaria para hacerle frente a la propagación del COVID- 19 mediante el aislamiento obligatorio.
Afirmó que para avocar el conocimiento de esa clase de actos debe hacerse un estudio material y no simplemente formal del fundamento normativo del mismo, ya que la mención de un decreto no conlleva a establecer que es desarrollo de aquel, máxime cuando no tienen la naturaleza de legislativos o son aquellos que no pueden tener un desarrollo directo por la autoridad administrativa como ocurre en el caso de la referencia. Manifestó que la declaratoria por parte de la Organización Mundial de la Salud como pandemia del COVID-19 obligó al Ministerio de Salud y Protección Social como autoridad del orden nacional declarar en ejercicio de las facultades de policía la emergencia sanitaria, con el fin de adoptar medidas tendientes a prevenir, mitigar y contener los efectos de la mencionada enfermedad.
Aseguró que los actos que dicten las autoridades, en ejercicio de sus funciones administrativas, para que puedan ser objeto del control inmediato de legalidad, deben ser desarrollo de los decretos legislativos y no de los dictados como consecuencia de las medidas sanitarias o funciones ordinarias de las diversas entidades. De otra parte indicó que el Decreto 417 de 2020 no es un decreto legislativo, ya que esa acepción está reservada para los decretos con fuerza de ley que dicte el presidente al asumir la potestad legislativa temporal.
Precisó que el decreto por medio del cual se declara el estado de excepción es un decreto declarativo y no legislativo y por tanto su mención en un acto administrativo de carácter general y en ejercicio de la función administrativa, no es suficiente para entender que el acto está desarrollando un decreto legislativo. Reiteró que las medidas adoptadas en la Resolución 000093 de 2020 hacen parte de las atribuciones o competencia ordinaria del director de la entidad, contenidas en el artículo 9 del Decreto 1258 de 2013, como parte del plan de contingencia para hacerle frente a la emergencia sanitaria declarada y no como desarrollo de decreto legislativo.
Concluyó que la Sala de Decisión no puede analizar la legalidad del acto, dado que no cumple con uno de los presupuestos para la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, esto es, no es desarrollo de un decreto legislativo. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión es competente para conocer del presente control inmediato de legalidad, según lo dispuesto en los artículos 111 numeral 8º y 136 de la Ley 1437 de 2011[1] y del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno de la Corporación. 2.
Problema jurídico Corresponde determinar si la Resolución 000093 del 26 de marzo de 2020 proferida por el director general de la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME-: a. Cumple con los requisitos formales para ser estudiada por esta Corporación bajo el medio de control inmediato de legalidad, esto es si fue expedida (i) en ejercicio de facultades administrativas, (ii) contiene medidas de carácter general y (iii) si desarrolla un decreto legislativo proferido dentro del estado de excepción. b. Superado el anterior estudio, se procederá a verificar si cumple con los requisitos materiales de conexidad con las normas en que se basa y de proporcionalidad de las medidas adoptadas. 3.
Emergencia Sanitaria y Estado de Excepción. El artículo 46 de la Ley 137 de 1994 –por la cual se reglamentan los Estados de Excepción- dispuso: “DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado. De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, en sus artículos 2 y 47 señaló: “Artículo 2: OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.
La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales. Artículo 47: FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.
PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. (Negrillas fuera del texto). De acuerdo con estas normas, una vez el Gobierno declare el Estado de Emergencia, puede dictar decretos legislativos, por medio de los cuales tome medidas o adopte instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y solo puede utilizarlas cuando las circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-156 de 2011 dijo: “(…) 3.1.2. La alteración extraordinaria de la normalidad admite, en el constitucionalismo, la posibilidad de la alteración excepcional de las competencias legislativa. Si mediante leyes de facultades extraordinarias el Congreso de la República puede habilitar al Presidente de la República para el ejercicio de precisas funciones legislativas, a través de los estados de excepción, el propio Jefe de Gobierno se reviste a sí mismo de poderes de legislación, sin la mediación de otro poder.
De ahí la necesidad de que el control de constitucionalidad de la declaración de estados de excepción y el ejercicio de los poderes que de allí emanan, sea jurisdiccional, automático, integral y estricto, sin perjuicio del control político constitucionalmente previsto. Al otorgar poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos, cuidando en todo caso de no introducir alteraciones desproporcionadas al orden legal vigente y de minimizar las limitaciones de los derechos durante su vigencia. (…) 3.1.3.
Para ello el texto constitucional buscó establecer una regulación que permitiera cierta libertad al Ejecutivo para conjurar situaciones de alteración al orden público[49] o que afectaran “las condiciones de normalidad institucional indispensables para la plenitud de los derechos y garantías individuales”[50]. Esta facultad de apreciación de las circunstancias que dan lugar a los estados de excepción y de las medidas necesarias para conjurar las perturbaciones de la normalidad, no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad. 3.1.5.
El Estado de Emergencia, como modo de los estados de excepción, brinda instrumentos para conjurar situaciones que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. El propósito del Estado de Emergencia es, expresamente, “conjurar la crisis económica, social o ecológica correspondiente y […] contener la extensión de sus efectos con el fin de retornar a la situación normal anterior”.
Por la propia naturaleza del Estado de Emergencia, es imposible predefinir el listado taxativo y el alcance de las medidas que podría adoptar el ejecutivo para conjurar la situación que inspiró la declaratoria, situación que se refleja en las regulaciones constitucional y estatutaria frente a este estado de excepción. Mas tal indeterminación, precisamente, justifica la existencia de cautelas para garantizar el buen uso del Estado de Emergencia, que se encuentran consignados en el texto constitucional, unos como requisitos formales y otros como presupuestos materiales, predicables de los decretos declaratorios y de los decretos legislativos de desarrollo.
Así, se califica el hecho que lleve al Gobierno a declarar la emergencia, pues este debe perturbar o amenazar en forma grave e inminente los órdenes protegidos por la medida; se determina que la declaratoria de emergencia debe limitarse a periodos hasta de treinta días y un acumulado de hasta noventa en el año calendario; y se impone que la declaratoria y los decretos de desarrollo no sean suscritos solamente por el Presidente, sino también, por todos sus ministros”.
(Negrillas fuera del texto). De igual forma, la Sala Plena del Consejo de Estado ha dicho[2]: “(…) Con el propósito de dotar al Gobierno de herramientas útiles enderezadas a conjurar las situaciones de crisis frente a las cuales los mecanismos ordinarios provistos por el poder de policía resulten ineficaces, la Constitución Política prevé la posibilidad de que el Ejecutivo adopte decisiones de indudable carácter excepcional, en la medida en que las mismas no sólo pueden prescindir de atenerse a los procedimientos y a la distribución habitual de competencias efectuada entre los distintos órganos del Estado, sino que en aras de alcanzar la salvaguarda de los intereses superiores a los cuales apuntan, permiten desde la limitación de algunos derechos fundamentales ─con los confines que, a este respecto, demarca el propio ordenamiento─ hasta la suspensión, derogación o modificación de disposiciones legales, según fuere el caso, siempre que las determinaciones correspondientes guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales a las circunstancias que pretenden afrontar.
Entre los límites a las potestades de las cuales queda investido el Gobierno en virtud de la declaratoria de los estados de excepción ─comoquiera que éstos no pueden constituirse en una negación de los principios y garantías consustanciales a un Estado de Derecho─, resulta menester dar cuenta de la imposibilidad de que, durante la vigencia del estado excepcional, puedan desconocerse los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ─los cuales prohíban la limitación de tales derechos durante los estados de excepción─, el derecho internacional humanitario y los demás derechos inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución Política, así como también la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado o de suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y de juzgamiento”.
La Corte Constitucional reiteró que en los estados de excepción se le otorgan poderes excepcionales al Presidente para conjurar la crisis extraordinaria, esto es que se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos. En este caso se tiene que el Ministerio de Salud y Protección Social, con fundamento en el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, que dispone que como autoridad sanitaria del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, en el evento de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, puede adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo de que se extienda ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, por lo cual adoptó entre otras las siguientes medidas: - Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.
Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. - Ordenar a los destinatarios de las circulares que han expedido los diferentes ministerios para la prevención del contagio del COVID-19, cumplir, con carácter vinculante, las recomendaciones y directrices allí impartidas. - Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida este ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia. - Se dispondrán de las operaciones presupuestales necesarias para financiar las diferentes acciones requeridas en el marco de la emergencia sanitaria.
Así mismo, indicó que estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Con posterioridad a esta resolución, el presidente de la República, junto con todos los ministros, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario.
En este decreto sostuvo: “(…) Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.
(…) Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.
3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos ley- autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. (…) Que en ese orden de ideas, se hace necesario y por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros en la Ley 100 de 1993 – Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 – Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el decreto 663 de 1993 – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación (…).
De acuerdo con lo anterior, con ocasión a la declaratoria de la emergencia sanitaria, el Gobierno decretó el estado de excepción, el cual fue justificado con ocasión del COVID-19, su crecimiento exponencial y las graves consecuencias sanitarias, sociales y económicas. 4. Control inmediato de legalidad Teniendo claro en qué consiste la declaratoria de un estado de excepción, así como las medidas para conjurar sus efectos, se procede a estudiar el alcance del control inmediato de legalidad, como uno de los controles que se hacen a las medidas adoptadas por el gobierno. Inicialmente, el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción fue previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, que reguló los estados de excepción en Colombia después de la vigencia de la Constitución de 1991.
La norma estableció lo siguiente: “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercida por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expida si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a su expedición”. Al ejercer el control sobre el proyecto que después pasó a convertirse en la ley estatutaria de los estados de excepción, la Corte Constitucional destacó que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y además es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales.
Posteriormente, este mecanismo fue regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Al respecto esta Corporación[3] en diferentes oportunidades y en cuanto a las características del control inmediato de legalidad ha dicho: (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral.
Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico”[4] y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[5].
(iii) Es autónomo porque la revisión se puede hacer antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo”[6].
(iv) El control es automático e inmediato como consecuencia de la obligación de las autoridades de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su expedición. (v) Es oficioso, si la entidad no envía el acto a la jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa “o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona”[7];
(vi) La sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, esto es solo en relación con las normas que se estudian en la providencia y en consecuencia es posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos a través del medio de control de nulidad. Frente al estudio que debe hacerse, se ha indicado[8]: (…) La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)[9] con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento”.
(Negrillas fuera del texto original) De acuerdo con lo anterior, se debe hacer un control integral, esto es tanto formal como material. En el control formal se debe estudiar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En cuanto al control material, esta Corporación también ha dicho[10]: “(…) El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.
Asimismo se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.
Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).
Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.
No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad.
En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia”.
(Negrillas fuera del texto original) Así, en el estudio de fondo debe analizarse la conexidad del acto con las normas que dieron lugar a la declaratoria de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, su conformidad con las disposiciones que le sirvieron de fundamento y de manera concreta debe establecerse la realidad de los motivos, la adecuación de los fines y la proporcionalidad de las medidas. 5.
Caso concreto Corresponde determinar si la Resolución bajo estudio cumple con los requisitos formales para ser estudiada por esta Corporación en ejercicio del medio de control inmediato de legalidad, esto es si fue expedida (i) por una autoridad del orden nacional, (ii) en ejercicio de facultades administrativas, (iii) que contenga medidas de carácter general y (iv) que desarrolle un decreto legislativo proferido dentro del estado de excepción. Al revisar la Resolución 000093 de 2020, se tiene que fue proferida por el director general de la Unidad de Planeación Minero Energética –UPME-, autoridad del orden nacional, en uso de sus atribuciones legales y estatutarias, consagradas en el Decreto 1258 de 2013 que en su numeral 1 artículo 9, dispone: “FUNCIONES DE LA DIRECCION.
Son funciones de la Dirección de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) las siguientes: 1. Dirigir, orientar, coordinar, ejecutar y vigilar las funciones asignadas a la Unidad por la Ley, el presente Decreto y demás normas pertinentes”. En ejercicio de la función administrativa otorgada dictó la resolución bajo estudio para ordenar la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas surtidas ante y/o por la Unidad de Planeación Minero Energética-UPME- con relación a las convocatorias públicas de transmisión; inscripción en el registro de proyectos de generación; conceptos de potencial hidroenergético; y, certificaciones para los incentivos tributarios a proyectos de gestión eficiente de la energía, a partir del veintiséis (26) de marzo y hasta el veinte (20) de abril de dos mil veinte (2020).
Así mismo advirtió la posible continuidad de la medida y la reanudación de las actuaciones al vencimiento de la suspensión ordenada. La medida de suspensión de términos en las actuaciones administrativas señaladas tiene el carácter de general ya que está dirigida al público en general. Ahora es necesario establecer si la medida dictada en la resolución objeto de estudio lo fue en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el estado de excepción declarado, o si por el contrario, lo fueron en ejercicio de la emergencia sanitaria emitida mediante resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por parte del Ministerio de Salud y Protección Social.
El director general de la Unidad de Planeación Minero Energética al proferir la resolución 093 del 26 de marzo de 2020 soportó su decisión en la declaratoria de pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud, el decreto 385 de 12 de marzo de 2020 (sic) y en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 mediante el cual se ordenó el aislamiento obligatorio en todo el territorio nacional.
El presidente de la República con la firma de varios ministros y como suprema autoridad del gobierno y de policía dictó el Decreto 457 de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus- COVID-19- y el mantenimiento del orden público”, ordenando el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus- COVID-19-.
A pesar de haberse dictado el decreto 457 en vigencia del estado de excepción declarado mediante decreto 417 del 17 de marzo de 2020, en sus fundamentos tampoco se invocó tal disposición, lo que establece sin lugar a dudas, que el decreto no ostenta la categoría de Legislativo. En este orden de ideas, el director general de la Unidad de Planeación Minero Energética- UPME- profirió la Resolución objeto de estudio con posterioridad a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, no en desarrollo de Decreto Legislativo alguno, sino en ejercicio de las atribuciones legales que le confiere el numeral 1 artículo 9 del Decreto 1258 de 2013 y en atención a la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la resolución 385 del 12 de Marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social.
La consideración realizada por el director general en su escrito de intervención en el sentido de que las circunstancias especiales fueron reconocidas y consideras por el Gobierno Nacional con la expedición del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, en ningún momento constituye fundamento del acto administrativo proferido como tampoco obliga al Despacho a su estudio en esta oportunidad.
Así las cosas, para esta Sala es claro que la Resolución 000093 del 26 de marzo de 2020 fue proferida con fundamento en el ejercicio propio de las funciones del director general y no en desarrollo de un decreto legislativo. En este punto se precisa que el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, es claro en indicar que el control inmediato de legalidad solo procede frente a medidas de carácter general dictadas como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, por lo que no caben dentro del estudio de este medio de control aquellas medidas de carácter general dictadas como desarrollo de decretos expedidos por el presidente en ejercicio de sus atribuciones con ocasión del estado de excepción, sino que tiene que ser en desarrollo de un decreto legislativo.
Por lo anterior, en este caso no se cumple con uno de los requisitos para ser estudiado bajo el control inmediato de legalidad, y en consecuencia su conocimiento será declarado improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Declárase improcedente el control inmediato de legalidad de la Resolución 000093 del 26 de marzo de 2020 proferida director general (e) de la Unidad de Planeación Minero Energética-UPME-.
SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado (E) ----------------------- [1] En sesión virtual celebrada el 1º de abril del presente año, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asignó a las salas especiales de decisión el conocimiento del control inmediatos de legalidad contemplado en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 20 de octubre de 2009. Expediente 11001-03-15-000-2009-00549- 00(CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Puede verse entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009. Expediente 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 5 de marzo de 2012.
Expediente 11001-03-15-000-2010-00369- 00(CA). M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [4] Consejo de Estado.ÓÔ'[5])ÕÖ䞟h?Och’tÞCJOJ[6]QJ[7]\?^J[8]aJ.h?Och’tÞ5?CJOJ[9]QJ[10]\?^J [11]aJmHXsHX+h?Och’tÞCJOJ Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 3 de mayo de 1999; Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque; Radicación número: CA- 011. [12] Idem. [13] Precepto que, en lo aquí pertinente, dispone lo siguiente: “Artículo 66.
Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. [14] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de febrero de 2000; Radicación: CA-033. [15] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Expediente 11001 03 15 000 2015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala [16] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 24 de septiembre de 2002. Expediente 2002-0697. C.P. Alberto Arango Mantilla. [17] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de noviembre de 2010. Expediente 11001-03-15-000-2010- 00196-00(CA). M.P. Ruth Stella Correa.