ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONDENA EN COSTAS / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se discutió un asunto netamente económico Pues bien, se observa que pese a que se alegó la configuración de un defecto sustantivo y un defecto por desconocimiento del precedente, la inconformidad del accionante tiene un sustrato netamente económico, pues lo que pretende es que se revoque la condena en costas que se le impuso en segunda instancia, situación que, a juicio de la Sala, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional (…).De conformidad con lo anterior, dado que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, por tratarse de una discrepancia netamente económica –dado que solo se cuestiona la condena en costas impuesta al señor Coral Arcos quien actuó como demandante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho–, la Subsección, como lo ha hecho en anteriores oportunidades, declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 10001-03-15-000-2020-01978-00 (AC) Actor: JOSÉ ANTONIO CORAL ARCOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor José Antonio Coral Arcos, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por medio de escrito presentado el 15 de mayo de 20201, el señor José Antonio Coral Arcos, por conducto de apoderada judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por considerar vulnerado su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “A. Se solicita respetuosamente tutelar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del señor José Antonio Coral Arcos.
“B. Se solicita respetuosamente ordenar al Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño emitir una nueva sentencia dentro del expediente No. 2017-00135, donde se apliquen los postulados jurisprudenciales sobre la condena en costas”. 2.- Hechos En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor José Antonio Coral Arcos demandó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó la inclusión del subsidio familiar en la liquidación de su asignación de retiro y, como consecuencia, se ordenara reliquidar su asignación con dicho factor.
Mediante decisión del 6 de junio de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. A instancia del recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de sentencia del 5 de febrero de 2020, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Además en esa decisión se condenó en costas a la parte demandante. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora indicó que el Tribunal accionado incurrió en “un ostensible desconocimiento del precedente jurisprudencial, así como un grave yerro de interpretación y aplicación del artículo 365 de la Ley 1564 del año 2012 el cual desembocó en un defecto sustantivo judicial, esto por un hecho fehaciente: condenar en costas a la parte vencida sin superar la regla numero 8 del artículo 365 de la Ley 1564 del año 2012”, que consagra que solo se podrán imponer cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Lo anterior, según el accionante ha sido expuesto por el Consejo de Estado el múltiples pronunciamientos -sentencias del 24 de octubre de 2019 (radicado No. 2019-03081-01, del 7 de noviembre de 2019 (radicado No. 2014-00175-01), del 15 de agosto de 2019 (radicado No. 2019-01707-01) y del 25 de julio de 2019 (radicado No. 2019-01499-01) dictadas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A- y su inobservancia es lo que configuraría el defecto por desconocimiento del precedente alegado. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto del 4 de junio de 2020, el despacho admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, como tercero interesado en el proceso. 4.2.- El Tribunal Administrativo de Nariño se opuso al amparo solicitado, para lo que indicó que no se han vulnerado los derechos fundamentales del accionante, dado que la decisión cuestionada se dictó en observancia de la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable y, además, respetando las garantías procesales establecidas en la normativa contenciosa administrativa.
Aclaró que fue en atención de lo anterior que se concluyó que la inclusión del subsidio familiar en la reliquidación de la asignación de retiro del accionante, era improcedente, habida cuenta de que “los miembros del Nivel Ejecutivo no tienen derecho a que se reliquide su asignación de retiro con la inclusión de las primas señaladas en el Decreto 1213 de 1990 para los suboficiales de la Policía Nacional”.
De otra parte, precisó que lo que pretende la parte actora es convertir la acción de tutela en una instancia adicional para obtener una decisión favorable a sus intereses. 4.3.- La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional también solicitó que se negaran, por improcedentes, las pretensiones de la demanda de tutela, para lo que afirmó que la decisión cuestionada se ajustó a derecho.
Agregó que “… no se vislumbra en el presente evento, vulneración o violación a los Derechos fundamentales invocados en el escrito de acción de tutela, al no extenderse los efectos al accionante, por cuanto, esto generaría un detrimento patrimonial del erario público y causaría una brecha inequitativa frente a los demás ex servidores de la fuerza pública, que tuvieron el reconocimiento de la asignación de retiro en los términos señalados en la ley, de acuerdo a esto el citado Tribunal Administrativo se pronunció, en los términos conocidos con fundamento en los parámetros legales y jurisprudenciales aplicables para el presente caso” (negrilla del original).
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características3.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son4: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado5. 2.- El caso concreto La Sala estima que en el presente caso no se cumple el requisito de relevancia constitucional del asunto, del cual pende la procedencia de la acción de tutela, tal como pasa ha explicarse.
La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
En ese sentido, la Corte expuso (trascripción literal): “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario. De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’6 y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios.
“Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’7. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’8.
“Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’9.
Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”10 (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber11: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
En el presente asunto, el señor José Antonio Coral Arcos plantea que el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en un defecto sustantivo y en un defecto por desconocimiento del precedente, porque lo condenó en costas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, sin tener en cuenta que el numeral 8º de la Ley 1564 de 2014 establece que dicha condena solo procede “cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
Pues bien, se observa que pese a que se alegó la configuración de un defecto sustantivo y un defecto por desconocimiento del precedente, la inconformidad del accionante tiene un sustrato netamente económico, pues lo que pretende es que se revoque la condena en costas que se le impuso en segunda instancia, situación que, a juicio de la Sala, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, tal como lo ha sostenido esta Corporación (trascripción literal): “Por otra parte, el alegato de la actora respecto de que el tribunal demandado incurrió en desconocimiento del precedente horizontal porque en otros casos se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida, para la Sala, carece de relevancia constitucional.
Aunque la demandante pretenda darle el cariz de vicio o defecto, es evidente que se encuentra inconforme con la decisión de la autoridad judicial demandada de condenarlo en costas. En últimas, esa inconformidad tiene un móvil económico, pues, como se sabe, la condena en costas procesales implica el reconocimiento a favor de la parte contraria de los gastos en que incurrió para impulsar el proceso (expensas) y de los honorarios de abogado (agencias en derecho).
“En suma, lo que pretende la actora al invocar el desconocimiento del precedente, como causal de prosperidad de la tutela contra providencias judiciales, es que se la releve de pagar los gastos derivados de la condena en costas que le impuso el tribunal demandado por haber sido vencida en el proceso que promovió, circunstancia que, a todas luces, no comporta la vulneración de ningún derecho fundamental y, por ende, escapa al ámbito de protección del juez de tutela”12 (se destaca).
En el mismo sentido, en sentencia de 6 de marzo de 2019, se precisó (trascripción literal): “Como puede verse, la controversia planteada por Ecopetrol gira en torno al pago de unas sumas de dinero en un proceso ejecutivo, para lo que no fue instituida la acción de tutela, pues se trata de una controversia de contenido económico que no evidencia la vulneración del algún derecho fundamental y que debe ser resuelta en el mecanismo idóneo para el efecto, como en efecto ya ocurrió. “Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que, como regla general, el: ‘(…) único objeto de la acción de tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales.
De esta manera, se ha entendido que el presente mecanismo es improcedente para dirimir conflictos de naturaleza económica que no tengan trascendencia iusfundamental, pues la finalidad del amparo constitucional es servir de instrumento de salvaguarda iusfundamental, más no como mecanismo encaminado a resolver controversias de estirpe contractual y económico, por cuanto para esta clase de contiendas, existen en el ordenamiento jurídico las respectivas acciones y recursos judiciales previstos por fuera de la jurisdicción constitucional.
Los únicos casos en que excepcionalmente la acción de tutela pueda llegar a desatar pretensiones y conflictos de tipo económico o contractual, es porque consecuencialmente concurre la defensa de una garantía fundamental, de manera que, para lograr su efectiva protección, el juez de tutela debe definir aquellas controversias’. “Por lo expuesto, la Sala declarara improcedente la acción de tutela interpuesta por Ecopetrol contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado”13.
De conformidad con lo anterior, dado que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, por tratarse de una discrepancia netamente económica –dado que solo se cuestiona la condena en costas impuesta al señor Coral Arcos quien actuó como demandante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho–, la Subsección, como lo ha hecho en anteriores oportunidades14, declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado por el señor José Antonio Coral Arcos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO