- Síntesis
- Como es de notorio conocimiento gracias a las informaciones de los diferentes medios de comunicación, la Organización Mundial de la Salud -OMS- y el Instituto Nacional de Salud -INS-, la crisis que ha padecido nuestro país no constituye un caso aislado en el planeta, pues dicho virus afectó considerablemente a la población mundial, situación que precisamente conllevó a que fuera declarado como una pandemia. (…) En la historia reciente no se tenía conocimiento de un precedente similar, pues según datos de la misma OMS la contagiosidad, letalidad y mortalidad del virus es considerable, lo que ha llevado a que en la mayoría de los Estados se adopten medidas excepcionales para conjurar la crisis, entre ellas, periodos de confinamiento obligatorio -también llamadas cuarentenas- que han conducido a mantener en un régimen de confinamiento a más de mil millones de personas alrededor del globo, con el grave impacto social y económico que ello conllevaCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / POTESTAD REGLAMENTARIA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / ACTO JURÍDICO UNILATERAL / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / POTESTAD INSTRUCTIVA / CIRCULAR / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD[A] la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que correspondería a esta jurisdicción ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción.Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control. En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva. (…) En cuanto a la potestad reglamentaria, huelga precisar que la Constitución Política de 1991 abandonó el sistema concentrado de potestad reglamentaria a instancias del Presidente de la República, e inauguró un sistema difuso o “policéntrico” que recayó en diferentes órganos constitucionales, a quienes se les confirió también por vía constitucional de manera restringida competencias normativas en materias específicas. En otras palabras, con ocasión de la Constitución de 1991, la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República, cuestión diferente es que a este, por su condición de suprema autoridad administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución. (…) Dichas facultades especiales de reglamentación encuentran su fundamento en la autonomía reconocida por la Constitución Política a ciertas autoridades, y están limitadas, materialmente, por el mandato constitucional a cuyo desarrollo están obligados, como formalmente, por las condiciones impuestas para su ejercicio. (…) Así, si bien la Constitución Política es la fuente jurídica de toda potestad reglamentaria, también se ha señalado de tiempo atrás que el Congreso de la República puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal a organismos y autoridades distintos al presidente (…) La potestad de expedir actos administrativos generales se relaciona con la expresión inherente de la administración de proferir actos unilaterales encaminados a producir efectos jurídicos, y se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo -órgano competente-, objetivo -presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa- y formal -procedimiento de expedición-. (…) Finalmente, la administración, en virtud del artículo 41 de la Ley 489 de 1998, también ejerce la potestad instructiva, actos de carácter informal (directivas, circulares, instructivos, etc.) que ayudan a desarrollar de manera alternativa la función administrativa y cuyos efectos se proyectan únicamente en el ámbito interno de la administración con el objetivo de orientar, instruir o informar a los ciudadanos sobre el principio de legalidad; no obstante, dichos actos pueden impactar de igual forma en el bloque de legalidad, por lo que en estos eventos resulta procedente el control inmediato. (…) En línea con lo anterior, se contempla la posibilidad de solicitar la anulación de dichas manifestaciones de la actividad administrativa. Siendo esto así, es claro que el sometimiento de la administración pública al control puede recaer sobre manifestaciones formales -expresión de la potestad reglamentaria y actos administrativos generales - e informales -expresión de la potestad instructiva-. (…) El juez, en tanto custodio de la legalidad y constitucionalidad de la actividad administrativa, ejerce un control integral sobre todas las manifestaciones de la función administrativa, porque verifica que estas sean consonantes con los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales y legales. (…)Ahora bien, cuando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", es claro que no se refieren a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 14 se septiembre de 2016, rad. 11001 - 03-06-000-2016-00066-00 (2291). Corte Constitucional sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón DíazCONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTRATO ESTATAL / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DECRETO LEGISLATIVO / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA[L]o primero que debe decirse es que la Resolución n.° 410576 de 3 de abril de 2020, corresponde a un acto administrativo general, pues no hay duda que crea situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal o indiscriminada a las partes e intervinientes de los contratos celebrados por el Ministerio de Minas y Energía, en los que resulte procedente adelantar el trámite de liquidación. (…) En segundo lugar, se aprecia que también cumple con el presupuesto correspondiente a que haya sido dictada en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que las directrices impartidas corresponden al ejercicio de la facultades previstas para las entidades estatales en materia de contratación, especialmente frente al cumplimiento de la obligación prevista por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 de liquidar los contratos celebrados por la entidad. Facultades que ante la declaratoria del estado de emergencia deben responder a esta situación de excepcionalidad. (…) En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, pues quien la expidió fue el Ministerio de Minas y Energía, organismo del sector central de la administración pública nacional, perteneciente a la rama ejecutiva del poder público. (…) Ahora bien, en cuanto al último de los requisitos, referido a que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, la Sala encuentra que, en este caso particular, la Resolución n°. 410576 del 3 de abril de 2020, si bien citó la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, por el cual se declaró la emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, se soportó en el Decreto Legislativo No. 417 del 2020, a través del cual, el Presidente de la República en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 215 de la Carta Política, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. En tal sentido puede concluirse que el acto administrativo objeto de control fue expedido por el Ministerio de Minas y Energía con fundamento en el decreto legislativo expedido con base en una facultad extraordinaria. (…) En tal sentido, la Sala encuentra que la resolución es un acto que desarrolla un decreto legislativo expedido en “Estado de Excepción”, que lo hace pasible de control por esta vía.LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE LEGALIDAD / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO LEGAL / PANDEMIA / COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / CONTRATO ESTATAL / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA / DECRETO LEGISLATIVO / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALESLa Sala encuentra que la Ley 1150 de 2007 contempló los términos para adelantar el trámite de liquidación en los contratos estatales, necesario para verificar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por las partes durante su ejecución. (…) Ahora bien, de acuerdo a la motivación expuesta en la Resolución objeto de control de legalidad, la suspensión en los términos previstos para la liquidación de los contratos suscritos por el Ministerio de Minas y Energía, resulta jurídicamente justificada y pertinente, de conformidad con lo previsto en el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, según el cual, las autoridades administrativas, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Protección Social, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, suspensión que afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en meses o años. (…) Es preciso advertir que el procedimiento de liquidación, dependiendo de la modalidad adoptada por las partes del contrato, ostenta una naturaleza bilateral propia del negocio jurídico , cuando al trámite acuden de consuno los dos extremos de la relación negocial, entre tanto, la liquidación realizada de manera unilateral por la entidad, sin participación del contratista, bien sea por la falta de acuerdo o por su inasistencia, tiene el carácter de acto administrativo, es decir, es el resultado del agotamiento de una actuación administrativa contractual. (…) Sin perjuicio de la naturaleza atribuida a los actos de liquidación, advertida en precedencia, la Sala concluye que el Decreto 491 de 2020, expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020, a través del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorial nacional, autorizó a los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Protección Social con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19, hasta tanto permanezca vigente la referida emergencia sanitaria. (…) En consecuencia, la Resolución 410576 del 3 de abril de 2020 desarrolló los postulados del Decreto Legislativo 417 de 2020, al amparo de la autorización prevista por el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, al suspender el término legal contemplado para la liquidación de los contratos estatales . A su vez, se evidencia que la suspensión de los términos legales se adoptó por razón del servicio y en consideración a la emergencia sanitaria declarada para impedir la propagación del COVID-19, en cumplimiento de la orden de distanciamiento social como medida preventiva para evitar el contagio, que impide el desplazamiento de los funcionarios de la entidad y de los contratistas (…) Así mismo, la Sala encuentra que la suspensión de los términos al interior del trámite de liquidación de los contratos suscritos por el Ministerio de Minas y Energía dentro del procedimiento de liquidación, procura la protección del derecho de defensa y el debido proceso de las partes e intervinientes, que pueden resultar afectados con el vencimiento de los plazos dispuestos para liquidar el contrato. (…) La Sala debe aclarar, que lo dispuesto en el numeral segundo de la Resolución objeto de control, al señalar que durante el término de suspensión previsto en el acto administrativo no correrá “el termino de caducidad del medio de control previsto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011”, desarrolla igualmente el artículo 6º del Decreto 491 de 2020, cuando consagra que “durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia”. En consecuencia, se ajusta a la legalidad, sin perjuicio del examen de constitucionalidad que pueda caber al decreto aludido, al disponer la suspensión de los términos de caducidad.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 26 de junio de 2015, Exp. 25387, M.P. Danilo Rojas Betancourth