LIQUIDACIONES OFICIALES EJECUTORIADAS – Alcance / EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SIRVEN DE FUNDAMENTO AL COBRO COACTIVO – Eventos / EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO – Evento en el que prospera / TÍTULO EJECUTIVO PARA TRAMITAR EL PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO – Inexistencia El numeral segundo del artículo 828 del Estatuto Tributario establece que las liquidaciones oficiales ejecutoriadas prestan mérito ejecutivo y que, con base en ellas, puede iniciarse el cobro coactivo.
En concordancia con lo anterior, el artículo 829 ibídem establece que los actos administrativos (liquidaciones oficiales) que sirven de fundamento al cobro coactivo se entenderán ejecutoriados cuando: (i) contra ellos no proceda ningún recurso, (ii) cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan ejercido en debida forma, (iii) cuando se renuncie expresamente al ejercicio de los recursos y (iv) cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o las acciones contencioso-administrativas sean resueltas.
En esa medida, cuando una liquidación oficial no está debidamente ejecutoriada debe prosperar la excepción de falta de título ejecutivo, porque no se cumple con el elemento de la exigibilidad actual de la obligación. Con mayor razón, si el acto de liquidación ya fue declarado nulo por el juez administrativo, en tanto la decisión anulatoria supone la desaparición del título ejecutivo, por lo que no puede hablarse de su existencia o eficacia, más cuando la decisión goza de los efectos de cosa juzgada.
(…) Así las cosas, está demostrado que los actos cuyo cobro pretende el MUNICIPIO DE CALOTO, al ser anulados, no son actualmente exigibles y, por tanto, no existe, ni existió un título ejecutivo que permita tramitar el procedimiento de cobro coactivo correspondiente, lo que impone su terminación, de conformidad con lo previsto en el artículo 833 del ET, razón por la que, en lo pertinente, se modificará la sentencia recurrida.
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 828 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 833 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 19001-23-33-000-2012-00241-01(23449) Actor: EMGESA S.A. E.S.P. Demandado: MUNICIPIO DE CALOTO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 13 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca-Sistema Escritural-Sala de Decisión No. 02 (ff. 249 a 262), que determinó: PRIMERO.- DECLARAR la NULIDAD de las Resoluciones No. 004 del 14 de enero de 2012 y 012 del 1 de marzo de 2012, expedidas por la Tesorería del Municipio de Caloto (Cauca), conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO. - SUSPENDER el procedimiento de cobro coactivo adelantado contra EMGESA S.A. E.S.P., hoy CENTRAL HIDROELÉCTRICA DE BETANIA S.A., en razón del mandamiento de pago contenido en la resolución No. 070 del 13 de diciembre de 2011, expedida por el Municipio de Caloto (Cauca). TERCERO.- A título de restablecimiento del derecho y en el evento de que EMGESA S.A. E.S.P., hoy CENTRAL HIDROELÉCTRICA DE BETANIA S.A., hubiere sido obligada por el Municipio de Caloto -Cauca a cancelar coactivamente suma alguna por concepto del impuesto de industria y comercio y sus complementarios de avisos y tableros, por los años 2006 a 2009, por la venta de energía eléctrica a usuarios finales ubicados dentro de la jurisdicción del referido municipio, o la sanción por no declarar impuesta en la Resolución No. 045 del 3 de octubre de 2011, establecida en el inciso 2 del parágrafo 643 del Estatuto Tributario, dichas sumas deberán ser devueltas y actualizadas con sus respectivos intereses comerciales.
CUARTO. - A la sentencia se le deberá dar cumplimiento en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A. QUINTO.- Sin costas. SEXTO.- Por Secretaría liquídense los gastos del proceso. SÉPTIMO.- Por Secretaría procédase al archivo del proceso, en caso de que no fuere apelada la presente sentencia.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo emplazamiento para declarar, el Municipio de Caloto expidió la Resolución No. 045 del 3 de octubre de 2011 por medio de la que (i) liquidó el impuesto de industria, comercio, avisos y tableros por los años gravables 2006 a 2009, por la comercialización de energía eléctrica que hizo Emgesa S.A. E.S.P. a usuarios finales en esa jurisdicción, e (ii) impuso sanción por no declarar.
Acto notificado el 7 de octubre de 2011. Emgesa S.a. e.s.p. presentó el recurso de reconsideración vía correo electrónico del 7 de diciembre de 2011; impugnación que también se radicó en las oficinas del municipio el 9 del mismo mes y año. Sin embargo, mediante Resolución No. 068 del 9 de diciembre de 2011, el ente territorial declaró ejecutoriada la resolución 045 porque el recurso no se presentó dentro del término previsto en el artículo 720 del ET.
El 13 de diciembre de 2011, el Municipio de Caloto profirió la Resolución No. 070 por medio de la que libró mandamiento de pago por valor de $ 506.888.694 debido a la comercialización de enegía eléctrica a usuarios finales ubicados en la jurisdicción del ente local. El 21 de diciembre de 2011, Emgesa S.a. e.s.p. formuló la excepción de falta de título ejecutivo, y esta fue resuelta de manera desfavorable por intermedio de la Resolución no. 004 del 14 de enero de 2012; determinación confirmada por la Resolución No. 012 del 1º de marzo del mismo año.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), Emgesa S.a. e.s.p., a través de apoderado judicial, formuló las siguientes pretensiones (ff. 94): PRIMERA Que se declare la nulidad de la Resolución No. 004 de 14 de enero de 2012 y de la Resolución No. 012 del 1 de marzo de 2012, que ordena adelantar la ejecución y liquidación de los bienes de la actora, expedidas por la Tesorería Municipal de Caloto, por violación de las normas nacionales y locales a las cuales estaban obligadas a someterse.
SEGUNDA Que como restablecimiento del derecho de EMGESA S.A. E.S.P., se declaren probadas las excepciones de inexistencia de título ejecutivo por falta de ejecutoria de la liquidación de aforo, y consecuencialmente probada la excepción, que se ordene la terminación y el archivo del proceso de cobro coactivo contra EMGESA S.A. E.S.P. (Mayúsculas y resalto del texto original).
La parte demandante invocó como normas violadas los artículos 29 de la constitución y 556, 720 (inc. 2), 722, 726, 829, 831 (nums. 3 y 7) y 833 del ET. En su sentir, se desconoció lo establecido en el artículo 720 E.T. para la interposición del recurso de reconsideración[1], pues el término de “2 meses a partir de la notificación”, del que habla la norma, debe contarse a partir del día siguiente al de la notificación del acto objeto de recurso.
Esa es la interpretación que se impone, porque todo término comienza a correr a partir del día siguiente al de la notificación de la providencia que lo conceda, según el artículo 120 C.P.C. y la jurisprudencia reiterada de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para lo cual citó apartes de las sentencias proferidas el 22 de septiembre de 2005 (exp.: 13812, M.P.: Héctor J. Romero), y del 10 de mayo de 2007 (exp.: 15552, M.P.: Ligia López Díaz).
Por eso, el término para presentar el recurso de reconsideración en contra de la resolución nro. 045 de 2011 se extendía desde el 8 de octubre de 2011 hasta el 9 de diciembre del mismo año. Esto, porque (i) esa resolución se notificó el día 7 de octubre de 2011, y, (ii) el 8 de diciembre era día feriado, por lo que el término se extendía al día hábil siguiente (art. 70 del Código Civil[2]).
Fue dentro de ese periodo que, en dos oportunidades, la entidad presentó el recurso de reconsideración. Primero, vía electrónica el 7 de diciembre debido al cierre de las instalaciones municipales[3]. Segundo, en medio físico el 9 del mismo mes y año. Por tal razón, no era procedente que el agotamiento de la vía gubernativa se sustentara en la presentación extemporánea del recurso de reconsideración. Lo anterior se refuerza porque el recurso no se inadmitió en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 726 E.T., razón por la que, transcurridos 15 días hábiles desde su interposición, debió entenderse admitido y procederse a su resolución de fondo, según lo establecido en el inciso final del artículo 726 E.T. En esas condiciones, se afectó el debido proceso al desconocer las normas aplicables.
Contestación de la demanda El Municipio de Caloto no contestó la demanda. Sentencia apelada Mediante sentencia del 13 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Cauca-Sistema Escritural-Sala de Decisión No. 02 declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó el restablecimiento del derecho en los términos transcritos (ff. 249 a 262, cuad. ppal).
Lo anterior porque, al tenor de lo previsto en los artículos 828 y 829 del ET, no existía un título ejecutivo ejecutoriado. Todo, porque dentro del proceso de radicado 19001-23-33-003-2012-00401-00 se cuestionó la legalidad de la liquidación de aforo y el acto que declaró su ejecutoria (Resoluciones. No. 045 y 068), esto es, de los actos que, en el caso concreto, constituían el título dentro del proceso de cobro coactivo que dio origen al proceso de la referencia. Recurso de apelación La demandada interpuso recurso de apelación al considerar que se vulneró el principio de congruencia entre lo pedido en la demanda y lo concedido por el juez de instancia. De una parte, porque en la demanda se alegó la falta de ejecutoria del título, pese a lo cual se reconoció la configuración de una excepción diferente, como lo es la de falta de título ejecutivo.
Y, de otra, porque se concedió un restablecimiento diferente al solicitado por el actor, quien no pretendió la suspensión del proceso de cobro, sino su terminación y archivo (ff. 265 a 269, cuad. ppal). Alegatos de Conclusión La parte demandante intervino en esta etapa procesal para solicitar la confirmación de la sentencia de primera instancia, porque no se desconoció el principio de congruencia entre lo pedido y lo concedido, pues la demanda se sustentó en la inexistencia del título ejecutivo y en su falta de ejecutoria; cuestiones que también fueron expuestas en el proceso de cobro coactivo.
Adicionalmente, la declaratoria de suspensión del proceso de cobro fue una decisión consecuencial que se derivó de la anulación de los actos acusados, razón por la que, a su juicio, tampoco puede predicarse el desconocimiento del principio de congruencia. Por último, reitera los argumentos de nulidad formulados en la demanda por lo que, e aras de la brevedad, se remite a su lectura (ff 282 a 291, cuad. ppal).
La entidad demandada no intervino en esta etapa procesal. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó que se confirmara la decisión apelada, ya que “la actora siempre solicitó la falta de ejecutoria para que se terminara o en su defecto se suspendiera el adelantamiento del cobro coactivo”. Por eso, no se desconoció el principio de congruencia entre lo pedido y lo concedido, más cuando el juez de instancia solo consideró los hechos y argumentos expuestos en la demanda (ff. 292 a 296, cuad. ppal).
CONSIDERACIONES DE LA SALA Correspondería establecer si la sentencia de primera instancia desconoció el principio de congruencia al declarar la prosperidad de una excepción que, en sentir del apelante, no fue propuesta en la demanda y por conceder un restablecimiento diferente al solicitado expresamente por la parte actora No obstante, existe un hecho que la Sala no puede pasar por alto, pues, una vez consultado el sistema Justicia Siglo XXI, se observa que mediante sentencia del 4 de diciembre de 2019, proferida dentro del radicado 19001- 23-33-000-2012-00401-02 (23.568), esta Sala declaró la nulidad de los actos que sirvieron de título ejecutivo al procedimiento de cobro coactivo que dio origen al presente proceso.
Este hecho, ocurrido después de presentado el recurso de apelación, resulta relevante al tener una relación directa con el asunto objeto de controversia, tal como pasa a exponerse. Prosperidad de la excepción de falta de título ejecutivo El numeral segundo del artículo 828 del Estatuto Tributario establece que las liquidaciones oficiales ejecutoriadas prestan mérito ejecutivo y que, con base en ellas, puede iniciarse el cobro coactivo.
En concordancia con lo anterior, el artículo 829 ibídem establece que los actos administrativos (liquidaciones oficiales) que sirven de fundamento al cobro coactivo se entenderán ejecutoriados cuando: (i) contra ellos no proceda ningún recurso, (ii) cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan ejercido en debida forma, (iii) cuando se renuncie expresamente al ejercicio de los recursos y (iv) cuando los recursos interpuestos en vía gubernativa o las acciones contencioso-administrativas sean resueltas.
En esa medida, cuando una liquidación oficial no está debidamente ejecutoriada debe prosperar la excepción de falta de título ejecutivo, porque no se cumple con el elemento de la exigibilidad actual de la obligación. Con mayor razón, si el acto de liquidación ya fue declarado nulo por el juez administrativo, en tanto la decisión anulatoria supone la desaparición del título ejecutivo, por lo que no puede hablarse de su existencia o eficacia, más cuando la decisión goza de los efectos de cosa juzgada.
En sentencia del 4 de diciembre de 2019, esta Sala resolvió sobre la legalidad de las Resoluciones No. 045 y 068 que sirvieron de título ejecutivo para iniciar el procedimiento de cobro coactivo que dio origen al proceso de la referencia. En esta providencia[4], se dispuso: “PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del veintiocho (28) de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de los actos acusados, la cual quedará así: PRIMERO.- DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. 045 del 3 de octubre de 2011 y Nº 068 del 9 de diciembre de 2011, conforme a los motivos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia. SEGUNDO.- En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que EMGESA SA ESP, no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, ni del complementario de avisos y tableros en el municipio de CALOTO-CAUCA, para las vigencias 2006 a 2009” (Negrillas y sostenidas del texto original).
Todo, bajo el entendido de que “la actividad realizada por Emgesa S.A. ES.S.P. en la jurisdicción del Municipio de Caloto, encuadra como una actividad de comercialización de energía generada por la misma empresa y, por ende, su actividad continúa gravada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 56 de 1981, es decir, que la venta de la energía generada por la demandante solo tributa por la actividad industrial en el municipio donde están ubicadas sus plantas de generación, en aplicación de la regla general prevista en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990.
Debe ser así, porque esa es la regla general para la actividad de las empresas generadoras de energía, lo que impone afirmar que la excepción –esto es, la comercialización de energía proveniente de otras empresas para cumplir sus contratos- debe ser probada o demostrada para que tenga operancia”. Así las cosas, está demostrado que los actos cuyo cobro pretende el Municipio de Caloto, al ser anulados, no son actualmente exigibles y, por tanto, no existe, ni existió un título ejecutivo que permita tramitar el procedimiento de cobro coactivo correspondiente, lo que impone su terminación, de conformidad con lo previsto en el artículo 833 del ET, razón por la que, en lo pertinente, se modificará la sentencia recurrida.
En nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1. MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia del 13 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca-Sistema Escritural-Sala de Decisión No. 02, el cual quedará así:
SEGUNDO: Terminar el procedimiento de cobro coactivo adelantado contra EMGESA S.A. E.S.P., hoy CENTRAL HIDROELÉCTRICA DE BETANIA S.A., en virtud de la resolución No. 070 del 13 de diciembre de 2011, expedida por el Municipio de Caloto (Cauca). 2. CONFIRMAR en lo demás. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.
Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Aplicable al procedimiento tributario municipal en aplicación de lo previsto en los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002. [2] Subrogado por el artículo 62 del Código de Régimen Municipal. [3] Actuación procedente según lo contemplado en el numeral segundo del artículo 559 E.T. que consagra los presupuestos para la presentación electrónica de peticiones, recursos y demás escritos que deban presentarse ante la DIAN. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 04 de diciembre de 2019, M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp.: 23568.