MOTIVACIÓN INSUFICIENTE DE ACTO LIQUIDATORIO DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Configuración. Falta de motivación que indique al contribuyente las circunstancias de hecho que originan la base de cuantificación de la obligación a su cargo / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Alcance. La sustentación debe señalar las razones que propician la decisión / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO DEL DEMANDANTE – Configuración / CONDENA EN COSTAS - Improcedencia. Por falta de prueba que demuestre la causación [L]a Sala ha advertido que cuando el acto administrativo se dirige a calificar supuestos de hecho, como en efecto ocurre en la liquidación de obligaciones tributarias, la motivación es insuficiente si el acto se limita a indicar la calificación acogida por la administración, sin señalar las razones que propiciaron esa conclusión. Si ello sucede, se obstaculiza la defensa del interesado, que desconoce a qué obedece a ciencia cierta la determinación adoptada por la autoridad; al tiempo que se impide, por falta de elementos de juicio, el control de legalidad que el juez debe ejercer sobre los actos acusados.

En términos puntuales, la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que una pauta adecuada para determinar si la motivación de liquidaciones tributarias es suficiente, consiste en verificar si de la lectura de la decisión y de sus antecedentes el destinatario del acto y quien ejerce el control de legalidad pueden inferir las razones precisas y concretas por las que se determinó oficiosamente la deuda y todas las circunstancias esenciales que permitan entender tal decisión y su alcance (…) De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que la liquidación oficial demandada está viciada de nulidad por falta de motivación, toda vez que no expresó las circunstancias de hecho con fundamento en las cuales se aplicó una base gravable y una tarifa especial para determinar el impuesto de alumbrado público a cargo de la actora.

Así, la entidad demandada vulneró el derecho al debido proceso de la parte demandante, porque obstaculizó el ejercicio de una adecuada contradicción de las decisiones adoptadas. (…) Finalmente, no habrá condena en costas o expensas del proceso en esta instancia, en razón a que en el proceso no se comprobaron los gastos ni se encontraron acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8° del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 42 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la motivación suficiente de las liquidaciones tributarias consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 23 de enero de 2014, Exp. 41001-23-31-000-2007-00351-01(18522) C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-37-000-2015-01477-01(23180) Actor: COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P TELECOM S.A. Demandado: MUNICIPIO DE AGUA DE DIOS - CUNDINAMARCA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de 30 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección B (ff. 170 a 186), que decidió:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 049 de 2014, por medio de la cual se liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público por los periodos 2010, 2011, 2012, 2013 y enero a julio de 2014 a cargo de la demandante; 172 de 2014, que inadmitió el recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad actora contra el acto de liquidación; y 210 de 2014 confirmatoria de la inadmisión.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho se DECLARA que la sociedad Colombiana Telecomunicaciones S.A. ESP no se encuentra obligada a pagar suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público de los períodos referidos en la Liquidación Oficial de Aforo No. 049 de 2014.

TERCERO: Por no configurarse los presupuestos normativos, no se condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución nro. 49 de 24 de julio de 2014, el municipio de Agua de Dios liquidó el impuesto de alumbrado público a cargo de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. (Telefónica, en lo sucesivo), por los periodos gravables de 2010, 2011, 2012, 2013 y enero a julio de 2014, por un total de $196.089.444 (ff. 28 a 29).

La demandante interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación referida, el cual fue inadmitido mediante la Resolución nro. 172 de 30 de octubre de 2014 por ser extemporáneo. Contra esta decisión, la parte demandante presentó recurso de reposición resuelto en el acto administrativo nro. 210-2014 en el que la administración confirmó su decisión ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA Ley 1437 de 2011), la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. formuló las siguientes pretensiones (ff. 16 a 17): PRIMERA.

Que se declare la nulidad total de la actuación Administrativa integrada por los siguientes actos: • Resolución No. 172 de 2014 en virtud de la cual se inadmitió el recurso de reconsideración interpuesto por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P., en contra de la resolución 49 de 2014 por medio de la cual se liquidó el impuesto de alumbrado público en contra de mi representada, por los periodos de 2010, 2011, 2012, 2013 y hasta julio de 2014 por valor de $196.089.444. • Resolución No. 210 de 2014, por medio de la cual se decidió el recurso de reposición interpuesto de la Resolución No. 172 de 2014 en virtud de la cual se inadmitió el recurso de reconsideración interpuesto por COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P., en contra de la resolución 49 de 2014 por medio de la cual se liquidó el impuesto de alumbrado público en contra de mi representada, por los periodos de 2010, 2011, 2012, 2013 y hasta julio de 2014 por valor de $196.089.444.

SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior, se restablezca el derecho de TELEFÓNICA en los siguientes términos: 3.1. Que se declare resuelto a favor de TELEFÓNICA, el recurso de reconsideración interpuesto, en virtud del silencio administrativo positivo, si ha transcurrido más de un año desde la interposición de la reconsideración toda vez que EL MUNICIPIO no se pronunció acerca del mismo.

Todo, con base en lo establecido en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario Nacional. 3.1. Subsidiariamente, al declarar la nulidad de los actos demandados, solicitamos que se estudie el fondo de las pretensiones de la demanda y se declare la nulidad de la resolución 49 de 2014 por medio de la cual se liquidó el impuesto de alumbrado público en contra de mi representada, por los periodos de 2010, 2011, 2012, 2013 y hasta julio de 2014 por valor de $196.089.444. 3.1.

Subsidiariamente, al estudiar las pretensiones en contra del acto de liquidación oficial del impuesto, precitado, solicitamos que se declare que TELEFÓNICA, no es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público en el MUNICIPIO a la luz del Acuerdo 012 de 2009, y en consecuencia no es sujeto pasivo de dicho impuesto por los periodos de 2010, 2011, 2012, 2013 y hasta julio de 2014. 3.2.

Subsidiariamente, al estudiar las pretensiones en contra del acto de liquidación oficial del impuesto, precitado, solicitamos que se declare que TELEFÓNICA, además de no ser sujeto pasivo del impuesto, no se encontraba en la obligación de pagar el tributo, toda vez que para el periodo 2010, el impuesto no estaba contemplado en el Presupuesto de Rentas del Municipio demandado, situación que le impide Constitucionalmente al MUNICIPIO realizar el cobro del impuesto. 3.3.

Subsidiariamente, al estudiar las pretensiones en contra del acto de liquidación oficial del impuesto, precitado, solicitamos que se declare que EL MUNICIPIO, no observó las normas procedimentales ni sustanciales en el cobro del impuesto, motivo por el cual toda la actuación administrativa es nula y de la misma manera el cobro que se hace a TELEFÓNICA es ilegal.

CUARTA (sic): Que se condene en costas a EL MUNICIPIO. A los anteriores efectos, invocó como violados los artículos 4, 29, 95 numeral 9, 209, 338 y 363 de la Constitución; 3 y 137 del CPACA; 683, 712, 715, 717, 719, 720, 721, 722, 732, 734 y 743 del Estatuto Tributario; 59 de la Ley 788 de 2002; 8 a 10 del Decreto 2424 de 2006; y la Resolución 043 de 1995, proferida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG).

El concepto de la violación planteado en la demanda se resume así: 1- Falsa motivación - Telefónica interpuso el recurso de reconsideración dentro de la oportunidad legal. Sostuvo que, dentro de los actos demandados el municipio de manera equivocada afirma que la empresa interpuso extemporáneamente el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial del impuesto al servicio de alumbrado público.

Sin embargo, el mencionado recurso se presentó dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de la resolución de determinación oficial, lo cual sucedió el 11 de agosto de 2011 y el recurso lo radicó el 8 de octubre del mismo año. 2- Violación a las normas superiores en que deberían fundarse los actos demandados. Incumplimiento de los requisitos legales de la liquidación oficial.

Expuso que, la liquidación oficial carece de motivación porque en su contenido no mencionó el acuerdo que habilita al municipio para el cobro del impuesto al servicio de alumbrado público, los fundamentos de hecho o de derecho, así como tampoco los elementos del tributo, tales como el hecho generador, la base gravable y la tarifa, por tanto, no cumple con los requisitos exigidos en el artículo 712 del E.T. 3- Telefónica no es sujeto pasivo del impuesto al servicio de alumbrado público en el municipio de Agua de Dios.

Afirmó que, la empresa no hace parte de la colectividad que integra el municipio demandado, porque no tiene establecimiento de comercio ni sede alguna en el ente territorial, por lo que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional no puede considerarse como sujeto pasivo del impuesto que se discute. 4- Violación del derecho al debido proceso El municipio omitió emitir el emplazamiento o el acto previo a la expedición de la liquidación oficial del impuesto al servicio de alumbrado público.

Además, no cuenta con una norma que lo habilite para expedir las liquidaciones, de manera que, ante el vacío normativo, la expedición de la liquidación oficial es ilegal. Contestación de la demanda El municipio demandado se opuso a las pretensiones de la demanda y se pronunció sobre los cargos de violación, así (ff. 69 a 80): Sostuvo que el Acuerdo 012 de 2009 que regula el impuesto al servicio de alumbrado público en el municipio, se ajusta a las normas superiores y obedece al principio de autonomía de las entidades territoriales, toda vez que complementa los elementos esenciales del tributo en los términos fijados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

Alegó que, el mencionado acuerdo fijó la tasa de 5 SMLMV por cada torre de transmisión, recepción de telefonía móvil, fija y señal de televisión, y debido a que la demandante para prestar sus servicios de telefonía requiere tener antenas instaladas de forma permanente en el municipio, tiene la calidad de usuaria potencial del servicio de alumbrado público y la obligación de pagar el impuesto.

Aclaró que, en efecto el recurso de reconsideración que interpuso la contribuyente contra la liquidación oficial fue presentado dentro de la oportunidad legal, y que hubo un error por parte de la administración al cotejar las planillas de entrega de las empresas de correo. Pero que, ese error no daba lugar a declarar el silencio administrativo positivo, pues, aunque el recurso lo inadmitió por ser extemporáneo, el municipio se pronunció sobre este a tiempo.

Sentencia apelada El Tribunal de primera instancia declaró la nulidad de los actos acusados y determinó que la actora no estaba obligada a pagar el impuesto al servicio de alumbrado público por los periodos que le fueron fiscalizados. Su decisión se fundamentó en lo siguiente (ff. 170 a 186). Expuso que, como la liquidación oficial nro. 049 de 2014 fue notificada el 11 de agosto de ese mismo año, y el recurso de reconsideración lo presentó la contribuyente el 8 de octubre de 2014, no le asistía razón a la administración para inadmitir el recurso por extemporáneo.

Como el municipio demandado no resolvió el recurso de reconsideración dentro del año siguiente a su interposición, se configuró el silencio administrativo positivo. Sin embargo, para el Tribunal con fundamento en el artículo 734 del E.T. no puede declararse su existencia, porque la contribuyente no solicitó su declaratoria formal ante la administración. Señaló que, por disposición legal en el caso del impuesto al servicio de alumbrado público, la administración no se encuentra en la obligación de adelantar un proceso de aforo o emitir un acto previo para su declaratoria.

Sin embargo, consideró irregular la actuación del municipio para su cobro, pues de conformidad con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, la factura es el documento idóneo para el recaudo del tributo y, en este caso, la administración no la profirió. Además, en la liquidación oficial acusada no le fueron señalados a la contribuyente los elementos esenciales para la determinación del tributo, tales como el hecho generador, la base gravable, la tarifa aplicable discriminada para cada uno de los periodos cobrados, ni el origen del monto global determinado, que por lo demás debía corresponder al consumo en kw/h de energía eléctrica consumida por cada periodo fiscalizado.

En esa medida, el municipio no logró demostrar la realización de actividades de consumo de energía eléctrica como muestra del hecho generador por parte de la sociedad, así como tampoco discriminó los factores que incidieron en la determinación de la base gravable, lo que le impidió a la empresa tener certeza de la configuración de los elementos del impuesto que le pretendían cobrar.

Recurso de apelación El municipio de Agua de Dios apeló la decisión de primera instancia y solicitó su revocatoria (ff. 195 a 197). Manifestó que, la contribuyente mediante cuentas de cobro tuvo conocimiento previo del valor del impuesto que se causaba mensualmente por concepto de alumbrado público, y frente al no pago la administración municipal emitió la liquidación contenida en la resolución nro. 049 de 24 de julio de 2014.

Sostuvo que, en el texto de la liquidación no se discriminaron todos los componentes de los montos adeudados, pero que, la administración en el anexo que hace parte integral de la liquidación, estableció la obligación por las diferentes vigencias fiscales, el monto de la base gravable (5 SMLMV es decir, el valor de una sola torre de transmisión), el valor mensual de acuerdo al salario mínimo legal vigente para cada año, el valor de los intereses y el total por cada vigencia. Alegatos de conclusión La demandante insistió en los argumentos expuestos en la demanda y solicitó que se confirme la sentencia apelada (ff. 211 a 217).

El ente demandado con base en lo expuesto en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación, insistió en la legalidad de la liquidación oficial acusada (ff. 218 a 223). Concepto del Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado solicitó la revocatoria de la sentencia apelada. Precisó que, en las cuentas de cobro expedidas por la administración tendientes al cobro del impuesto al servicio de alumbrado público y a cargo de Telefónica, se identificó plenamente el sujeto pasivo, el hecho generador y la tarifa, por lo que el municipio demandado cumplió con lo establecido en el acuerdo municipal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- En los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado, le corresponde a la Sala estudiar la legalidad de la Resolución nro. 049 de 24 de julio de 2014. En concreto, se debate si dicho acto estuvo debidamente motivado. 2- Sobre el particular, la Sala ha advertido que cuando el acto administrativo se dirige a calificar supuestos de hecho, como en efecto ocurre en la liquidación de obligaciones tributarias, la motivación es insuficiente si el acto se limita a indicar la calificación acogida por la administración, sin señalar las razones que propiciaron esa conclusión. Si ello sucede, se obstaculiza la defensa del interesado, que desconoce a qué obedece a ciencia cierta la determinación adoptada por la autoridad; al tiempo que se impide, por falta de elementos de juicio, el control de legalidad que el juez debe ejercer sobre los actos acusados.[1] En términos puntuales, la jurisprudencia de esta Sección ha considerado que una pauta adecuada para determinar si la motivación de liquidaciones tributarias es suficiente, consiste en verificar si de la lectura de la decisión y de sus antecedentes el destinatario del acto y quien ejerce el control de legalidad pueden inferir las razones precisas y concretas por las que se determinó oficiosamente la deuda y todas las circunstancias esenciales que permitan entender tal decisión y su alcance (sentencia del 23 de enero de 2014, dictada en el expediente 18522, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 3 - En el caso concreto, el municipio demandando mediante la Resolución nro. 049 de 24 de julio de 2014 determinó que la contribuyente le adeudaba por concepto de impuesto de alumbrado público la suma de $196.089.444, liquidación correspondiente a las vigencias fiscales 2010, 2011, 2012, 2013 y enero a julio de 2014.

Dicho acto, sin entrar a detallar las características o los elementos del tributo, estableció que la empresa debía cancelar el monto del impuesto con fundamento en el artículo 317 de la Constitución Política; Ley 97 de 1913, Ley 84 de 1915, Ley 14 de 1983, Ley 55 de 1985, Ley 75 de 1986, Ley 128 de 1941, Ley 50 de 1984, Ley 9 de 1989, Decreto 1421 de 1993 y Ley 44 de 1990 (modificada por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011).

Luego, en un oficio adjunto a la liquidación oficial, se encuentra esta información (f. 30): ANEXO LIQUIDACIÓN OFICIAL DE AFORO No. 49 – 2014 POR CONCEPTO DE ALUMBRADO PÚBLICO DEL CONTRIBUYENTE TELEFÓNICA MOVISTAR NIT. 830122566-1 |VIGENCIA |BASE |VALOR |VALOR ANUAL|INTERESES |TOTAL | | |GRAVABLE |MENSUAL | | | | |2010 |5 |$2.575.000 |$30.900.000|$8.961.000 |$39.861.000| | |S.M.M.L.V. | | | | | |2011 |5 |$2.678.000 |$32.136.000|$9.319.440 |$41.455.440| | |S.M.M.L.V. | | | | | |2012 |5 |$2.838.500 |$34.062.000|$9.877.980 |$43.939.908| | |S.M.M.L.V. | | | | | |2013 |5 |$2.947.503 |$35.370.000|$10.257.300|$45.627.300| | |S.M.M.L.V. | | | | | |2014 HASTA |5 |$3.080.000 |$21.560.000|$3.645.796 |$25.205.796| |JULIO |S.M.M.L.V. | | | | | TOTAL SUMA: CIENTO NOVENTA Y SEIS MILLONES OCHENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y CUATRO ($196.089.444) PESOS MCTE.

La Sala observa que los actos censurados no detallan las situaciones fácticas que dieron lugar a las bases de cuantificación de la obligación a cargo de la demandante, sino que se limitan a señalar cuantías mensuales que no permiten identificar si, en realidad, la contribuyente realizó el hecho generador en la jurisdicción del municipio Agua de Dios.

Valga añadir que, en casos como el enjuiciado, la motivación siquiera sumaria exigida por el artículo 42 del CPACA como presupuesto de validez del acto administrativo, supone, como mínimo, que se indique al contribuyente las circunstancias de hecho que originan la base de cuantificación de la obligación a su cargo. En ese orden, el ente demandado estaba obligado a entregar los datos exactos que permitan identificar el hecho generador del tributo, para así determinar la base y la tarifa especial consagrada en el Acuerdo 012 de 2009.

Además, el ente demandado no demostró que la sociedad actora contara, como lo afirmó en la contestación de la demanda (f. 75), con antenas de telecomunicaciones en el municipio, ni que en el caso de haberlas, se beneficien indirectamente de la prestación del servicio de alumbrado público[2]. De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que la liquidación oficial demandada está viciada de nulidad por falta de motivación, toda vez que no expresó las circunstancias de hecho con fundamento en las cuales se aplicó una base gravable y una tarifa especial para determinar el impuesto de alumbrado público a cargo de la actora.

Así, la entidad demandada vulneró el derecho al debido proceso de la parte demandante, porque obstaculizó el ejercicio de una adecuada contradicción de las decisiones adoptadas. Por tanto, no prospera el cargo de apelación propuesto por el municipio demandado y se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. 4- Finalmente, no habrá condena en costas o expensas del proceso en esta instancia, en razón a que en el proceso no se comprobaron los gastos ni se encontraron acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8° del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. F A L L A 1- Confirmar la sentencia apelada. 2- Sin condena en costas en esta instancia. 2- Reconocer personería para actuar en el proceso al abogado Ramiro Ospina Ramírez, como apoderado de la parte demandada en los términos del poder conferido (ff. 251).

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO |MILTON CHAVES GARCÍA | |Presidenta de la Sección | | | | | | | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | ----------------------- [1] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 29 de agosto de 2018. Proceso 44001-23-33-000-2013- 00085-01 (21662). C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [2] Al respecto, la sentencia del 9 de agosto de 2018, exp, 21712, C.P. Milton Chaves García