11001-03-15-000-2020-02751-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02751-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-06-26

Ponente: Alberto Montaña Plata

Actor: Ministerio De Hacienda Y Crédito Público·Demandado: Decreto 844 Del 13 De Junio De 2020

De qué trata

Síntesis: Mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, suscrito por el Presidente de la República y todos los Ministros de despacho, se decretó el Estado de Excepción de emergencia económica, social y ecológica, previsto en el artículo 215 constitucional, por causa del coronavirus COVID-19, calificado por la Organización Mundial de Salud - OMS como una pandemia, por el término de 30 días calendario. (…) A través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional declaró, por segunda vez, el Estado de Excepción de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los cuales recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EXCEPCIÓN[D]ebe recordarse que, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Consejo de Estado es competente para realizar el control inmediato de legalidad de los actos administrativos que (a) contengan medidas de carácter general, (b) se profieran en el ejercicio de función administrativa, y (c) que desarrollen los decretos legislativos durante los estados de excepción.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DEL DECRETO 844 DEL 13 DE JUNIO DE 2020 - Avoca conocimiento / MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO / PROCEDENCIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Cumplimiento de los requisitos legales / DECRETO 844 DE 2020 - Aunque se expidió por fuera de un estado de excepción se basó en los dispuesto en el decreto legislativo / DECRETO LEGISLATIVO / TEMPORALIDAD DEL DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Dar trámiteA través del Decreto 844 de 13 de junio de 2020, el Gobierno fijó disposiciones de debida diligencia y servicios de asesoría para el análisis de las operaciones de financiamiento o de inversión previstas en los artículos 4 (numerales 4 y 5), 5 y 15 del Decreto Legislativo 444 de 21 de marzo de 2020. (…) En virtud de lo anterior, una vez revisado el Decreto 844 de 13 de junio de 2020, se evidenció que es susceptible de control inmediato de legalidad porque (a) contiene una medida de carácter general, (b) fue proferida por la el Gobierno en ejercicio de función administrativa y (c) se expidió en desarrollo del Decreto Legislativo 444 de 21 de marzo de 2020. (…) En este punto, el despacho no pasa por alto que el acto objeto de control de 13 de junio de 2020 se expidió por fuera de un estado de excepción, pues, el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020 lo declaró por el término de 30 días, esto es, hasta el 5 de junio de 2020; sin embargo, no se puede desconocer que la facultad para dictarlo está en el decreto legislativo aludido, luego, se cumple con el requisito previsto en el artículo 136 del CPACA según el cual se requiere que desarrolle este tipo de decretos. Por lo expuesto, se impartirá el trámite dispuesto en el artículo 185 del CPACA, a fin de realizar su control inmediato de legalidad.

DECRETO LEGISLATIVO / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTAD LEGISLATIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / ESTADO DE EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Ampliación de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / CORONAVIRUS / PANDEMIA / COVID- 19 / PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN / ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA Mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, suscrito por el Presidente de la República y todos los Ministros de despacho, se decretó el Estado de Excepción de emergencia económica, social y ecológica, previsto en el artículo 215 constitucional, por causa del coronavirus COVID-19, calificado por la Organización Mundial de Salud – OMS como una pandemia, por el término de 30 días calendario.

(…) A través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional declaró, por segunda vez, el Estado de Excepción de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los cuales recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EXCEPCIÓN [D]ebe recordarse que, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Consejo de Estado es competente para realizar el control inmediato de legalidad de los actos administrativos que (a) contengan medidas de carácter general, (b) se profieran en el ejercicio de función administrativa, y (c) que desarrollen los decretos legislativos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DEL DECRETO 844 DEL 13 DE JUNIO DE 2020 - Avoca conocimiento / MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO / PROCEDENCIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Cumplimiento de los requisitos legales / DECRETO 844 DE 2020 - Aunque se expidió por fuera de un estado de excepción se basó en los dispuesto en el decreto legislativo / DECRETO LEGISLATIVO / TEMPORALIDAD DEL DECRETO LEGISLATIVO DE FACULTADES CONSTITUCIONALES / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Dar trámite A través del Decreto 844 de 13 de junio de 2020, el Gobierno fijó disposiciones de debida diligencia y servicios de asesoría para el análisis de las operaciones de financiamiento o de inversión previstas en los artículos 4 (numerales 4 y 5), 5 y 15 del Decreto Legislativo 444 de 21 de marzo de 2020.

(…) En virtud de lo anterior, una vez revisado el Decreto 844 de 13 de junio de 2020, se evidenció que es susceptible de control inmediato de legalidad porque (a) contiene una medida de carácter general, (b) fue proferida por la el Gobierno en ejercicio de función administrativa y (c) se expidió en desarrollo del Decreto Legislativo 444 de 21 de marzo de 2020.

(…) En este punto, el despacho no pasa por alto que el acto objeto de control de 13 de junio de 2020 se expidió por fuera de un estado de excepción, pues, el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020 lo declaró por el término de 30 días, esto es, hasta el 5 de junio de 2020; sin embargo, no se puede desconocer que la facultad para dictarlo está en el decreto legislativo aludido, luego, se cumple con el requisito previsto en el artículo 136 del CPACA según el cual se requiere que desarrolle este tipo de decretos.

Por lo expuesto, se impartirá el trámite dispuesto en el artículo 185 del CPACA, a fin de realizar su control inmediato de legalidad. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 185 / DECRETO LEGISLATIVO 444 DE 2020 - ARTÍCULO 4 NUMERAL 4 / DECRETO LEGISLATIVO 444 DE 2020 - ARTÍCULO 4 NUMERAL 5 / DECRETO LEGISLATIVO 444 DE 2020 - ARTÍCULO 5 / DECRETO LEGISLATIVO 444 DE 2020 - ARTÍCULO 15 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO 844 DE 2020 NORMA DEMANDADA: DECRETO 844 DE 2020 (13 de junio) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CATORCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02751-00(CA)A Actor: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Demandado: DECRETO 844 DEL 13 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) Procede el despacho[1] a pronunciarse sobre la admisión del control de legalidad del Decreto 844 de 13 de junio de 2020, proferido por el Gobierno, constituido por el Presidente y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[2], “por el cual se establecen algunas disposiciones para el análisis de las operaciones de financiamiento previstas en los numerales 4 y 5 del artículo 4, de artículo 5, y del artículo 15 del Decreto Legislativo 444 de 2020”, previas las siguientes: CONSIDERACIONES 1.

Mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, suscrito por el Presidente de la República y todos los Ministros de despacho, se decretó el Estado de Excepción de emergencia económica, social y ecológica, previsto en el artículo 215 constitucional, por causa del coronavirus COVID-19, calificado por la Organización Mundial de Salud – OMS como una pandemia, por el término de 30 días calendario. 2.

A través del Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional declaró, por segunda vez, el Estado de Excepción de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días calendario. 3. El Presidente de la República expidió, con la firma de todos los Ministros, el Decreto Legislativo 444 de 21 de marzo de 2020, “por el cual se crea el Fondo de Mitigación de Emergencias- FOME y se dictan disposiciones en materia de recursos, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, cuyos artículos 4 (numerales 4 y 5), 5 y 15 dispuso (se trascribe): “ARTÍCULO 4.

Uso de los recursos. Los recursos del FOME se podrán usar para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos en el territorio nacional, en el marco del Decreto 417 de 2020, en particular para: (…) 4. Invertir en instrumentos de capital o deuda emitidos por empresas privadas, públicas o mixtas que desarrollen actividades de interés nacional, incluyendo acciones con condiciones especiales de participación, dividendos y/o recompra, entre otras. 5.

Proveer directamente financiamiento a empresas privadas, públicas o mixtas que desarrollen actividades de interés nacional.

ARTÍCULO 5. Facultad para proveer financiamiento. Se faculta al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para proveer el financiamiento a que hace referencia el numeral 5 del artículo 4 del presente Decreto legislativo. Igualmente, podrá otorgar subsidios a tasas de interés, garantías, entre otras, siempre que se requieran para atender los objetivos del presente decreto legislativo.

ARTÍCULO 15. Fortalecimiento Patrimonial. Con el fin exclusivo de garantizar la continuidad en la operación de empresas que presten servicios de interés nacional, y que se encuentren gravemente afectadas por la emergencia decretada mediante el Decreto 417 de 2020, con cargo a los recursos del FOME, el Gobierno nacional podrá invertir en instrumentos de capital y/o deuda emitidos por empresas privadas, públicas o mixtas, incluyendo acciones con condiciones especiales de participación, dividendos y/o recompra, entre otras.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de sus dependencias y/o instancias, determinará las inversiones de las que trata este artículo. Las decisiones de inversión en los instrumentos de capital y/o deuda a los que se refiere este artículo con cargo a los recursos del FOME, deberán ser evaluadas de forma conjunta y en contexto con las necesidades sociales y económicas ocasionadas por la situación de la que trata el Decreto 417 de 2020.

Por lo cual, dichas inversiones se podrán efectuar aun cuando al momento de su realización se esperen resultados financieros adversos, o que tengan rendimientos iguales a cero o negativos.” 4. A través del Decreto 844 de 13 de junio de 2020, el Gobierno fijó disposiciones de debida diligencia y servicios de asesoría para el análisis de las operaciones de financiamiento o de inversión previstas en los artículos 4 (numerales 4 y 5), 5 y 15 del Decreto Legislativo 444 de 21 de marzo de 2020. 5.

Para resolver, debe recordarse que, de conformidad con lo previsto en los artículos 20[3] de la Ley 137 de 1994 y 136[4] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el Consejo de Estado es competente para realizar el control inmediato de legalidad de los actos administrativos que (a) contengan medidas de carácter general, (b) se profieran en el ejercicio de función administrativa, y (c) que desarrollen los decretos legislativos durante los estados de excepción. 6.

En virtud de lo anterior, una vez revisado el Decreto 844 de 13 de junio de 2020, se evidenció que es susceptible de control inmediato de legalidad porque (a) contiene una medida de carácter general, (b) fue proferida por la el Gobierno en ejercicio de función administrativa y (c) se expidió en desarrollo del Decreto Legislativo 444 de 21 de marzo de 2020. 7.

En este punto, el despacho no pasa por alto que el acto objeto de control de 13 de junio de 2020 se expidió por fuera de un estado de excepción, pues, el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020 lo declaró por el término de 30 días, esto es, hasta el 5 de junio de 2020; sin embargo, no se puede desconocer que la facultad para dictarlo está en el decreto legislativo aludido, luego, se cumple con el requisito previsto en el artículo 136 del CPACA según el cual se requiere que desarrolle este tipo de decretos[5]. 8.

Por lo expuesto, se impartirá el trámite dispuesto en el artículo 185 del CPACA, a fin de realizar su control inmediato de legalidad. En ese orden, se

RESUELVE

PRIMERO: ADMITIR el control inmediato de legalidad contra el Decreto 844 de 13 de junio de 2020, proferida por el Gobierno, para lo cual se le impartirá el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA.

SEGUNDO: Por la Secretaría General de esta Corporación, FIJAR, por 10 días, un aviso en la página web del Consejo de Estado, en el que se informe a la comunidad en general sobre la existencia del presente proceso, así mismo, ADELANTAR las actuaciones necesarias para que la publicación de ese aviso se efectúe en la página de la Rama Judicial; durante el término concedido, cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del Decreto 844 de 13 de junio de 2020.

TERCERO: Por Secretaría General del Consejo de Estado, INFORMAR al Presidente de la República y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que se admitió el control inmediato de legalidad del Decreto 844 de 13 de junio de 2020.

CUARTO: NOTIFICAR y CORRER TRASLADO al Ministerio Público, para que, dentro de los 10 días siguientes a la expiración del término de fijación del aviso aludido en el numeral segundo de esta providencia, rinda concepto, de conformidad con el inciso 5 del artículo 185 del CPACA.

QUINTO: Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás, con ocasión del presente trámite judicial, se recibirán en la siguiente cuenta de correo electrónico del Consejo de Estado «secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co». CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] De conformidad con la competencia conferida a esta Corporación en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 111 y 136 de la Ley 1437 de 2011, y en concordancia con el procedimiento establecido en el artículo 185 de esta última. [2] “Artículo 115. (…) El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno”. [3] “Artículo 20.

Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […]” [4] “Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.// Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. [5] Se destaca que, el artículo 136 del CPACA señaló: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, (…)”.

En este caso, resulta claro que el decreto legislativo se profirió durante el estado de excepción y la medida reglamentaria objeto de estudio se adoptó con el fin de desarrollar ese decreto legislativo. El despacho advierte que aunque el acto objeto de este control se profirió una vez vencido el estado de excepción, sigue siendo susceptible de control automático, pues, de un lado, la expresión “durante los Estados de excepción” de la disposición transcrita se refiere a los decretos legislativos y no a los actos que los desarrollan; pero además, porque interpretar restringidamente que los únicos actos reglamentarios objeto de control inmediato de legalidad son los que se profieran durante el tiempo que dure el estado de excepción, caso concreto, entre el 17 de marzo a 16 de abril de 2020 y 6 de mayo a 5 de junio de 2020, es desconocer: 1) el deber del juez de lo contencioso administrativo de verificar que aquellas medidas que, en uso de función administrativa, desarrollen decretos legislativos se ajusten al ordenamiento jurídico y 2) la necesidad de garantizar el Estado de Derecho con un control efectivo de esas decisiones.

Cosa distinta sería que el acto reglamentario pudiese expedirse con base en atribuciones ordinarias de la administración pública, evento en el que no sería objeto del control automático.