ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RETROACTIVO POR HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL DE PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS – No genera intereses moratorios INTERESES MORATORIOS – Deben estar autorizados expresamente en una norma / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se acreditó que el lapso entre reconocimiento y pago del retroactivo fue justificado / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Correcta aplicación e interpretación normativa [E]sta Corporación explicó que, si bien era cierto que mediante resoluciones de 2012, el departamento de Risaralda reconoció al accionante las sumas adeudadas con ocasión del proceso de homologación y nivelación salarial por el período 1996 - 2009 y que los mencionados valores se pagaron en enero de 2013, también lo era que no había lugar al reconocimiento de intereses moratorios desde el momento de la incorporación en la planta de personal –año 1996– hasta que se realizó el pago, por cuanto no existe una norma que autorice el reconocimiento de tales intereses y tampoco se dispuso su causación en el acto administrativo que reconoció la nivelación salarial.
Además, la Corporación afirmó que debía tenerse en cuenta que el lapso que trascurrió entre la fecha de expedición de los actos que reconocieron el derecho a la nivelación salarial –año 2012– y su pago–año 2013–, fue prudente y proporcional. La Sala advierte que la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada se fundamentó en la postura que ha venido aplicando, en sus dos Subsecciones, la Sección Segunda del Consejo de Estado –especializada en asuntos laborales–, al pronunciarse respecto del reconocimiento de intereses moratorios en casos como el presente, en los que ha considerado que “por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”.
Así las cosas, la Sala considera que la determinación de que el señor [O. J. V. P.] no tenía derecho al reconocimiento de intereses moratorios derivados de la homologación y nivelación salarial realizado en el departamento de Risaralda obedeció a la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la materia. (…)Tampoco implica la configuración de un defecto fáctico, dado que sí se valoraron las pruebas que según el accionante daban cuenta de que los valores de los años 1996 a 2009 se pagaron en el 2013.
Otra cosa es que, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad del juez, se considerara que no había derecho al reconocimiento de intereses moratorios en el pago de tales sumas, porque se reconocieron en el 2012 y se pagaron dentro de un plazo prudente y oportuno y, además, que para el reconocimiento de tales intereses se requería su consagración legal, lo que no autoriza la intervención del juez de tutela, pues, como se indicó, para ello se hace necesario que se evidencie la configuración de una grosera e irrazonable interpretación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04881-01 (AC) Actor: ÓSCAR DE JESÚS VALENCIA PALACIO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Temas: ACCIÓN DE TUTELA – DEFECTO SUSTANTIVO – No se configuró / INTERESES MORATORIOS POR HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL – improcedentes según la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Corresponde a la Sala dictar la decisión de reemplazo de segunda instancia dentro del asunto de la referencia, teniendo en cuenta que, mediante providencia de 22 de mayo de 2020, se dejó sin efectos la sentencia de segunda instancia del 5 de marzo de 2020 –por medio de la cual se resolvió la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia del 9 de diciembre de 2019 por la que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo solicitado–.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por medio de escrito presentado el 18 de noviembre de 20191, el señor Óscar de Jesús Valencia Palacio instauró demanda de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital.
Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (trascripción de forma literal): “(…) 2. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 25 de abril de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados”2. 2.- Hechos En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Óscar de Jesús Valencia Palacio demandó a la Nación – Ministerio de Educación y al departamento de Risaralda – Secretaría de Educación, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le “negó el pago de intereses moratorios causados por la cancelación tardía de la nivelación salarial”.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de dichos intereses “a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación en el año 1996, hasta el mes de enero de 2013, cuando se le canceló…”. Por medio de sentencia del 30 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante.
Esa decisión fue confirmada mediante fallo del 25 de abril de 2019 (notificado el 16 de mayo de 20193), por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 3.- Fundamentos de la acción El accionante indicó que el Tribunal Administrativo de Risaralda4 incurrió en un defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto, porque “antepone las largas etapas administrativas y burocráticas tomadas por la administración para el reconocimiento y pago de una deuda de carácter laboral, que por lo demás tardó cerca de 16 años en ser canceladas, que los derechos de orden superior y sustancial que cobijan a los trabajadores en materia laboral, como el de recibir el pago puntual, cierto, completo, en consonancia con los principios de equidad e igualdad, de sus emolumentos salariales y no hacerlo conllevaría a que el Estado deba resarcir a sus trabajadores con el pago de intereses de mora…”.
De otra parte, se indicó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en un defecto fáctico, porque no valoró las pruebas que acreditaban que la demora en el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial no fue justificada, lo que implicaba que el actor sí tenía derecho al pago de la sanción. Dijo que al proceso ordinario se allegó un certificado expedido por la Unidad de Recursos Humanos de la Gobernación de Risaralda en el que consta que al accionante le reconocieron sumas de dinero para las vigencias 1996 a 2009 y que se pagaron en el 2013.
Añadió que se desconoció tanto el acto administrativo enjuiciado como el soporte legal y jurisprudencial, los cuales daban cuenta que el proceso de homologación y nivelación salarial se concretó 16 años después del traslado. En cuanto al defecto sustantivo, precisó (trascripción de forma literal): “… si la incorporación presupone la previa homologación de cargos y nivelación de salarios a partir del año 1996, los servidores tenían pleno derecho a percibir el pago de sus salarios homologados y nivelados a partir de la primer nómina percibida, luego de efectuarse la incorporación a la planta territorial; situación que no se observa en el presente caso, dado que del acervo probatorio, esto es, de la Resolución 1853 de 31 de diciembre de 2012, la resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 y certificado de pago, se evidencia que la entidad canceló los salarios homologados a partir del año 2010 y el retroactivo adeudado para el período 1996 a 2009, en el año 2013. … el juzgador no solo tomó una decisión fundada en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso, sino que además, incurrió en una interpretación que no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable, claramente perjudicial y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial, por tanto, al establecerse que en efecto el proceso de homologación y nivelación salarial se realizó tardíamente, se concluye que la parte demandada sí debe cancelar al actor la mora generada por el incumplimiento en su deber, con el resarcimiento o indemnización de los perjuicios que le causó, por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida”. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto de 20 de noviembre de 2019, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó a la Nación – Ministerio de Educación y al departamento de Risaralda – Secretaría de Educación, como terceros interesados en esta actuación5. 4.2.- El Ministerio de Educación solicitó que se le desvinculara de la presente actuación, para lo que indicó que se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la acción de tutela de la referencia está encaminada a controvertir una decisión judicial, situación en la que no tiene injerencia6.
La autoridad judicial accionada guardó silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 9 de diciembre de 20197, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado por el accionante. En primer lugar, en esa decisión se precisó que solo se analizaría la supuesta configuración de los defectos alegados respecto de la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, por ser el órgano de cierre del asunto.
En relación con el defecto sustantivo sostuvo (se trascribe de manera literal con posibles errores incluidos): “Ciertamente, la Subsección observa que el criterio pacífico y reiterado de la Sección Segunda del Consejo de Estado8, en relación con el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de la homologación, nivelación salarial, ha sido que no hay lugar a reconocer los mismos, puesto que, en virtud de su carácter sancionatorio, deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en estas controversias.
De igual manera, la jurisprudencia de la corporación determinó que, en estas reclamaciones debe considerarse la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que, para el efecto, tuvieron que realizar las entidades públicas demandadas. “En esa medida, la Subsección advierte que el ad quem, en virtud del estudio normativo y jurisprudencial efectuado, encontró que no era procedente reconocer intereses moratorios, en el entendido que en la Resolución 1858 de 2012, a través de la cual el Departamento de Risaralda reconoció y ordenó el pago del retroactivo de la homologación y nivelación salarial en favor del señor Valencia Palacio, no se dispuso la causación de intereses moratorios y, entre la fecha de expedición del acto administrativo de reconocimiento de la prestación económica y la de pago, transcurrió un mes, plazo prudencial.
“Así, se tiene que, en ningún momento la autoridad accionada desconoció la normativa que reglamentó el proceso de homologación y nivelación salarial en el Departamento de Risaralda, por el contrario, puede evidenciarse que, luego del estudio de tal proceso y de los pronunciamientos del Consejo de Estado sobre la materia, aplicó una interpretación razonable, amparado en los principios de autonomía e independencia judicial, acerca de la improcedencia del reconocimiento sancionatorio, situación que no constituye ningún yerro, porque tal como pudo evidenciarse, la decisión fue debidamente sustentada con el criterio reiterado de esta Corporación en asuntos con supuestos jurídicos y fácticos semejantes.
“Conviene recordar que la autonomía e independencia de los jueces reconocida a nivel constitucional (C.P. Artículos 228 y 230), son facultades que le otorga el Estado y cuya limitación se enmarca por la constitución y las leyes. Desde esa perspectiva, los jueces de la República en su labor de administrar justicia pueden a través de una carga argumentativa suficiente, clara y explícita aplicar e interpretar los mandatos abstractamente definidos por el legislador.
De igual forma, apartarse de los dictados de los fallos de sus superiores o adoptar una de las tesis cuando sobre el mismo asunto versen diversas posiciones. “Es precisamente de esta prerrogativa de la cual se revisten los funcionarios judiciales para optar por la interpretación que según su leal saber y entender consideren más apropiada y frente a la cual le está vedado al juez constitucional cualquier consideración; máxime cuando el juez natural en un legítimo ejercicio de la autonomía e independencia judicial decide razonablemente una de las posiciones que puede asumirse sobre el tema en discusión. “En ese orden, no puede afirmarse que la Corporación demandada desconoció los derechos que asisten al accionante, pues la decisión del 25 de abril de 2019 la adoptó con fundamento en los supuestos fácticos y jurídicos del proceso de homologación y nivelación salarial en el Departamento de Risaralda y el criterio del Consejo de Estado respecto a la improcedencia del reconocimiento de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del sector educativo”.
Finalmente, dijo que los argumentos expuestos para fundamentar la configuración de un defecto fáctico, en realidad, se enmarcan dentro del defecto sustantivo y, por tanto, se relevó del estudio de dicho defecto. 6.- La impugnación El actor impugnó la anterior decisión y sostuvo que el defecto fáctico alegado en la demanda de tutela no podía “tomarse de manera apresurada” como lo hizo la primera instancia. Insistió en que se omitió la valoración de pruebas y el análisis de los hechos relevantes sobre la realidad procesal frente al efecto jurídico perseguido por el actor, lo que condujo a una visión distorsionada de la realidad.
Añadió (trascripción literal con posibles errores incluidos): “El operador judicial, en aras de garantizar el derecho al debido proceso, debía valorar los elementos materiales probatorios aportados con el escrito de la demanda como lo son Resoluciones, certificados de pago, certificado de deuda; que servían de fundamento para demostrar que la Administración se tomó cerca de 16 años para cancelar de manera completa la deuda generada en el proceso de homologación y nivelación salarial que se suscitó tras el proceso de descentralización educativa; tiempo que de ninguna manera, puede decirse, fue justificable y racional”.
Manifestó que debía tenerse en cuenta que la decisión cuestionada se fundamentó en una providencia del juez ponente del fallo de tutela, lo que conllevó a que “ los mismos argumentos jurídicos utilizados por el accionado para negar las pretensiones de la demanda, son ahora, los usados por el Juez de Tutela para negar el amparo, que no es más que la ratificación de la teoría adoptada en esa materia por el mismo juez constitucional (…) teoría que es refutada, debatida y controvertida en la acción de tutela, por estar revestida del vicio sustancial alegado; de manera que el Juez Constitucional carece de objetividad para resolver el presente asunto…”.
Finalmente, el accionante adujo (se trascribe de manera literal): “Tanto en el escrito de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, como en el recurso de apelación a la sentencia, en los alegatos de conclusión, así como en la acción constitucional, esta parte hizo un estudio normativo y jurisprudencial donde se le expone a los jueces de conocimiento jurídico el camino a seguir de conformidad con las normas sancionatorias allí expuestas, luego entonces, no puede aceptarse a estas alturas de la vida, en el siglo XXI el gigante desarrollo de la tecnología, del estudio, del conocimiento, de los avances de la humanidad; que un miembro del honorable Consejo de Estado de la República de Colombia venga a denegar derechos laborales adquiridos a través de su aberrante y equivocada tesis”9. 6.- Trámite de segunda instancia Mediante fallo del 5 de marzo de 2020, esta Subsección modificó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora, tras considerar que no se cumplió con el requisito de la inmediatez.
El 30 de marzo de 2020, el accionante solicitó aclarar o corregir el fallo de tutela de segunda instancia, en el sentido de que se indicara “cuál era el término con el que contaba el suscrito para presentar la demanda de tutela, puesto que de los argumentos expuestos en el fallo ya citado no se desprende el día exacto en el cual debía presentarse la acción, y por tanto, una vez constante, proceda a corregir la providencia, habida cuenta de que el día 16 de noviembre (fecha en que se cumple los 6 meses) corresponde a un día NO hábil, por tanto la tutela al ser presentada el día 18 de noviembre (primer día hábil), se encontraba dentro del término jurisprudencial para ser presentada”.
En proveído del 22 de mayo de 2020, esta Sala negó la solicitud de aclaración y/o corrección, porque no se presentó ninguno de los supuestos que hacen procedentes estas figuras –existencia de frases que ofrezcan motivo de duda o de un error aritmético o de la alteración de palabras–, sino por una equivocación que condujo a que se concluyera que no se cumplió el requisito de inmediatez.
En ese sentido, la Sala dejó sin efectos el fallo del 5 de marzo de 2020, tras considerar que se incurrió en un error, dado que se declaró la improcedencia del amparo, porque se estimó que la demanda de tutela no se interpuso en un término razonable –6 meses–, pero no se tuvo en cuenta que el día 16 de noviembre de 2019 –fecha en la que se cumplía dicho término porque la providencia cuestionada se notificó el 16 de mayo de 2019– fue un sábado, por lo que debió concluirse que sí se cumplió el requisito de la inmediatez, porque la demanda de tutela se presentó el día hábil siguiente –18 de noviembre de 2019–.
Por tanto, concluyó que debía dictar una nueva decisión, tal y como procede a hacerse en este proveído. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10.
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características11.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son12: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado13.
Conviene mencionar que, cuando se controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que, además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional indicó: “Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’14.
En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.
“Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.- El caso concreto La Sala abordará el estudio de los defectos alegados por el accionante, los que se habrían configurado en el fallo del 25 de abril de 2019, mediante el cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirmó la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): “La parte accionante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia alegando que la nivelación salarial no se canceló oportunamente, pues el derecho a su pago se causó desde los años 1996 a 2009 y solo se materializó 15 años después, de modo que, en su criterio, dicha demora es imputable a la administración y por ello, debe pagar intereses moratorios.
Advirtió que solamente pide la cancelación de estos últimos y no el pago simultáneo con la indexación. “Precisado lo anterior, la Sala advierte que en el proceso está acreditado que el actor era empleado administrativo de los establecimientos educativos, pagado con recursos del Sistema General de Participaciones, y que mediante las Resoluciones 1853 de 2012 y 1384 el Secretario de Educación Departamental de Risaralda ordenó reconocer al demandante, en el proceso de homologación y nivelación salarial por el periodo de 1996 a 2009, la deuda total por concepto de retroactivo, por el monto de $100.190.939, que correspondieron a $55.461.563 (servicios personales), $18.625.277 (contribuciones inherentes a la nómina) y $26.104.099 (indexación).
Valores que fueron cancelados en el mes de enero de 2013, según consta en la certificación del área de Recursos Humanos de la citada Secretaría. “Sin embargo, lo reclamado por el demandante es el pago de los intereses moratorios que, en su criterio, se causaron porque transcurrieron más de 15 años desde su incorporación a la planta de personal del Departamento de Risaralda en el año 1996, hasta que efectivamente se le canceló la nivelación salarial en el año 2013.
“Sobre el particular se reitera que la Ley 60 de 1993 descentralizó el servicio educativo que estaba a cargo de la Nación, por ello, los empleados de sus plantas de personal se incorporaron a las entidades territoriales, ya que éstas en adelante prestarían dicho servicio administrando los recursos cedidos por la Nación. La incorporación fue regulada por los artículos 34 y 38 de Ley 715 de 2001.
“Ahora bien, según lo narrado por la Secretaría de Educación de Risaralda, mediante el Decreto 0258 de 2005 se homologaron y nivelaron salarialmente sus cargos administrativos, pagados con recursos del Sistema General de Participaciones; el Decreto 986 de 2010 (que modificó el Decreto 0258 de 2005) reajustó y modificó dicho proceso. Por su parte, los Decretos 1062 de 2010 y 0990 de 2011 asignaron la correspondiente denominación, código, grado y asignación mensual de la planta de cargos homologada, al personal administrativo del sector educativo.
“Esto, en cumplimiento de la Directiva 10 de 2005 del Ministerio de Educación Nacional, en consonancia con el concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado15, el cual precisó que ‘el legislador y el ejecutivo previeron parámetros para la transferencia del personal administrativo del servicio educativo del orden nacional a las entidades territoriales, debiéndose buscar en primer término la equivalencia dentro de la homologación’.
“Siendo este el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del actor, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.
Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que ‘trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial’16.
“En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se señaló que no es procedente acceder al pago de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: ‘(…)’. “Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento17.
“Por consiguiente, teniendo en cuenta que en el sub lite el pago de la nivelación salarial se efectuó en el mes de enero de 2013, tal como se indicó en la certificación de la entidad accionada, y que la Resolución 1853 que reconoció y ordenó el pago de la nivelación data del 31 de diciembre de 2012, se vislumbra que solo transcurrió un mes, de modo que no es procedente la condena por el pago de intereses moratorios, puesto que se considera un plazo prudencial, tal como se indicó en los antecedentes jurisprudenciales previamente citados”.
En el caso bajo estudio, el accionante señaló que se configuró en un defecto sustantivo, porque no se tuvo en cuenta que “… si la incorporación presupone la previa homologación de cargos y nivelación de salarios a partir del año 1996, los servidores tenían pleno derecho a percibir el pago de sus salarios homologados y nivelados a partir de la primer nómina percibida, luego de efectuarse la incorporación a la planta territorial”.
De otra parte, indicó que se incurrió en un defecto fáctico, porque no se valoraron las pruebas que acreditaban que la demora en el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial no fue justificada, lo que implicaba que el actor sí tenía derecho al pago de la sanción. Explicó que no se tuvo en cuenta el certificado expedido por la Unidad de Recursos Humanos de la Gobernación de Risaralda en el que consta que al accionante le reconocieron sumas de dinero para las vigencias 1996 a 2009 y que se pagaron en el 2013 ni el acto administrativo enjuiciado que daba cuenta de que el proceso de homologación y nivelación salarial se concretó 16 años después del traslado.
Dada la relación de los defectos alegados, la Subsección analizará su posible configuración en conjunto. A juicio de la Sala, el estudio que hizo el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, no fue irrazonable ni caprichoso y, contrario a lo expuesto por el accionante, sí se tuvieron en cuenta las pruebas allegadas al proceso –tanto las resoluciones que reconocieron las sumas adeudadas como la certificación expedida por el área de Recursos humanos de la entidad–.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que esta Corporación explicó que, si bien era cierto que mediante resoluciones de 2012, el departamento de Risaralda reconoció al accionante las sumas adeudadas con ocasión del proceso de homologación y nivelación salarial por el período 1996 - 2009 y que los mencionados valores se pagaron en enero de 2013, también lo era que no había lugar al reconocimiento de intereses moratorios desde el momento de la incorporación en la planta de personal –año 1996– hasta que se realizó el pago, por cuanto no existe una norma que autorice el reconocimiento de tales intereses y tampoco se dispuso su causación en el acto administrativo que reconoció la nivelación salarial.
Además, la Corporación afirmó que debía tenerse en cuenta que el lapso que trascurrió entre la fecha de expedición de los actos que reconocieron el derecho a la nivelación salarial –año 2012– y su pago–año 2013–, fue prudente y proporcional. La Sala advierte que la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada se fundamentó en la postura que ha venido aplicando, en sus dos Subsecciones, la Sección Segunda del Consejo de Estado –especializada en asuntos laborales–, al pronunciarse respecto del reconocimiento de intereses moratorios en casos como el presente, en los que ha considerado que “por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”18.
Así las cosas, la Sala considera que la determinación de que el señor Óscar de Jesús Valencia Palacio no tenía derecho al reconocimiento de intereses moratorios derivados de la homologación y nivelación salarial realizado en el departamento de Risaralda obedeció a la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la materia. Conviene mencionar que, el hecho de que la autoridad judicial accionada no interprete las disposiciones legales como lo pretende el accionante, no implica la configuración de un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, ese defecto se configura, entre otras cosas, cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”19, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio.
Tampoco implica la configuración de un defecto fáctico, dado que sí se valoraron las pruebas que según el accionante daban cuenta de que los valores de los años 1996 a 2009 se pagaron en el 2013. Otra cosa es que, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad del juez, se considerara que no había derecho al reconocimiento de intereses moratorios en el pago de tales sumas, porque se reconocieron en el 2012 y se pagaron dentro de un plazo prudente y oportuno y, además, que para el reconocimiento de tales intereses se requería su consagración legal, lo que no autoriza la intervención del juez de tutela, pues, como se indicó, para ello se hace necesario que se evidencie la configuración de una grosera e irrazonable interpretación. Lo anterior se convalidó por la Sección Segunda de la Corporación, al pronunciarse precisamente como juez de tutela en un caso similar al que aquí se analiza, consideraciones que son acogidas en esta providencia, porque: i) Guardan consonancia con lo que expuso anteriormente acerca de la validez de los argumentos expuestos respecto de la improcedencia del reconocimiento y pago de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial de personal administrativo de la Secretaría de Educación de Risaralda. ii) Provienen de la Sección que conoce de los temas laborales administrativos y, por ende, es la autorizada para decidir sobre los mismos. iii) Se trata de supuestos iguales, en los que, por vía de acción de tutela, se controvirtió el mismo punto.
Así se pronunció la Sección Segunda del Consejo de Estado (trascripción literal): “En suma, la autoridad judicial cuestionada, después de analizar detalladamente el proceso de homologación y nivelación salarial realizado en el departamento de Risaralda, concluyó que las entidades demandadas no incurrieron en una dilación en el pago, toda vez que surtieron todas las etapas necesarias para efectuar el desembolso de la suma reconocida, procedimiento que naturalmente requirió de varios ajustes y modificaciones, sumado a las reclamaciones que presentaron los funcionarios destinatarios de la medida de nivelación salarial.
“Por lo anterior, teniendo en cuenta la complejidad del proceso de homologación, concluyó que el pago del retroactivo se realizó en un plazo razonable, por lo que no encontró demostrado el incumplimiento de la obligación, como elemento indispensable para la causación de los intereses moratorios reclamados por la demandante. “Dichas consideraciones, en criterio de la Sala, no constituyen desde ningún punto de vista un error sustantivo en la interpretación de las normas legales aplicables al caso, y menos aún una errónea valoración del material probatorio aportado al proceso, toda vez que fue a partir de la resolución misma que reconoció la suma por concepto de retroactivo a la demandante y la fecha de pago, que estableció que la demora que fue aproximadamente de un mes, no constituía un incumplimiento de la obligación, dada la complejidad que implicaba el proceso de nivelación salarial.
“Igualmente, verificó que dicha suma de dinero sí fue indexada, por lo que, a la luz de la jurisprudencia vigente de esta Corporación, precisó que no era dable reconocer los intereses moratorios, en tanto ya se había corregido la devaluación de la suma adeudada. “Además, dicha decisión está acorde con la posición jurídica que ha sido decantada por la Sección Segunda de esta Corporación, como puede verse del siguiente pronunciamiento: ‘De lo expuesto se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento del Tolima incurrieron en una dilación injustificada del pago, puesto que al tenor de lo analizado, se surtieron las múltiples etapas necesarias para efectuar el pago reconocido al actor, en un monto de $43.192.861 en fecha 26 de diciembre de 2012. ‘Por ende, no se accederá al reconocimiento de intereses causados entre el 1º de enero de 2010 y el 20 de noviembre de 2012. ‘Ahora bien, frente al reconocimiento efectuado por el tribunal de instancia respecto de los intereses generados entre el 20 de noviembre y el 26 de diciembre de 2012, esta Sala de Subsección se permite precisar que no le asiste razón al a quo, debido a lo anteriormente ilustrado y en consideración a que transcurrió tan solo un mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso [de] homologación y nivelación salarial. ‘En efecto, ninguna de las entidades accionadas incurrió en mora, puesto que no existe como tal la causación de unas sumas que por lo demás nunca se adeudaron. ‘Ahora bien, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda de la que se queja el actor, obedece a un criterio mínimo de equidad según el cual quien no cumplió con una obligación oportunamente, no puede beneficiarse cumpliéndola en menor valor o depreciada, pero resulta que en el presente asunto, ni siquiera se ha incurrido en un retraso o incumplimiento, porque tal como se expuso, al actor se le canceló su nivelación y homologación salarial en tiempo’20.
“Así las cosas, es claro que lo planteado en esta sede constitucional se limita a una diferencia de criterios frente a la interpretación de una norma, que desde ningún punto de vista puede ser considerada como violatoria de los derechos fundamentales de la accionante, en tanto, como quedó visto, la Sala de Subsección demandada adoptó dicha postura bajo argumentos plausibles y razonables, y ajustados al criterio jurisprudencial decantado y reiterado por esta Sala de Sección”.
“De este modo se insiste que en principio, la acción de tutela no procede para resolver divergencias interpretativas de la ley, pues el criterio del juez de conocimiento prevalece frente a la opinión del juez constitucional, no sólo porque es el juez natural del asunto, sino también porque este se encuentra amparado por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada”21.
Por lo expuesto, se confirmará la decisión de primera instancia, que denegó el amparo solicitado por el señor Óscar de Jesús Valencia Palacio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 9 de diciembre de 2019, por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO