RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho -lesividad- iniciado por el Fondo de Previsión Social del Congreso -en adelante FONPRECON / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN – Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra el cual no procede recurso de apelación / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Oportunidad [A]rgumentaron que el fallo recurrido está incurso en la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación” toda vez que en el curso del proceso se configuró la causal de nulidad procesal prevista en el numeral 4° del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) por cuanto, a su juicio, se produjo una indebida representación de las partes (…) El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del plazo indicado en el artículo 251 del CPACA, puesto que la sentencia recurrida es del 8 de septiembre de 2016 la cual, según consta en el folio 39 del expediente, fue notificada a las partes del proceso de nulidad y restablecimiento mediante edicto fijado el 23 de septiembre de 2016 y desfijado el 27 de ese mismo mes y año, lo que significa que quedó ejecutoriada el 3 de octubre de 2016 FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 133 NUMERAL 4 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Finalidad / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Naturaleza taxativa El recurso extraordinario de revisión tiene como propósito reexaminar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que, si bien se encuentran amparadas por el principio de cosa juzgada, pueden ser infirmadas si se configura alguna de las causales previstas en la ley.
Como se trata de un mecanismo excepcional, aquel procede si y solo si se configura alguna de las causales taxativas que se previeron en el artículo 250 del CPACA, de forma que quien recurre debe ser cuidadoso en la escogencia de la causal y en el sustento en el que se funde para alegar la configuración de la misma FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Requisitos Para su formulación deben atenderse los requisitos indicados en el artículo 252 del CPACA.
En especial, quien recurre deberá señalar con precisión y justificar la causal o las causales del artículo 250 ibídem en que se funda el recurso y aportar las pruebas necesarias. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 252 NULIDAD ORGINADA EN LA SENTENCIA – Como causal de revisión Aunque de la lectura de la norma se desprende que la configuración de la causal necesita, de un lado, una nulidad originada en la sentencia y, del otro, que contra esa sentencia no proceda el recurso de apelación, lo cierto es que el legislador no determinó cuáles son los eventos que configuran una “nulidad originada en la sentencia” FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de la disposición relacionada con la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión ver Consejo de Estado, Sección Tercera, subsección B, sentencia del 7 de octubre de 2019, radicación 11001-33-31-035-2008-00180-01 CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN – Presupuestos de configuración De acuerdo con la posición pacífica de la Corporación, para la procedencia de esta causal debe corroborarse que: i) el vicio alegado se origine en la sentencia, es decir, se materialice con la adopción misma del fallo y no antes, y ii) que la anomalía sea de tal magnitud que configure un defecto insanable de esa actuación, al punto que de no presentarse ese yerro la decisión adoptada hubiese sido distinta FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 QUE EL VICIO ALEGADO SE ORIGINE EN LA SENTENCIA – Excepción [D]ebe advertirse que se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, caso en el que la parte actora deberá probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 NULIDADES - Como defecto insaneable derivado de la sentencia [S]on dos los grupos de nulidades que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia, a saber: el primero, relacionado con las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso y solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, el segundo, el relativo a los vicios que contiene la sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 Superior.
Respecto al primer grupo se ha entendido que, en aplicación del principio de taxatividad propio de las nulidades, podrá hablarse de una nulidad originada en la sentencia cuando se configure alguna de las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA, en el CPC o en el CGP, siempre y cuando esta se haya originado en esta fase. Por su parte, en lo que atañe a aquellos vicios contenidos en la sentencia en sí misma y que pueden generar transgresión al debido proceso, lo primero que debe advertirse es que, amparado en este supuesto, no le es posible al recurrente formular cuestionamientos que conciernan a la motivación, valoración probatoria o forma de aplicación de una norma efectuada en la sentencia; por el contrario, la violación al debido proceso que se alegue debe estar relacionada con un aspecto procesal, pero de tal transcendencia que tenga impacto en la aplicación de la citada prerrogativa constitucional FUENTE FORMAL: FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la violación del debido proceso como casual de nulidad ver Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N°15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, expediente: 11001-03-15-000-2018- 01415-00 NULIDAD ORIGINADA EN LA SENTENCIA – Por circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal [E]n términos generales, según la jurisprudencia de esta Corporación y a modo enunciativo, una nulidad originada en la sentencia por circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en CGP, puede acaecer en los siguientes eventos: (…) Cuando se dicta sentencia en un proceso que terminó por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo.
(…) Cuando el fallo aparece firmado con menor o mayor número de magistrados o cuando es adoptado con un número de votos diferente al previsto en la ley. (…) Cuando la sentencia carece totalmente de motivación. (…) Cuando el fallo viola el principio de non reformatio in pejus. (…) Cuando la sentencia condena a quien no es parte dentro del proceso.
(…) Cuando el fallo se profiere con falta de competencia o de jurisdicción. (…) Cuando se dicta sentencia con pretermisión de las instancias procesales previas. (…) Cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta. (…) Cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa.
(…) Como puede observarse, en uno y otro grupo se establecen criterios estrictos para la procedencia de la causal, comoquiera que esta no puede utilizarse para rebatir las conclusiones del juez natural, ni mucho menos para reabrir debates propios de la instancia. Así las cosas, en términos generales, para que la causal de nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5° del artículo 250 del CPACA proceda, deberá acreditarse no solo que se interpone contra una sentencia respecto de la cual no procede el recurso de apelación, sino que además deberá acreditarse que el fallo a infirmar dio origen, bien a una nulidad procesal de las que tratan las codificaciones procesales o bien a un defecto con implicaciones graves en el derecho al debido proceso FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 NUMERAL 5 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02519-00(REV) Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA (FONPRECON) Demandado: OCTAVIO JARAMILLO ZULUAGA Recurrentes: MELVA CORREA VALENCIA Y JIMENA JARAMILLO CORREA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Asunto: Nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión- indebida representación La Sala Especial de Decisión N° 16 decide el recurso extraordinario de revisión formulado contra la sentencia de 8 de septiembre de 2016, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho -lesividad- iniciado por el Fondo de Previsión Social del Congreso -en adelante FONPRECON- contra el señor Octavio Jaramillo Zuluaga (Q.E.P.D).
I.
ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso objeto de recurso 1.1. El señor Octavio Jaramillo Zuluaga se desempeñó como congresista entre los años 1974 y 1978. 1.2. Mediante Resolución N° 3585 de 1991, el Instituto de Seguros Sociales reconoció a favor de Octavio Jaramillo Zuluaga y partir del 30 de julio de 1991 pensión de vejez. 1.3.
Entre el 20 de julio de 1994 y el 20 de julio de 1996, el señor Octavio Jaramillo Zuluaga ocupó el cargo de Representante a la Cámara. 1.4. Mediante Resolución N° 1271 de 1995, FONPRECON reliquidó la pensión del señor Octavio Jaramillo en un equivalente al 75% del salario que devengaba como congresista. 1.5. En el año 2007, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, FONPRECON demandó la legalidad de la Resolución N° 1271 de 1995, proceso al que se le asignó el número de radicación 25000-23-25-000-2007-01113-00.
Como sustento de su demanda, indicó que la reliquidación contenida en el citado acto administrativo era contraria al ordenamiento jurídico, habida cuenta que se dio una aplicación indebida al inciso 2° del artículo 1° de la Ley 19 de 1987 y al artículo 8° del Decreto 1359 de 1993, así como una omisión en la aplicación del artículo 4° de la Ley 171 de 1961, del artículo 1° del Decreto 583 de 1995, así como del Decreto 1293 de 1994.
En este sentido, la entidad sostuvo que el régimen pensional del señor Octavio Jaramillo no se regía por el régimen de transición previsto en el artículo 8° del Decreto 1293 de 1994, por cuanto ostentó la calidad de congresista solo desde el 20 de julio de 1994 y, por tanto, no podía recibir una pensión liquidada con los salarios derivados de esa dignidad. 1.6.
Mediante sentencia del 1° de diciembre de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A: i) decretó la nulidad de la Resolución N° 1271 de 1995 expedida por FONPRECON y ii) declaró que el señor Octavio Jaramillo no tenía derecho a que dicha entidad asumiera el pago de su pensión y, por ende, no había lugar a su reliquidación con el salario que en 1995 recibió en calidad de congresista. 1.7.
Inconforme con lo anterior, el apoderado del señor Octavio Jaramillo apeló la sentencia de primera instancia. 1.8. El 5 de enero de 2011 el señor Octavio Jaramillo falleció. 1.9. El 31 de marzo de 2011, el Consejero Ponente de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado del señor Octavio Jaramillo. 1.10.
Mediante Resolución N° 06191 del 1° junio de 2011, FONPRECON sustituyó la pensión de vejez que disfrutaba el señor Octavio Jaramillo a i) Melva Correa Valencia, en calidad de compañera supérstite, y a ii) Jimena Jaramillo Correa, en calidad de hija. 1.11. Mediante auto del 20 de junio de 2011 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión en segunda instancia; todas las partes, incluido el apoderado del señor Octavio Jaramillo, presentaron los argumentos correspondientes[1]. 1.12.
En sentencia del 8 de septiembre de 2016, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal de declarar la nulidad de la Resolución N° 1271 de 1995 expedida por FONPRECON. 2. La sentencia objeto del recurso Corresponde a la proferida el 8 de septiembre de 2016 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó la decisión de declarar la nulidad de la Resolución N° 1271 de 1995, a través de la cual se reliquidó la pensión del señor Octavio Jaramillo con el 75% del salario de congresista.
Para fundamentar la citada decisión, la Subsección A de la Sección Segunda presentó los siguientes argumentos que la Sala resume así: 2.1. Se pronunció sobre la excepción de caducidad que fue alegada en el recurso de apelación y explicó que como la Resolución N° 1271 de 1995 contenía el reconocimiento de una prestación periódica podía ser demandada en cualquier tiempo. 2.2.
Analizó el régimen pensional de los congresistas antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993. En especial, estudió lo que concierne a la aplicación de la Ley 4ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 1359 de 1993 que dictaminó que ese régimen se aplicaría a quien a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992 tuviera la calidad de congresista. En este sentido, explicó que, de acuerdo con lo reglado en el artículo 8° del Decreto 1359 de 1993, quienes renunciaran a una pensión previamente reconocida para tomar posesión del cargo de congresista tendrían derecho, una vez culminado su ejercicio, a que FONPRECON asumiera la pensión con el respectivo reajuste.
Sin embargo, precisó que, de acuerdo con la jurisprudencia, esa disposición solo resulta aplicable a quienes fueron elegidos antes del 18 de mayo de 1992, estaban pensionados y renunciaron temporalmente a su pensión para reincorporarse ante la nueva elección, siempre y cuando la reincorporación se hubiese realizado en vigencia de la Ley 4ª de 1992. 2.3.
Paso seguido ahondó en el régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994 respecto a la aplicación de la Ley 100 de 1993 a los congresistas y concluyó que esta normativa solo era aplicable a quienes al 1° de abril de 1994 ostentaban la calidad de parlamentarios. En este sentido, la providencia objeto de recurso explicó que, contrario a lo señalado por el Ministerio Público, la calidad de congresista se adquiría con la posesión en el cargo y no con la mera elección; por consiguiente, para que los congresistas pudieran ser beneficiarios del Decreto 1293 de 1994, que a su vez permitía la aplicación del Decreto 1359 de 1994, era menester acreditar la posesión en el cargo y no la simple elección. 2.4.
Conforme con lo anterior, se examinó el caso concreto y se encontró probado que: i) El señor Octavio Jaramillo se desempeñó como suplente de la Cámara de Representantes desde el 8 de octubre de 1974 hasta el año 1978 y que ejerció como Representante a la Cámara en propiedad desde el 20 de julio de 1994 hasta el 20 de julio de 1996. ii) El 16 de julio de 1991, el ISS reconoció a favor de Octavio Jaramillo pensión de vejez.
En la resolución correspondiente se advierte que el último empleador fue Transportes Expreso Palmira S.A. En este contexto probatorio, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó que si bien se probó que el señor Octavio Jaramillo fue congresista antes del 18 de mayo de 2002 (período 1974 a 1978), también se acreditó que su reincorporación se produjo hasta el 20 de julio de 1994, lo significa que a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, esto es 18 de mayo de 1992, no tenía la calidad de congresista, no estaba afiliado a FONPRECON, ni realizaba aportes a ese fondo.
Igualmente señaló que el régimen de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994 no le era aplicable, por cuanto al 1° de abril de 1994 no ostentaba la calidad de congresista, pues no se había posesionado en dicho cargo. Así las cosas, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado coligió que la Resolución N° 1271 de 1995 estaba viciada de nulidad, toda vez que reliquidó la pensión del señor Jaramillo Zuluaga con fundamento en el artículo 8° del Decreto 1359 de 1993, pese a que dicha disposición no le era aplicable. 3.
El recurso extraordinario de revisión Mediante escrito presentado el 25 de septiembre de 2017, Melva Correa y Jimena Jaramillo, a través de apoderado judicial, interpusieron recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 8 de septiembre de 2016[2]. Para el efecto, argumentaron que el fallo recurrido está incurso en la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación” toda vez que en el curso del proceso se configuró la causal de nulidad procesal prevista en el numeral 4° del artículo 133 del Código General del Proceso (CGP) por cuanto, a su juicio, se produjo una indebida representación de las partes[3].
Para las recurrentes, en el caso concreto se materializó la citada causal de nulidad procesal, habida cuenta que nunca fueron informadas del proceso que se adelantaba contra el señor Octavio Jaramillo, al punto que FONPRECON les sustituyó la pensión de vejez de que gozaba el citado ciudadano, pero sin informarles de la existencia del proceso contencioso.
Señalaron que FONPRECON y el apoderado del señor Octavio Jaramillo en el proceso de lesividad “les ocultaron a las mencionadas beneficiarias de la pensión la existencia de un proceso contencioso”, lo que les impidió hacerse parte de este como sucesoras procesales del pensionado. Indicaron que en su calidad de sustitutas pensionales debieron ser obligatoriamente llamadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para ratificar al apoderado que el señor Octavio Jaramillo había designado o, en su defecto, para sustituirlo.
Señalaron que la falta de aplicación de la figura de la “sucesión procesal” conllevó a que aquellas no pudieran ejercer su derecho de defensa y, en especial, a que se vieran privadas de designar un apoderado que defendiera la tesis contraria a la sostenida por la entidad, esto es, que el señor Octavio Jaramillo tenía la condición de congresista con posterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1359 de 1993 y que el retiro definitivo del servicio se realizó en el año 1998.
Para las recurrentes “otra habría sido la decisión de segunda instancia” si se les hubiese permitido hacer parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en especial porque se habría demostrado que la resolución sí se ajustaba a lo dispuesto en los artículos 4, 5, 6, y 7 de la Ley 4ª de 1992 en concordancia con la Ley 19 de 1987 y el Decreto 1359 de 1993. 4.
Trámite del recurso 4.1. En providencia del 30 de octubre de 2017 se inadmitió la solicitud, toda vez que el recurso originalmente presentado no se fundaba en alguna de las causales de revisión previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Por consiguiente y para corregir este yerro se concedió a la parte actora el término de 10 días. 4.2.
Una vez hechas las correcciones pertinentes, por auto del 5 de febrero de 2018, el Despacho Ponente admitió el recurso y ordenó la notificación a quienes hicieron parte del proceso de nulidad y restablecimiento, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. 4.3 A través de auto de 18 de junio de 2018, se resolvió sobre la solicitud de pruebas elevadas por las partes.
Contra lo resuelto no se interpuso recurso alguno, razón por la que la decisión probatoria quedó en firme. 5. Traslado del recurso Durante el término de traslado, FONPRECON, a través de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad del recurso en los siguientes términos: 5.1. Señaló que la solicitud no se fundaba en la causal de nulidad originada en la sentencia, sino que pretendía demostrar una nulidad procesal relacionada con la supuesta indebida representación. En este sentido, explicó que las recurrentes: i) nunca invocaron la causal de nulidad hoy alegada en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento y ii) presentaron acción de tutela por estos mismos hechos, la cual fue decidida de forma desfavorable por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 5.2.
Indicó que lo que se intentaba era formular un incidente de nulidad de forma tardía, pues esta figura no se usó en el marco del proceso ordinario y tampoco los argumentos que la sustentan tuvieron prosperidad en la acción de tutela presentada contra la providencia que se pretende infirmar. 5.3. Para FONPRECON la causal alegada no se encuentra configurada, toda vez que el recuento procesal del proceso ordinario da cuenta que la parte pasiva de la litis, esto es la correspondiente al señor Octavio Jaramillo, adelantó todas las actuaciones propias de la defensa, tales como la formulación y sustentación del recurso de apelación e incluso la presentación de alegatos de conclusión en segunda instancia. 5.4.
Frente al tema relacionado con la sucesión procesal, la entidad retomó los argumentos vertidos por la Sección Cuarta en la sentencia que resolvió la acción de tutela presentada por las señoras Melva Correa y Jimena Jaramillo contra la decisión de la Subsección A de la Sección Segunda[4] y concluyó que la parte recurrente no puso de presente la situación de la muerte del entonces demandado al juez, y por el contrario, consintió que el apoderado que el señor Octavio Jaramillo había designado, no solo formulara el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, sino que además presentara los alegatos de conclusión ante el ad quem.
Igualmente, señaló que no existía deber de realizar notificación personal de la existencia del proceso a alguna de las hoy recurrentes y que tampoco su presencia hubiese variado en manera alguna la decisión adoptada tanto por el Tribunal como por el Consejo de Estado. 5.5. Finalmente, aseguró que, aunque era evidente que la causal no se encontraba materializada, no podía perderse de vista que el señor Octavio Jaramillo no era beneficiario del régimen pensional de los congresistas y, por ello, dicha conclusión no podía variarse. 6.
Concepto del Ministerio Público El Delegado de la Procuraduría no rindió concepto, aun cuando fue debidamente notificado de la existencia del presente proceso. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión N° 16 es competente para tramitar y decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del inciso primero del artículo 249 del CPACA y del numeral 1° del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 -Reglamento Interno- proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, por tratarse de un recurso contra una sentencia dictada por una subsección del Consejo de Estado. 2.
Oportunidad El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del plazo indicado en el artículo 251 del CPACA, puesto que la sentencia recurrida es del 8 de septiembre de 2016 la cual, según consta en el folio 39 del expediente, fue notificada a las partes del proceso de nulidad y restablecimiento mediante edicto fijado el 23 de septiembre de 2016 y desfijado el 27 de ese mismo mes y año, lo que significa que quedó ejecutoriada el 3 de octubre de 2016[5].
Así las cosas, las partes tenían hasta el 3 de octubre de 2017 para presentar el recurso; en tanto está acreditado que esté se formuló el 25 de septiembre de 2017, es claro que se atendió al plazo de un año contado desde la ejecutoria establecido en el referido artículo. 3. Problema jurídico Atañe a la Sala Especial de Decisión N° 16 establecer si ¿Se encuentra incursa la sentencia del 8 de septiembre de 2016 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del radicado 25000-23-25-000-2007-0113-00, en la causal de revisión contemplada en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA? 4.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión tiene como propósito reexaminar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que, si bien se encuentran amparadas por el principio de cosa juzgada, pueden ser infirmadas si se configura alguna de las causales previstas en la ley.
Como se trata de un mecanismo excepcional, aquel procede si y solo si se configura alguna de las causales taxativas que se previeron en el artículo 250 del CPACA, de forma que quien recurre debe ser cuidadoso en la escogencia de la causal y en el sustento en el que se funde para alegar la configuración de la misma. Ahora bien, según el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el recurso procede contra las sentencias dictadas (i) por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado;
(ii) en única o segunda instancia por los Tribunales Administrativos y (iii) por los Jueces Administrativos, cuya naturaleza permita la interposición de tal recurso. Para su formulación deben atenderse los requisitos indicados en el artículo 252 del CPACA. En especial, quien recurre deberá señalar con precisión y justificar la causal o las causales del artículo 250 ibídem en que se funda el recurso y aportar las pruebas necesarias.
En todo caso y teniendo en cuenta la naturaleza excepcional de este mecanismo debe advertirse que este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, ni tampoco se erige como una nueva oportunidad para cumplir con las cargas que debieron suplirse en el proceso ordinario, ni para revivir términos, ni tampoco para que la parte vencida pueda obtener una sentencia favorable a sus intereses.
Por ello, el sustento tanto argumentativo como probatorio del recurso debe estar orientado a demostrar el acaecimiento de las precisas causales que el legislador previó para su procedencia. Lo anterior, porque no se trata de una tercera instancia, sino de un mecanismo que busca salvaguardar el debido proceso en los estrictos casos previstos en la ley, desestimando la fuerza de cosa juzgada inherente a las decisiones judiciales que pueden ser objeto del recurso. 5.
La nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión -Reiteración jurisprudencial- El numeral 5° del artículo 250 del CPACA contempla: “ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Aunque de la lectura de la norma se desprende que la configuración de la causal necesita, de un lado, una nulidad originada en la sentencia y, del otro, que contra esa sentencia no proceda el recurso de apelación, lo cierto es que el legislador no determinó cuáles son los eventos que configuran una “nulidad originada en la sentencia”; por ello, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido y precisado el alcance de esta disposición. Específicamente, se ha señalado que aquella se refiere a aquellas situaciones “originadas en la misma sentencia recurrida o en circunstancias sobrevinientes con influencia en la decisión, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de la actuación.”[6] Así las cosas, de acuerdo con la posición pacífica de la Corporación, para la procedencia de esta causal debe corroborarse que: i) el vicio alegado se origine en la sentencia, es decir, se materialice con la adopción misma del fallo y no antes, y ii) que la anomalía sea de tal magnitud que configure un defecto insanable de esa actuación, al punto que de no presentarse ese yerro la decisión adoptada hubiese sido distinta[7]. 5.1.
Respecto al primer requisito, se ha establecido que, por regla general, no es posible “alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que “la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 íbídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia”[8].
Sin embargo, debe advertirse que se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, caso en el que la parte actora deberá probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. 5.2.
En cuanto a la segunda exigencia, la Corporación[9] ha señalado que son dos los grupos de nulidades que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia, a saber: el primero, relacionado con las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso y solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, el segundo, el relativo a los vicios que contiene la sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 Superior[10].
Respecto al primer grupo se ha entendido que, en aplicación del principio de taxatividad propio de las nulidades, podrá hablarse de una nulidad originada en la sentencia cuando se configure alguna de las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA, en el CPC o en el CGP, siempre y cuando esta se haya originado en esta fase. Por su parte, en lo que atañe a aquellos vicios contenidos en la sentencia en sí misma y que pueden generar transgresión al debido proceso, lo primero que debe advertirse es que, amparado en este supuesto, no le es posible al recurrente formular cuestionamientos que conciernan a la motivación, valoración probatoria o forma de aplicación de una norma efectuada en la sentencia; por el contrario, la violación al debido proceso que se alegue debe estar relacionada con un aspecto procesal, pero de tal transcendencia que tenga impacto en la aplicación de la citada prerrogativa constitucional[11].
Así, en términos generales, según la jurisprudencia de esta Corporación[12] y a modo enunciativo, una nulidad originada en la sentencia por circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en CGP, puede acaecer en los siguientes eventos: 1. Cuando se dicta sentencia en un proceso que terminó por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo. 2.
Cuando el fallo aparece firmado con menor o mayor número de magistrados o cuando es adoptado con un número de votos diferente al previsto en la ley. 3. Cuando la sentencia carece totalmente de motivación. 4. Cuando el fallo viola el principio de non reformatio in pejus. 5. Cuando la sentencia condena a quien no es parte dentro del proceso. 6.
Cuando el fallo se profiere con falta de competencia o de jurisdicción. 7. Cuando se dicta sentencia con pretermisión de las instancias procesales previas. 8. Cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta. 9. Cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa.
Como puede observarse, en uno y otro grupo se establecen criterios estrictos para la procedencia de la causal, comoquiera que esta no puede utilizarse para rebatir las conclusiones del juez natural, ni mucho menos para reabrir debates propios de la instancia. Así las cosas, en términos generales, para que la causal de nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5° del artículo 250 del CPACA proceda, deberá acreditarse no solo que se interpone contra una sentencia respecto de la cual no procede el recurso de apelación, sino que además deberá acreditarse que el fallo a infirmar dio origen, bien a una nulidad procesal de las que tratan las codificaciones procesales o bien a un defecto con implicaciones graves en el derecho al debido proceso. 6.
Caso concreto Conforme con lo explicado en el acápite que precede, corresponde establecer si en la situación objeto de estudio se materializan los supuestos para la procedencia de la causal de revisión alegada, al punto que se permita infirmar la sentencia del 8 de septiembre de 2016 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Veamos: 6.1. Que el recurso se presente contra una sentencia que no sea pasible del recurso de apelación No cabe duda de que la sentencia del 8 de septiembre de 2016 no es pasible del recurso de apelación, porque esta decisión fue proferida en segunda instancia, lo que implica que precisamente llegó a esta Corporación para que dicho medio de impugnación fuera resuelto. 6.2.
Que se configure una nulidad originada en la sentencia Ahora bien, la parte recurrente señaló que en el caso concreto se configuró la causal de nulidad procesal prevista en el numeral 4° del artículo 133 del C.G.P, es decir, circunscribió su recurso a las causales de nulidad procesal. Sin embargo, aunque en principio y como se explicó, las causales de nulidad procesal sí pueden alegarse como causales de nulidad de una sentencia, lo cierto es que la anomalía debe originarse, presentarse o materializarse con la expedición del fallo y no antes.
Es decir, en el marco del recurso extraordinario de revisión es posible alegar la configuración de alguna de las causales de nulidad procesal si y solo si el defecto esgrimido se configuró en la sentencia y no en el curso del proceso. En la situación objeto de estudio las recurrentes sostienen que estuvieron indebidamente representadas en el proceso de nulidad y restablecimiento, porque pese a la muerte del señor Octavio Jaramillo, no se hizo uso de la figura de la sucesión procesal, lo que a su vez les impidió defender en la Litis, una tesis contraria a la sostenida por FONPRECON.
Sin embargo, revisado el expediente la Sala encuentra que los hechos que, a juicio de las recurrentes, dieron origen a la nulidad procesal no se ocasionaron en la sentencia, como exige el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, sino mucho antes. De hecho, está acreditado que estos acaecieron incluso antes de que se admitiera el recurso de apelación. En efecto, según consta en el certificado de defunción visible a folio 61 del Cuaderno Anexo N° 1, el señor Octavio Jaramillo murió el 5 de enero de 2011, en tanto está acreditado que el recurso de apelación solo se admitió hasta el 31 de marzo de ese mismo año[13].
Lo anterior significa que la supuesta indebida representación que se materializó, según las recurrentes, con la muerte de quien fungía como demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento ocurrió mucho antes de que el Consejo de Estado dictara sentencia. Si esto es así, es claro que no se trata de una nulidad originada en la sentencia tal y como lo exige el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, sino de un supuesto vicio que habría tenido origen mucho antes de que el fallo correspondiente fuera proferido, sin que las hoy recurrentes pusieran en conocimiento esa situación ante el juez, pese a que esa era su obligación. Sobre el punto debe precisarse que la sucesión procesal por muerte de una de las partes, opera ipso iure, aunque el reconocimiento de los herederos en el proceso dependa de la prueba que aporten acerca de tal condición[14].
En consecuencia, si las hoy recurrentes pretendían ser reconocidas, como sucesoras del demandado dentro del proceso de lesividad debieron informar al juez sobre el deceso del señor Jaramillo Zuluaga, pues no corresponde a la autoridad judicial indagar o investigar sobre el estado de salud de las partes, comoquiera que cualquier cambio al respecto debe ser debidamente informado al juez natural, sin que el incumplimiento de ese deber pueda ser catalogado como un vicio o anomalía del proceso[15].
Lo anterior, se refuerza si se tiene en cuenta que, como lo ha reconocido la jurisprudencia, en caso de muerte de alguna de las partes el proceso puede continuar, incluso si los herederos no concurren a él, pues como la sucesión procesal opera de pleno de derecho, el proceso continúa como si la parte fallecida subsistiera, y por ende, la sentencia producirá respecto de sus herederos plenos efectos jurídicos[16], con independencia de que estos hayan acudido o no a la litis.
Ahora bien, aunque, como se explicó, eventualmente es posible alegar nulidades procesales originadas en una instancia diferente a la sentencia, lo cierto es que en esos casos debe demostrarse la imposibilidad que tuvo la parte para proponerla en el momento oportuno, esto es, durante el curso del proceso[17]. En el caso concreto, las recurrentes no demostraron haber estado imposibilitadas para formular la solicitud de nulidad en el momento oportuno, pues no allegaron ninguna prueba que diera cuenta de ello.
Así pues, aunque en su recurso sostienen que el apoderado designado por el señor Octavio Jaramillo no les informó de la existencia del proceso de nulidad y restablecimiento, lo cierto es que esta afirmación no se erige como una excusa que haya impedido a las recurrentes formular la solicitud de nulidad en el curso del proceso y antes de que se dictara sentencia, si consideraban que estaban indebidamente representadas pues, como se explicó, la sucesión procesal opera de pleno derecho y es una carga de los herederos solicitar su reconocimiento dentro del proceso, si ese es su deseo.
Tampoco justifica la omisión de las solicitantes, el hecho de que FONPRECON, según su dicho, no les haya informado sobre la existencia del proceso, y que, por el contrario, haya realizado la sustitución pensional a su favor. Lo anterior, no solo debido a que tampoco se aportó prueba al respecto, sino porque además: i) el recurso extraordinario de revisión no ejerce un control sobre la conducta procesal de las partes o de las obligaciones que, a su juicio de las recurrentes, tenía a cargo la entidad y ii) la Sala encuentra que la sustitución realizada por FONPRECON se explica en razón de que al momento de la muerte del señor Jaramillo Zuluaga, la decisión del tribunal que declaró la nulidad del acto administrativo que reconoció y reliquidó la pensión no se encontraba en firme y ejecutoriada, y por ende, como la resolución que reconocía la prestación económica aún no había sido despojada de su legalidad, de ella se desprendían todas las consecuencias pertinentes.
Conforme con lo expuesto, para esta Sala Especial de Decisión es claro que el recurso de revisión impetrado es improcedente, como quiera que la supuesta nulidad denunciada no se habría originado en la sentencia, sino mucho tiempo atrás, sin que las recurrentes hubiesen puesto de presente esa situación ante el juez natural, como era su deber y tampoco se probó que se hubiese presentado alguna causal que justificara la no presentación del incidente de nulidad en el momento procesal oportuno. En este orden de ideas, se insiste que el recurso extraordinario de revisión no es una instancia para corregir las omisiones de las partes, ni para revivir términos fenecidos en el curso del proceso.
Ahora bien, aunque lo anterior sería suficiente para declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, en todo caso la Sala encuentra necesario precisar que en el caso sub examine no se presentó vulneración al derecho al debido proceso como aseveran las recurrentes. Lo anterior se sustenta en las siguientes razones: En primer lugar, debido a que, se insiste, la sucesión procesal opera ipso iure, de forma que el proceso podía continuar pese a que las herederas no concurrieran materialmente al proceso.
En segundo lugar, toda vez que conforme a lo establecido en los artículos 168 y 170 del CPC[18], la muerte de una de las partes no constituye causal de interrupción, ni de suspensión del proceso, lo que significa que el proceso de nulidad y restablecimiento en la modalidad de lesividad podía surtirse, incluso pese a la muerte del demandado.
En tercer lugar, porque la parte pasiva de la litis adelantó todos los mecanismos de defensa técnica previstos en el ordenamiento jurídico, comoquiera que según lo dispuesto en el inciso 5° del artículo 69 del CPC, el apoderado designado por el señor Jaramillo Zuluaga tenía la obligación de defender los intereses de su mandante incluso pese a su muerte, pues aquella no ponía fin a su mandato.
Por consiguiente, ante el silencio de las herederas para cambiarlo o sustituirlo, era deber de dicho abogado seguir ejerciendo todas las facultades de las cuales fue atribuido por el señor Octavio Jaramillo a efectos de ejercer la debida defensa técnica dentro del proceso de lesividad, como en efecto se hizo, ya que está demostrado que el apoderado del señor Octavio Jaramillo no solo presentó y sustentó el recurso de apelación contra la sentencia del tribunal que fue adversa a los intereses de su poderdante, sino que incluso después de su fallecimiento presentó los correspondientes alegatos de conclusión en segunda instancia. Si es esto así, resulta evidente que no es cierto que se haya carecido de defensa técnica al punto de no poder defender la tesis contraria a FONPRECON, ni que mucho menos el proceso se haya adelantado sin contradicción, ni tampoco que de haberse hecho parte del proceso la conclusión hubiese sido distinta, pues como se acreditó, la muerte del señor Octavio Jaramillo acaeció después de la interposición del recurso de apelación, esto es, cuando la Litis se encontraba totalmente trabada y cuando ya no existía posibilidad alguna de incorporar pruebas o argumentos nuevos a los ya esbozados en la contestación de la demanda o en el recurso.
En consecuencia, contrario a lo asegurado en el recurso, el hecho de que el mandato no haya sido conferido por Melva Correa y Jimena Jaramillo en calidad de herederas no materializa una indebida representación, ni muchos menos se erige como una transgresión al debido proceso que amerite infirmar la sentencia objeto de recurso. 7. Conclusión Conforme con lo expuesto, la Sala concluye que el recurso de revisión presentado por las señoras Melva Correa y Jimena Jaramillo es improcedente por cuanto la “anomalía” aducida por las partes se materializó antes de que se dictará sentencia y, por consiguiente, lo declarará infundado. 8.
Otras Decisiones 8.1. Se reconocerá personería al abogado Jorge Enrique Combatt Ruiz como apoderado de Melva Correa y Jimena Jaramillo, en los términos del poder visible a folios 1 a 3 del expediente. 8.2. Costas Conforme con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”; en consecuencia, atañe a la Sala pronunciarse sobre las costas de este proceso.
De acuerdo con lo reglado en el numeral 1° del artículo 365 del C.G.P. es deber del juez condenar en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de revisión. No obstante, el numeral 8° de esa misma disposición, también señala que la condena solo será procedente en la medida en que estas se hayan causado y su valor se haya demostrado en el expediente.
Así pues, conforme con las reglas procesales actuales para proceder a una condena en costas no basta una sentencia desfavorable, sino que es menester que las costas i) se hayan causado y ii) se hayan probado en el proceso. En contexto, es claro que en el caso concreto no es posible condenar en costas a quien se le resolvió desfavorablemente el recurso, toda vez que no se demostró que en el transcurso del proceso extraordinario de revisión estas se hubiesen causado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena, a través de la Sala Especial de Decisión N° 16, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA: Primero: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 8 de septiembre de 2016, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento, en la modalidad de lesividad, radicado con número 25000-23-25-000-2007-01113-01.
Segundo: Reconocer personería al abogado Jorge Enrique Combatt Ruiz, como apoderado de las señoras Melva Correa y Jimena Jaramillo, en los términos del mandato conferido. Tercero: No condenar en costas.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLÁSE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Consejero CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero (E) NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero P14 ----------------------- [1] Información obtenida del sistema de gestión judicial Siglo XXI. [2] Se reseñan los argumentos presentados con la corrección de la solicitud. [3] El numeral 4ª del artículo 133 del C.G.P establece: “4.
Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder.” [4] Se refiere a la decisión proferida el 9 de marzo de 2017 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro de la acción de tutela N° 11001-03-15- 000-2016-03722-00. [5] Lo anterior teniendo en cuenta lo reglado en el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable al proceso, que establece: “Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
No obstante, en caso de que se pida aclaración o complementación de una providencia, su firmeza sólo se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva.” (Se resalta). [6] Consejo de Estado, Sección Tercera, subsección B, sentencia del 7 de octubre de 2019, radicación 11001-33-31-035-2008-00180-01 [7] Consultar entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N°26, sentencia del 14 de agosto de 2018, expediente 11001-03-15- 000-2014-03093-00, Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N°22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, expediente 11001-03-15-000-2014- 03093-00 CP.;
Consejo de Estado, Sección segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, expediente 11001-03-25-000-2015-00996-00. [8] Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N° 13 sentencia del 7 de junio de 2016, radicación 11001-03-15-000-2015-02493-00. [9] Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N°27, sentencia del 3 de febrero de 2015, expediente 11001-03-15-000-1998-00157- 01;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial No. 26. Radicado 11001-03-15-000-2011-01639-00; Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 y Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N°2, sentencia del 1° de octubre de 2019 radicación 11001-03-15-000-2013-02216-00. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de julio de 2007, radicación No 11001-03-15-000-2007-00653-00.
Se toma el resumen de la causal del radicado No 110010315000201300702-00, Reiterada en la sentencia del 1 de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión N° 10, radicación 11001-03-15-000-2012-00230- 0. [11] Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N°15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, expediente: 11001-03-15-000-2018- 01415-00. [12] Al Respecto consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia proferida el 3 de febrero de 2015, radicación 11001031500020090049400;
Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N°26, sentencia del 14 de agosto de 2018, expediente 11001-03-15-000-2014-03093-00, Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N°22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, expediente 11001-03- 15-000-2014-03093-00; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, Rad. 2008-35319-00, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2019, radicación 11001-03-25-000-2013-00233-00;
Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N°15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, expediente: 11001-03-15-000-2018-01415-00; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2019, radicación 11001-03-25-000-2014-00325-00; Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicación 11001-03- 15-000-2015-02342-;
Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 23 de julio de 2019, radicación 11001-03-15- 000-2018-04345-00. [13] Folio 25 del expediente [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de noviembre de 2009, radicación 130012331000200402463 01 [15] En sentencia T 553 de 2012, la Corte Constitucional reconoció que el sucesor procesal “tiene el deber adicional de presentarse al proceso para que el juez le reconozca su calidad”. [16] Al efecto consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de noviembre de 2009, radicación 130012331000200402463 01 [17] Tratándose de la causal por indebida representación el inciso segundo del artículo 134 del C.G.P. permite proponerla en el recurso sino se tuvo la oportunidad de presentarla antes. [18] Codificación aplicable al proceso al momento de la ocurrencia de los hechos (año 2011).