11001-03-06-000-2019-00211-00 — Consejo de Estado

11001-03-06-000-2019-00211-00Consejo de Estado · SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILAuto2020-04-28

Ponente: Álvaro Namén Vargas

Actor: Administradora Colombiana De Pensiones (Colpensiones)

De qué trata

Síntesis: Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (…) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (…) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (…) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativoLEY 100 DE 1993 - Régimen de transición / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Beneficiarios / EMPLEADOS PÚBLICOS - Régimen de transición aplicable[L]a Ley 100 de 1993, en su artículo 36, previó un régimen de transición para las personas que, para ese momento, tenían cierta edad o habían alcanzado un mínimo de tiempo de servicios cotizados o laborados, a quienes les garantizó la posibilidad de pensionarse con base en la normativa pensional anterior, que les fuera aplicable (…) El artículo 1, parágrafo transitorio 4º, del Acto Legislativo 1 de 2005 dispuso la terminación del régimen de transición a partir del 31 de julio de 2010, «excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014», esto es, hasta el 31 de diciembre de 2014. Por lo tanto, las personas beneficiarias del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 tienen derecho a solicitar la aplicación del régimen anterior que les fuera aplicable, en el marco establecido por el Acto Legislativo 01 de 2005. Por regla general, para los empleados públicos, dicho régimen previo corresponde al contenido en las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, siempre que cumplan con los requisitos establecidos en cada una de ellas. La identificación de estas circunstancias - si está o no en el régimen de transición y si, en virtud de dicho régimen, se aplica la Ley 33 de 1985 o la Ley 71 de 1998 - es relevante en asuntos como el analizado, en la medida en que, según se trate de una u otra normativa, las reglas para la asignación de competencia pueden variar, tal como se analizará más adelante.RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Pérdida y recuperación cuando hubo traslado al régimen de ahorro individual / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SCIAL EN PENSIONES - Regímenes que lo integran[E]l artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que las personas beneficiarias del régimen de transición, por razón de la edad, pierden el beneficio que otorga dicho régimen, si se trasladan voluntariamente al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, aunque posteriormente se afilien al de Prima Media con Prestación Definida (…) [D]e acuerdo con la Ley 100, artículo 36, incisos cuartos y quinto, los beneficiarios del régimen de transición, por tener 15 años de servicios cotizados a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, tienen la posibilidad de recuperar el régimen de transición que perdieron (en principio) por el traslado al Régimen de Ahorro Individual. Esa posibilidad no es aplicable a los beneficiarios del régimen de transición por el requisito de la edad (…) Más adelante, la Ley 797 de 2003, en su artículo 2, modificó algunas de las características del Sistema General de Pensiones previstas en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 (…) [L]a jurisprudencia constitucional reiteró, frente a la reforma de la Ley 797 de 2003, el efecto jurídico de los incisos cuarto y quinto del artículo 36 de la Ley 100, respecto de los beneficiarios del régimen de transición, por razón del tiempo de servicios cotizados, cuando lo pierden temporalmente por afiliarse al Régimen de Ahorro Individual. (…) en virtud de las disposiciones que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, solamente dos regímenes integran dicho sistema, cada uno de los cuales tiene sus propias características y su propia institucionalidad: i) el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, administrado inicialmente por el ISS y, a partir de su supresión, por Colpensiones, y (ii) el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, administrado por los fondos privados de pensiones y cesantías definidos en la Ley 100. De acuerdo con la estructura institucional del Sistema General de Pensiones, los beneficiarios del régimen de transición por razón del tiempo de servicios cotizado, deben devolverse o trasladarse al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, para recuperar los derechos y beneficios de aquel régimen, de acuerdo con los mandatos de los incisos cuarto y quinto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en los términos y con los requisitos definidos en la jurisprudencia constitucional. Es importante advertir, también, que el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, habilitó a las cajas, fondos y entidades de previsión social (públicos y privados) que existían cuando entró a regir el Sistema General, para administrar el régimen de prima media, pero únicamente respecto de quienes estaban afiliados en ese momento a la respectiva caja, fondo o entidad, y solo mientras dicha caja, fondo o entidad subsistieraCAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - Liquidación / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - Creación / UGPP - NaturalezaLuego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 2009, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE (…) Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independienteCAJANAL EN LIQUIDACIÓN Y UGPP - Distribución de competencias pensionales / INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES - Liquidación[P]or el Decreto 4269 de 2011, se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales, entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. En el artículo 1 se indicó que la UGPP sería la competente para resolver todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. (…) Con la expedición de los Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, ordenó la supresión del ISS y lo declaró en estado de liquidación, ente otros asuntos; todo ello a partir del 28 de septiembre de 2012 (…) En el artículo 3º del mismo decreto se estableció el trámite a seguir para la atención de las solicitudes de pensión y el cumplimiento de los fallos de tutela proferidos contra ISS en Liquidación, presentadas o dictados con anterioridad a su vigencia (…) [L]as funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al Instituto de Seguros Sociales en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a Colpensiones, incluyendo el reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia del ISS (…) La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración hasta este punto, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y Colpensiones para reconocer y pagar pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida: (…) Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas para entonces a Cajanal. (…) Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) y se retiraron o desafiliaron del Régimen de Prima Media con Prestación Definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad, sin haberse afiliado posteriormente a ninguna administradora de pensiones, del Régimen de Prima Media o del Régimen de Ahorro Individual. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad, entidad que reemplazó en sus funciones al Instituto de Seguros Sociales, luego de su liquidaciónRÉGIMEN DE TRANSICIÓN PREVISTO EN LA LEY 33 DE 1985 - Beneficiarios / PENSIÓN POR APORTES[S]i una persona beneficiaria del régimen de transición, durante su vida laboral, ha hecho aportes como empleado particular y como servidor público, pero los aportes hechos como servidor público son suficientes para obtener la pensión, conforme a la Ley 33 de 1985, no habría lugar a la aplicación de la pensión «por aportes», que regula la Ley 71 de 1988, pues dicha persona queda cobijada por el régimen de pensión de los servidores públicos. De acuerdo con lo anterior, las pensiones de las personas cobijadas por la Ley 33 de 1985, que al 1 de abril de 1994 hubiesen prestado 15 o más años de servicios, quedaron a cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión a las que estuvieran afiliados al momento de cumplir los requisitos para pensionarse, mientras tales cajas, fondos o entidades subsistieran

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA – Entre Colpensiones y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir conflictos de competencia administrativa Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (…) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

(…) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (…) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 LEY 100 DE 1993 – Régimen de transición / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Beneficiarios / EMPLEADOS PÚBLICOS – Régimen de transición aplicable [L]a Ley 100 de 1993, en su artículo 36, previó un régimen de transición para las personas que, para ese momento, tenían cierta edad o habían alcanzado un mínimo de tiempo de servicios cotizados o laborados, a quienes les garantizó la posibilidad de pensionarse con base en la normativa pensional anterior, que les fuera aplicable (…) El artículo 1, parágrafo transitorio 4º, del Acto Legislativo 1 de 2005 dispuso la terminación del régimen de transición a partir del 31 de julio de 2010, «excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014», esto es, hasta el 31 de diciembre de 2014.

Por lo tanto, las personas beneficiarias del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 tienen derecho a solicitar la aplicación del régimen anterior que les fuera aplicable, en el marco establecido por el Acto Legislativo 01 de 2005. Por regla general, para los empleados públicos, dicho régimen previo corresponde al contenido en las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, siempre que cumplan con los requisitos establecidos en cada una de ellas.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / LEY 71 DE 1988 RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Pérdida y recuperación cuando hubo traslado al régimen de ahorro individual / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SCIAL EN PENSIONES – Regímenes que lo integran [E]l artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que las personas beneficiarias del régimen de transición, por razón de la edad, pierden el beneficio que otorga dicho régimen, si se trasladan voluntariamente al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, aunque posteriormente se afilien al de Prima Media con Prestación Definida (…) [D]e acuerdo con la Ley 100, artículo 36, incisos cuartos y quinto, los beneficiarios del régimen de transición, por tener 15 años de servicios cotizados a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, tienen la posibilidad de recuperar el régimen de transición que perdieron (en principio) por el traslado al Régimen de Ahorro Individual.

Esa posibilidad no es aplicable a los beneficiarios del régimen de transición por el requisito de la edad (…) Más adelante, la Ley 797 de 2003, en su artículo 2, modificó algunas de las características del Sistema General de Pensiones previstas en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 (…) [L]a jurisprudencia constitucional reiteró, frente a la reforma de la Ley 797 de 2003, el efecto jurídico de los incisos cuarto y quinto del artículo 36 de la Ley 100, respecto de los beneficiarios del régimen de transición, por razón del tiempo de servicios cotizados, cuando lo pierden temporalmente por afiliarse al Régimen de Ahorro Individual.

(…) en virtud de las disposiciones que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, solamente dos regímenes integran dicho sistema, cada uno de los cuales tiene sus propias características y su propia institucionalidad: i) el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, administrado inicialmente por el ISS y, a partir de su supresión, por Colpensiones, y (ii) el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, administrado por los fondos privados de pensiones y cesantías definidos en la Ley 100.

De acuerdo con la estructura institucional del Sistema General de Pensiones, los beneficiarios del régimen de transición por razón del tiempo de servicios cotizado, deben devolverse o trasladarse al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, para recuperar los derechos y beneficios de aquel régimen, de acuerdo con los mandatos de los incisos cuarto y quinto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en los términos y con los requisitos definidos en la jurisprudencia constitucional.

Es importante advertir, también, que el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, habilitó a las cajas, fondos y entidades de previsión social (públicos y privados) que existían cuando entró a regir el Sistema General, para administrar el régimen de prima media, pero únicamente respecto de quienes estaban afiliados en ese momento a la respectiva caja, fondo o entidad, y solo mientras dicha caja, fondo o entidad subsistiera FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 52 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 2 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 13 FUENTE FORMAL: Sobre el traslado del régimen de ahorro individual al régimen de prima media de los beneficiarios del régimen de transición ver Corte Constitucional SU 130/2013, C- 789 DE 2002 y C- 1024 de 2004 CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – Liquidación / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – Creación / UGPP - Naturaleza Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 2009, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE (…) Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 106 / DECRETO 2196 DE 2009 CAJANAL EN LIQUIDACIÓN Y UGPP – Distribución de competencias pensionales / INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES – Liquidación [P]or el Decreto 4269 de 2011, se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales, entre Cajanal en Liquidación y la UGPP.

En el artículo 1 se indicó que la UGPP sería la competente para resolver todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. (…) Con la expedición de los Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, ordenó la supresión del ISS y lo declaró en estado de liquidación, ente otros asuntos; todo ello a partir del 28 de septiembre de 2012 (…) En el artículo 3º del mismo decreto se estableció el trámite a seguir para la atención de las solicitudes de pensión y el cumplimiento de los fallos de tutela proferidos contra ISS en Liquidación, presentadas o dictados con anterioridad a su vigencia (…) [L]as funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al Instituto de Seguros Sociales en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a Colpensiones, incluyendo el reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia del ISS (…) La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración hasta este punto, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y Colpensiones para reconocer y pagar pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida: (…) Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas para entonces a Cajanal.

(…) Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) y se retiraron o desafiliaron del Régimen de Prima Media con Prestación Definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad, sin haberse afiliado posteriormente a ninguna administradora de pensiones, del Régimen de Prima Media o del Régimen de Ahorro Individual.

En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad, entidad que reemplazó en sus funciones al Instituto de Seguros Sociales, luego de su liquidación FUENTE FORMAL: DECRETO 4269 DE 2011 / DECRETO 2011 DE 2012 / DECRETO 2012 DE 2012 / DECRETO 2013 DE 2012 RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PREVISTO EN LA LEY 33 DE 1985 – Beneficiarios / PENSIÓN POR APORTES [S]i una persona beneficiaria del régimen de transición, durante su vida laboral, ha hecho aportes como empleado particular y como servidor público, pero los aportes hechos como servidor público son suficientes para obtener la pensión, conforme a la Ley 33 de 1985, no habría lugar a la aplicación de la pensión «por aportes», que regula la Ley 71 de 1988, pues dicha persona queda cobijada por el régimen de pensión de los servidores públicos.

De acuerdo con lo anterior, las pensiones de las personas cobijadas por la Ley 33 de 1985, que al 1 de abril de 1994 hubiesen prestado 15 o más años de servicios, quedaron a cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión a las que estuvieran afiliados al momento de cumplir los requisitos para pensionarse, mientras tales cajas, fondos o entidades subsistieran FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 71 DE 1988 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00211-00(C) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Asunto: Autoridad competente para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de un empleado oficial, conforme con la Ley 33 de 1985.

Recuperación de los beneficios del régimen de transición Reiteración. Aplicación del decreto 1642 de 1995 al caso concreto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, los antecedentes de este conflicto se pueden resumir así: 1. El señor José Guillermo Rodríguez Avella, identificado con la cédula de ciudadanía número 19.279.961, nació el 22 de diciembre de 1955, y actualmente cuenta con 64 años de edad (folio 6). 2. El señor Rodríguez Avella trabajó para el Ministerio de Transporte (antes, Ministerio de Obras Públicas y Transporte), desde el 22 de febrero de 1978 hasta el 3 de abril de 2000, tiempo durante el cual cotizó para pensión de jubilación así: i) del 22 de febrero de 1978 al 30 de diciembre de 1993, en la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal1; ii) del 31 de diciembre de 1993 al 31 de octubre de 1994, en Cajanal; iii) del 1 de noviembre de 1994 al 30 de noviembre de 1996, en 1 Según el certificado de información laboral «Formato No. 1», se evidencian las siguientes interrupciones durante el periodo: a. Del 23 de julio de 1987 al 13 de septiembre de 1987, y b. Del 08 de enero de 1988 al 10 de abril de 1988 el Fondo de Pensiones y Cesantías Davivir; iv) del 1 de diciembre de 1996 al 3 de abril de 2000, en Cajanal2 (folio 12). 3.

El 28 de mayo de 2012, el señor Rodríguez Avella solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la UGPP, petición que fue negada por dicha entidad, mediante la Resolución RDP 006420 del 27 de julio de 2012, por considerar que el solicitante se trasladó al Régimen de Ahorro Individual (Fondo de Pensiones y Cesantías ING) de manera voluntaria, y que esta había sido su última afiliación válida (folios 36 a 37). 4.

Mediante el Auto ADP 002969 del 1 de noviembre de 2012, la UGPP indicó que, dentro del cuaderno administrativo del peticionario, no obraba certificado sobre el traslado que debió haber hecho de las sumas de dinero que tenía en su cuenta de ahorro individual, al regresar al Régimen de Prima Media, documento que era necesario para proceder a un pronunciamiento de fondo sobre los recursos interpuestos contra la Resolución RDP 006420 de 2012 (folios 28 a 29). 5.

El 15 de enero de 2013, mediante la Resolución RDP 001376, la UGPP resolvió el recurso de reposición presentado contra la Resolución 006420 de 2012, en el sentido de confirmar el acto administrativo impugnado (folios 30 a 32). 6. El 21 de enero de 2013, mediante la Resolución RDP 002487, la UGPP decidió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RDP 006420 de 2012, en el sentido de confirmarla, para lo cual adujo lo siguiente: […] la afiliación realizada a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, CAJANAL EICE HOY EN LIQUIDACIÓN es una afiliación irregular teniendo en cuenta que la única entidad administradora del régimen de prima media con prestación definida era el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES HOY COLPENSIONES por lo cual las cotizaciones por el periodo comprendido del 01 de noviembre de 1994 al 30 de noviembre de 1996 (sic), debieron efectuarse a dicha entidad y no a CAJANAL EICE HOY EN LIQUIDACIÓN. Auto ADP 002969 del 1 de noviembre de 2012, por medio del cual se indicó que, dentro del cuaderno administrativo del peticionario, no obraba certificado sobre el traslado de las sumas de dinero que este tenía en su cuenta de ahorro individual, al regresar al Régimen de Prima Media.

(Folios 33 a 35). 7. El 17 de noviembre de 2017, el señor Rodríguez Avella solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, petición que fue negada mediante la Resolución SUB 75240 del 21 de marzo de 2018, por considerar que el solicitante no era beneficiario del régimen de transición y tampoco completaba los requisitos de la Ley 797 de 2003 (folios 39 a 41). 2 Según el certificado de información laboral «Formato No. 1», se evidencia la siguiente interrupción laboral durante el periodo: a. Del 12 de enero de 2000 al 11 de marzo de 2000 8.

Mediante la Resolución DIR 15671 del 28 de agosto de 2018, Colpensiones confirmó la Resolución SUB 75240 del 21 de marzo de 2018 y declaró su falta de competencia para decidir sobre la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el señor Rodríguez Avella, al considerar que la autoridad competente para el reconocimiento y pago de la pensión era la UGPP, por ser esta la última entidad a la cual cotizó y con la que tenía más aportes realizados.

Por lo anterior, ordenó remitir el expediente pensional a la UGPP (folios 8, reverso, a 11). 9. Posteriormente, el 19 de noviembre de 2019, la UGPP, mediante oficio radicado con el número 20191800135116651, se declaró sin competencia y ordenó remitir el expediente a Colpensiones, por estimar que el trámite y la resolución de fondo de esta petición correspondía a dicha entidad (folio 7). 10.

Finalmente, el 29 de noviembre de 2019 Colpensiones, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa entidad y la UGPP (folios 1 a 5). ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones (folio 16).

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a Colpensiones, a la UGPP y al señor José Guillermo Rodríguez Avella, con el fin de que presentaran sus alegatos, de estimarlo pertinente (folio 15). Obra también constancia de la Secretaría en el sentido de que, durante la fijación del edicto, no se recibieron alegatos de ninguna de las partes, o del tercero interesado (folio 17).

Sin embargo, el 5 de febrero de 2020, la Secretaría de la Sala informó que la subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP allegó alegatos, en cuatro folios (folio 18). Por otro lado, mediante auto de 26 de febrero de 2020, el consejero ponente ordenó oficiar a Colpensiones y a la UGPP para que allegara algunos actos administrativos relacionados con el reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor José Guillermo Rodríguez Avella (folios 23 a 24).

ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) A pesar de que Colpensiones no presentó alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, sus argumentos se pueden extraer del oficio mediante el cual solicitó a la Sala resolver el presente conflicto, así como de la Resolución DIR 15671 del 28 de agosto de 2018, que confirmó la Resolución SUB 75240 del 21 de marzo de 2018 y declaró su falta de competencia para resolver la solicitud del señor Rodríguez Avella.

Colpensiones consideró que no es la autoridad competente para atender la solicitud pensional presentada por el señor Rodríguez Avella, porque, a su juicio, el peticionario logró efectuar la totalidad de cotizaciones a Cajanal, antes del 1 de julio de 2009, que fueron suficientes para consolidar el tiempo exigido por la Ley 33 de 1985.

Adicionalmente, argumentó que, si bien el solicitante aparece afiliado, en la actualidad, a Colpensiones, su estado de afiliación es «Inactivo». Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) La UGPP, en sus alegatos, manifestó lo siguiente: […] el señor RODRÍGUEZ AVELLA JOSÉ GUILLERMO si (sic) tenía 15 años de servicio al 1 de abril de 1994, pero también es claro que existió un traslado al régimen de ahorro individual y que posteriormente al parecer regresó al régimen de prima media administrado por Colpensiones, pero de las pruebas que obran en el expediente pensional que reposa en la UGPP NO se puede afirmar que el interesado haya recuperado el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues no existe prueba señalando que los aportes realizados a la AFP DAVIVIR hoy ING desde el 01 de noviembre de 1994 fueran trasladados al ISS hoy Colpensiones con sus respectivos rendimientos, toda vez que es a ésa (sic) Administradora a la cual se tenía que realizar el Traslado, ya que según el artículo 34 del Decreto 692 de 1994 Cajanal estaba impedida para recibir afiliados a partir del 01 de abril de 1994 y tampoco se evidencia documento en el cual se indique si el monto aportado al régimen de ahorro individual es inferior o no al monto total del aporte legal correspondiente en caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media.

(Negrilla en el texto original) Por lo anterior, la UGPP concluye que la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional elevada por el señor José Guillermo Rodríguez Avella es Colpensiones, toda vez que, al momento en que regresó al Régimen de Prima Media, solo le era posible afiliarse al Instituto de Seguros Sociales, «hoy Colpensiones».

CONSIDERACIONES 1. Competencia a. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»3 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; 3 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal.

Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como surge de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). Igualmente, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez que reclama el señor José Guillermo Rodríguez Avella.

Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pueden ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. La Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad.

Por lo tanto, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán».

El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que «[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.

Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.» Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que «[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida.» Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que esta decisión sea comunicada. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir la autoridad a la que compete resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez presentada por el señor José Guillermo Rodríguez Avella.

Para resolver este problema jurídico, la Sala analizará los siguientes temas, sobre los cuales se ha pronunciado reiteradamente: i) el régimen de transición en la Ley 100 de 1993; ii) pérdida y recuperación del régimen de transición, cuando hay traslado al Régimen de Ahorro Individual; iii) la institucionalidad vigente, iv) aplicación de la Ley 33 de 1985.

Con base en el estudio de estos temas, se solucionará el caso concreto, y v) Caso concreto. Análisis del conflicto planteado 1. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Con el fin de amparar las expectativas legítimas de quienes no habían asegurado su derecho a la pensión, pero se encontraban próximos a cumplir con las condiciones para acceder a esta prestación, el Legislador estableció un régimen de transición. Así las cosas, la Ley 100 de 1993, en su artículo 36, previó un régimen de transición para las personas que, para ese momento, tenían cierta edad o habían alcanzado un mínimo de tiempo de servicios cotizados o laborados, a quienes les garantizó la posibilidad de pensionarse con base en la normativa pensional anterior, que les fuera aplicable4.

El citado artículo 36 dispuso los requisitos que debían cumplir las personas para ser beneficiarias del régimen de transición: […]Artículo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]. (Resalta la Sala). El Acto Legislativo 01 de 2005, «por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política», en su parágrafo 4º transitorio, limitó la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, de la siguiente manera: 4 Sobre el particular, esta Sala ha afirmado: «A partir de la Ley 100 de 1993 se definió que el Régimen de Prima Media con Prestación Definida sería prestado por una sola entidad estatal, en razón de lo cual las cajas, fondos y entidades públicas hasta entonces encargadas del reconocimiento de las pensiones de jubilación de las personas vinculadas laboralmente con el Estado, no admitirían más afiliados y continuarían reconociendo las pensiones de quienes eran sus afiliados a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, como regla general.» Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 17 de septiembre de 2015. Radicación núm. 11001-03-06-000-2015- 00039-00. […] Parágrafo transitorio 4º. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.

Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen […] (Subraya de la Sala). De las normas transcritas se puede concluir que para ser beneficiario del régimen de transición pensional se requería que, al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones, el interesado cumpliera alguno de los dos requisitos allí enunciados: a) la edad mínima, que para el caso de las mujeres era 35 años, y para el de los hombres, 40 años, o b) tener 15 años o más de tiempo de servicios cotizados.

El artículo 1, parágrafo transitorio 4º, del Acto Legislativo 1 de 2005 dispuso la terminación del régimen de transición a partir del 31 de julio de 2010, «excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014», esto es, hasta el 31 de diciembre de 20145.

Por lo tanto, las personas beneficiarias del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 tienen derecho a solicitar la aplicación del régimen anterior que les fuera aplicable, en el marco establecido por el Acto Legislativo 01 de 2005. Por regla general, para los empleados públicos, dicho régimen previo corresponde al contenido en las Leyes 33 de 19856 y 71 de 19887, siempre que cumplan con los requisitos establecidos en cada una de ellas.

La identificación de estas circunstancias - si está o no en el régimen de transición y si, en virtud de dicho régimen, se aplica la Ley 33 de 1985 o la Ley 71 de 1998 - es relevante en asuntos como el analizado, en la medida en que, según se trate de una u otra normativa, las reglas para la asignación de competencia pueden variar, tal como se analizará más adelante. 5 El parágrafo transitorio 4º del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, dice textualmente que a los trabajadores beneficiarios del régimen de transición que, «además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, (…) se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.» La Sala de Consulta y Servicio Civil, en el concepto núm. 2194 de 2013, precisó que el término señalado debe entenderse hasta el 31 de diciembre de 2014. 6«Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.». 7 «Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones».

Para el caso concreto, es pertinente señalar lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-062 de 2010: […] El artículo 36 de la ley 100 de 1993 previó un régimen de transición para aquéllas personas que en el momento de su entrada en vigencia estaban próximas a cumplir los requisitos de la pensión de vejez. Este consiste en que se les permite pensionarse con el cumplimiento de los requisitos que prescribían las normas anteriores a la ley 100 de 1993.

El régimen de transición tiene entonces el fin de no frustrarles a estas personas la expectativa de adquirir la pensión de vejez, pues la ley 100 de 1993 exige mayores requisitos para acceder a tal derecho. El legislador previó el régimen de transición en favor de tres categorías de trabajadores. En primer lugar, los hombres que tuvieran más de cuarenta años; en segundo lugar, las mujeres mayores de treinta y cinco y; en tercer lugar, los hombres y mujeres que, independientemente de su edad, tuvieran más de quince años de servicios cotizados; requisitos que debían cumplir al momento de entrar en vigencia el sistema de pensiones (1 de abril de 1994).

Como se puede ver, la protección otorgada por el régimen de transición se conecta de forma inescindible con el derecho a la pensión de vejez y, por esta vía, con el derecho fundamental a la seguridad social pues establece unas condiciones más favorables para acceder al mismo en favor de algunas personas con el fin de no vulnerar mediante ley posterior una expectativa legítima. […].

Como lo destaca el aparte de la jurisprudencia transcrita, la Ley 100 no exigió la concurrencia de los requisitos de edad y tiempo para efectos de la protección de la expectativa de pensión, sino uno de los dos, además de que, en relación con la edad, introdujo también una diferencia, según se tratara de hombre o mujer. 15 Pérdida y recuperación del régimen de transición cuando hubo traslado al régimen de ahorro individual.

Reiteración8 La Sala se referirá brevemente a las condiciones exigidas por la ley y la jurisprudencia para que los beneficiarios del régimen de transición, que optaron, en algún momento, por el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y luego decidieron trasladarse o devolverse al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, puedan recuperar los beneficios del régimen de transición y, en esa medida, acogerse a la normativa anterior a la Ley 100 de 1993 que les fuera aplicable.

En efecto, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que las personas beneficiarias del régimen de transición, por razón de la edad, pierden el beneficio que otorga dicho régimen, si se trasladan voluntariamente al Régimen de Ahorro Individual 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de noviembre de 2019, Rad. 11001-03-06-000-2019-00023, C.P.: Óscar Darío Amaya Navas. con Solidaridad, aunque posteriormente se afilien al de Prima Media con Prestación Definida: Lo dispuesto en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para dicho régimen.

Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida. Los dos incisos transcritos fueron declarados condicionalmente exequibles por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-789 de 2002, bajo el entendido de que, como se refieren taxativamente a las personas beneficiarias del régimen de transición, por razón de la edad, no pueden ser aplicados a quienes contaban con más de 15 años de servicios cotizados al 1º de abril de 1994.

Así lo dijo la Corte en la providencia citada: 3.3. La protección de las expectativas legítimas de los trabajadores y la interpretación más favorable […] Como se desprende de la lectura del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador previó el régimen de transición en favor de tres categorías de trabajadores que, al momento de entrar en vigor dicha ley, cumplieran con determinados requisitos.

En primer lugar, los hombres que tuvieran más de cuarenta años; en segundo lugar, las mujeres mayores de treinta y cinco y; en tercer lugar, los hombres y mujeres que, independientemente de su edad, tuvieran más de quince años de servicios cotizados; requisitos que debían cumplir al momento de entrar en vigencia el sistema de pensiones, conforme lo establece el artículo 151 de dicha ley.

A su vez, como se desprende del texto del inciso 4º, este requisito para mantenerse dentro del régimen de transición se les aplica a las dos primeras categorías de personas; es decir, a las mujeres mayores de treinta y cinco y a los hombres mayores de cuarenta. Por el contrario, ni el inciso 4º, ni el inciso 5º se refieren a la tercera categoría de trabajadores, es decir, quienes contaban para la fecha (1º de abril de 1994) con quince años de servicios cotizados.

Estas personas no quedan expresamente excluidos del régimen de transición al trasladarse al régimen de ahorro individual con solidaridad, conforme al inciso 4º, y por supuesto, tampoco quedan excluidos quienes se trasladaron al régimen de prima media, y posteriormente regresan al de ahorro individual, conforme al inciso 5º. El intérprete podría llegar a concluir, que como las personas con más de quince años cotizados se encuentran dentro del régimen de transición, a ellos también se les aplican las mismas reglas que a los demás, y su renuncia al régimen de prima media daría lugar a la pérdida automática de todos los beneficios que otorga el régimen de transición, así después regresen a dicho régimen.

Sin embargo, esta interpretación resulta contraria al principio de proporcionalidad. Conforme al principio de proporcionalidad, el legislador no puede transformar de manera arbitraria las expectativas legítimas que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su pensión, como resultado de su trabajo.9 Se estaría desconociendo la protección que recibe el trabajo, como valor fundamental del Estado (C.N. preámbulo, art. 1º), y como derecho-deber (C.N. art. 25).

Por lo tanto, resultaría contrario a este principio de proporcionalidad, y violatorio del reconocimiento constitucional del trabajo, que quienes han cumplido con el 75% o más del tiempo de trabajo necesario para acceder a la pensión a la entrada en vigencia del sistema de pensiones, conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 (abril 1º de 1994),10 terminen perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión. En tal medida, la Corte establecerá que los incisos 4º y 5º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 resultan exequibles en cuanto se entienda que los incisos no se aplican a las personas que tenían 15 años o más de trabajo cotizados para el momento de entrada en vigor del sistema de pensiones consagrado en la Ley 100 de 1993, conforme a lo dispuesto en el artículo 151 del mismo estatuto.

Por supuesto, esto no significa que las personas con más de 15 años cotizados, y que se encuentran en el sistema de ahorro individual con solidaridad, se les calcule su pensión conforme al régimen de prima media, pues estos dos regímenes son excluyentes. Como es lógico, el monto de la pensión se calculará conforme al sistema en el que se encuentre la persona.

Adicionalmente, resulta indispensable armonizar el interés en proteger la expectativa legítima de las personas que habían cumplido quince años o más cuando entró en vigencia el sistema, con el interés en que el régimen de prima media tenga los recursos suficientes para garantizar su viabilidad financiera. También resultaría contrario al principio de proporcionalidad, que quienes se trasladaron de este régimen al de ahorro individual, y después lo hicieron nuevamente al de prima media, reciban su pensión en las condiciones del régimen anterior, sin consideración del monto que hubieran cotizado.

Nota: las citas 9 y 10 son de la Sentencia C-789-02: 9 La Corte ha sostenido que no es contrario a la Constitución que por virtud de un tránsito de leyes el legislador trate de manera diferente a personas que realizan el mismo trabajo durante la misma cantidad de años, y cuya única diferencia es el momento en el cual adquieren el derecho a pensionarse.

Sin embargo, este cambio en las condiciones en que las personas se pensionan no puede ser desproporcionado. Al respecto, en Sentencia C-613/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), F.J. No. 9, la Corte dijo: «En efecto, si bien nada obsta para que tal transformación produzca un trato disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón del momento en el cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento resulte legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad.» 10 Nótese que el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hace referencia «al momento de entrar en vigencia del sistema», no la Ley.

Por lo tanto, las personas que hubieran cotizado durante 15 años o más al entrar en vigencia el sistema de pensiones, y se encuentren en el régimen de prima media con prestación definida, tendrán derecho a que se les apliquen las condiciones de tiempo de servicios, edad y monto de la pensión, consagradas en el régimen anterior, siempre y cuando: a) Al cambiarse nuevamente al régimen de prima media, se traslade a él todo el ahorro que habían efectuado al régimen de ahorro individual con solidaridad, y b) Dicho ahorro no sea inferior al monto total del aporte legal correspondiente en caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media.

En tal evento, el tiempo trabajado en el régimen de ahorro individual les será computado al del régimen de prima media con prestación definida. (Subraya la Sala). Entonces, de acuerdo con la Ley 100, artículo 36, incisos cuartos y quinto, los beneficiarios del régimen de transición, por tener 15 años de servicios cotizados a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, tienen la posibilidad de recuperar el régimen de transición que perdieron (en principio) por el traslado al Régimen de Ahorro Individual.

Esa posibilidad no es aplicable a los beneficiarios del régimen de transición por el requisito de la edad. Obsérvese también que la Sentencia C-789-02 encontró necesario adicionar dos condiciones que atienden al equilibrio financiero del sistema, y que consisten en: i) trasladar el ahorro y sus rendimientos al Régimen de Prima Media, y ii) que dichas sumas no sean inferiores al aporte acumulado que el afiliado hubiera debido hacer, en el evento de permanecer en el Régimen de Prima Media.

Más adelante, la Ley 797 de 200311, en su artículo 2, modificó algunas de las características del Sistema General de Pensiones previstas en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993. Concretamente, respecto de las condiciones para los traslados entre regímenes, dispuso: ARTÍCULO 2o. Se modifican los literales a), e), i), del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 y se adiciona dicho artículo con los literales l), m), n), o) y p), todos los cuales quedarán así: Artículo 13.

Características del Sistema General de Pensiones. (…) e) Los afiliados al Sistema General de Pensiones podrán escoger el régimen de pensiones que prefieran. Una vez efectuada la selección inicial, estos sólo podrán trasladarse de régimen por una sola vez cada cinco (5) años, contados a partir de la 11 Ley 797 de 2003 (enero 29) «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» selección inicial.

Después de un (1) año de la vigencia de la presente ley, el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez; […]. El aparte subrayado fue declarado exequible en la Sentencia C-1024-04, en los siguientes términos: Primero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2° de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, en el siguiente aparte previsto en el literal e), a saber: “Después de un (1) año de la vigencia de la presente ley, el afiliado no podrá trasladarse de régimen cuando le faltaren diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez;

( )”, exclusivamente por el cargo analizado en esta oportunidad y bajo el entendido que las personas que reúnen las condiciones del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que habiéndose trasladado al régimen de ahorro individual con solidaridad, no se hayan regresado al régimen de prima media con prestación definida, pueden regresar a éste -en cualquier tiempo-, conforme a los términos señalados en la sentencia C- 789 de 2002.

(Se destaca). Así, la jurisprudencia constitucional reiteró, frente a la reforma de la Ley 797 de 2003, el efecto jurídico de los incisos cuarto y quinto del artículo 36 de la Ley 100, respecto de los beneficiarios del régimen de transición, por razón del tiempo de servicios cotizados, cuando lo pierden temporalmente por afiliarse al Régimen de Ahorro Individual.

A este respecto, indicó que tales beneficiarios pueden recuperarlo, en cualquier tiempo, si, de acuerdo con las previsiones de la Sentencia C-789-02, reúnen los requisitos para solicitar su traslado y ser aceptados en el Régimen de Prima Media. Sin perjuicio de otras decisiones, interesa destacar la Sentencia SU-130- 13 de la Corte Constitucional, adoptada con el propósito de «unificar la posición de esta corporación en torno al traslado del régimen de ahorro individual al régimen de prima media de los beneficiarios del régimen de transición.».

Además de reseñar lo manifestado por la Corte en las Sentencias C-789-02 y C-1024- 04, así como en varias decisiones que dicha corporación ha dictado, en sede de tutela, la Corte Constitucional, en la Sentencia SU- 130-13, concluyó: 7. Así las cosas, más allá de la tesis jurisprudencial adoptada en algunas decisiones de tutela, que consideran la posibilidad de trasladado “en cualquier tiempo”, del régimen de ahorro individual al régimen de prima media, con beneficio del régimen de transición para todos los beneficiarios de régimen, por edad y por tiempo de servicios, la Corte se aparta de dichos pronunciamientos y se reafirma en el alcance fijado en las sentencias de constitucionalidad, en el sentido de que solo pueden trasladarse del régimen de ahorro individual al régimen de prima media, en cualquier tiempo, conservando los beneficios del régimen de transición, los afiliados con 15 años o más de servicios cotizados a 1° de abril de 1994.

(Subraya del original). 8. Ello, por cuanto, se reitera, las normas que consagran el régimen de transición, así como la pérdida del mismo, y la posibilidad de traslado entre regímenes pensionales con sus correspondientes restricciones, fueron objeto de control constitucional por parte de esta corporación, a través de las Sentencias C-789 de 2002 y C-1024 de 2004, analizadas con detalle en el acápite precedente, que definieron su verdadero sentido y alcance, considerándolas acordes con la Constitución, y al tratarse de decisiones con efectos de cosa juzgada, adquieren un carácter definitivo, incontrovertible e inmutable, de tal manera que sobre ellas no cabe discusión alguna. 9.

Como ya se indicó, en el primero de dichos fallos, la Corte avaló el mandato legal que excluye del régimen de transición a los beneficiarios por edad que se acogieran al régimen de ahorro individual o se trasladaran a él, entendiendo que de ningún modo tal restricción resultaría aplicable para quienes cumplen con el requisito de tiempo de servicios cotizados, pues no se aviene al principio de proporcionalidad que quienes han contribuido con el 75% o más de cotizaciones al sistema, terminen perdiendo las condiciones en las que inicialmente aspiraban a recibir su pensión. En el segundo pronunciamiento, la Corte declaró la exequibilidad condicionada de la prohibición de traslado de régimen cuando al afiliado le falten diez años o menos para cumplir la edad de pensión, bajo el entendido que tal prohibición no aplica para los sujetos del régimen de transición beneficiarios por tiempo de servicios, quienes podrá regresar al régimen de prima media con prestación definida “en cualquier tiempo”, con los beneficios del régimen de transición. 10.

Bajo ese contexto, y con el propósito de aclarar y unificar la jurisprudencia Constitucional en torno a este tema, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que únicamente los afiliados con quince (15) años o más de servicios cotizados a 1° de abril de 1994, fecha en la cual entró en vigencia el SGP, pueden trasladarse “en cualquier tiempo” del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de prima media con prestación definida, conservando los beneficios del régimen de transición. Para tal efecto, deberán trasladar a él la totalidad del ahorro depositado en la respectiva cuenta individual, el cual no podrá ser inferior al monto total del aporte legal correspondiente en caso de que hubieren permanecido en el régimen de prima media.

De no ser posible tal equivalencia, conforme quedó definido en la Sentencia C-062 de 2010, el afiliado tiene la opción de aportar el dinero que haga falta para cumplir con dicha exigencia, lo cual debe hacer dentro de un plazo razonable. 11. En el caso de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones, tuvieren treinta y cinco (35) años o más si son mujeres, o cuarenta (40) años o más si son hombres, éstas pueden trasladarse de régimen por una sola vez cada cinco (5) años contados a partir de la selección inicial, salvo que les falte diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez, evento en el cual no podrán ya trasladarse.

En todo caso, de ser viable dicho traslado o haberse efectuado el mismo al momento de proferirse la presente providencia, ello no da lugar, bajo ninguna circunstancia, a recuperar el régimen de transición. (Subraya la Sala). A este respecto, es importante recordar que, en virtud de las disposiciones que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, solamente dos regímenes integran dicho sistema, cada uno de los cuales tiene sus propias características y su propia institucionalidad: i) el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, administrado inicialmente por el ISS y, a partir de su supresión, por Colpensiones, y (ii) el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, administrado por los fondos privados de pensiones y cesantías definidos en la Ley 100.

En consideración a que, en el caso concreto, el señor Rodríguez Avella estuvo afiliado a Cajanal, desde antes de expedirse la Ley 100 de 1993, y luego de entrar en vigencia dicha ley se inscribió nuevamente a esa caja, después de haber estado un tiempo en el Régimen de Ahorro Individual, según lo que aparece en el certificado de información laboral, la Sala pasa a estudiar las reformas institucionales efectuadas por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional en relación con Cajanal y la UGPP. 17 La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) La Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 194512 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de «los empleados y obreros nacionales de carácter permanente»13.

Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado, mediante la Ley 490 de 199814, y en materia pensional, se le encomendó continuar « […] con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibídem). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 15515 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 200916, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE. 12«Artículo. 18.

El Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. La organización de esta entidad se hará por el Gobierno antes del 1o. de julio de 1945». 13 Artículo 17. 14 «Artículo. 1°. Naturaleza jurídica.

La Caja Nacional de Previsión Social, establecimiento público del orden nacional creado mediante la Ley 6a de 1945, se transforma en virtud de la presente ley en Empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Su régimen presupuestal y de personal será el de las entidades públicas de esta clase.

Estará vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Para todos los efectos legales la denominación de la empresa es, Caja Nacional de Previsión Social y podrá utilizar la sigla «Cajanal». […]». 15 «Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. […]. Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. (…)”. (Se subraya). 16 «Artículo. 1. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social.

Para todos los efectos utilizará la denominación «Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación» […]. En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a cargo de dicha entidad, los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009 dispusieron: i) La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en Liquidación- «[…]adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen al materia» (artículo 3º, inciso segundo). ii) CAJANAL EICE en Liquidación «[…] continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007» (artículo 3º, inciso segundo, aparte final). iii) La Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICE en Liquidación- «[…] deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […]» (Artículo 4º).

Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. En materia pensional, la Ley 1151 atribuyó a la citada unidad: …el reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003… (Artículo 156, numeral 1º) (Se subraya).

En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.» La misma ley otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para establecer las funciones de la entidad, entre otros fines, lo que hizo mediante el Decreto Ley 169 de 200817.

El artículo 1º, numeral 1º de dicho decreto dispuso que es función de la UGPP: el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. (Se subraya). Más adelante, por el Decreto 4269 de 2011, se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales, entre Cajanal en Liquidación y la UGPP.

En el artículo 118 se indicó que la UGPP sería la competente para resolver 17 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 18 «Artículo 1°.

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social — CAJANAL EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social — CAJANAL EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional —FOPEP-.

Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de CAJANAL EICE en liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión.3.

Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios. A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, asumirá integralmente el proceso de todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

Para recapitular, se tiene, entonces, que el Decreto 2196 de 2009 decretó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social; que la Ley 1151 de 2007 (artículo 156) y el Decreto Ley 169 de 2008 establecieron las funciones de la UGPP, y que el Decreto 4269 de 2011 efectuó la distribución de competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP.

Además, con el citado Decreto 2196 de 2009, el Gobierno Nacional ordenó efectuar un traslado masivo de los afiliados cotizantes de Cajanal al Instituto de Seguros Sociales, ISS, que tuvo como fecha límite el mes de julio de 2009. Adicionalmente, la estructura y organización de la UGPP fue establecida mediante el Decreto 5021 de 2009, el cual fue modificado por el Decreto 4168 de 2011 y luego subrogado por el Decreto 575 de 2013.

El artículo 2º de este último ratifica que el objeto de dicha entidad incluye: …reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.

Es oportuno mencionar que, el artículo 6 del Decreto 575 de 2013, establece las funciones que cumplirá la UGPP:

ARTÍCULO 6. FUNCIONES. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: 1. Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras. 2.

Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales de los servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1. del presente artículo.

Parágrafo: En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1. del presente artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes».

Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a la cesación de actividades de la administradora a la que estuviese afiliado. (Se subraya) 3. Administrar los derechos y prestaciones que reconocieron las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional y los que reconozca la Unidad. 4.

Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación. […] Mediante el Decreto 877 del 30 de abril de 2013, se prorrogó, por última vez, hasta el 11 de junio de 2013, el plazo dispuesto para la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, establecido en el artículo 1° del Decreto 2196 de 2009.

Con el Decreto 1222 de 2013 se tomaron las disposiciones finales para el cierre del proceso liquidatorio de Cajanal, que fue concluido con la Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, proferida por el respectivo liquidador. 18 La liquidación del Instituto de Seguros Sociales, ISS, y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).

Reiteración19 El Instituto de Seguros Sociales (ISS) fue creado mediante el artículo 8 de la Ley 90 de 1946, como un establecimiento público dotado de autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, encargado de la dirección y vigilancia de los seguros sociales. Con la expedición de los Decretos 201120, 201221 y 201322 de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, ordenó la supresión del ISS y lo declaró en estado de liquidación, ente otros asuntos; todo ello a partir del 28 de septiembre de 2012.

En el Decreto 2011 de 2012, se previó que los afiliados al ISS quedarían directamente a cargo de Colpensiones: Artículo 2º.Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 6 de diciembre de 2019, Rad. 11001-03-06-000-2019-00189, C.P.: Germán Alberto Bula. 20 «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones». 21 «Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales – ISS». 22 «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones».

Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones. […].

(Se resalta). En el artículo 3º del mismo decreto se estableció el trámite a seguir para la atención de las solicitudes de pensión y el cumplimiento de los fallos de tutela proferidos contra ISS en Liquidación, presentadas o dictados con anterioridad a su vigencia, así: Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.

La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.

Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. […] Parágrafo segundo transitorio.

Los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que no hubieren sido notificados a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, serán notificados por el Instituto de Seguros Sociales. Dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se surta la notificación, el Instituto de Seguros Sociales remitirá los expedientes respectivos a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.

Como se aprecia, las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al Instituto de Seguros Sociales en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a Colpensiones, incluyendo el reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia del ISS. 19 Conclusiones sobre el marco jurídico La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración hasta este punto, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y Colpensiones para reconocer y pagar pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida: a. Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 200923 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas para entonces a Cajanal. b. Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) y se retiraron o desafiliaron del Régimen de Prima Media con Prestación Definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad24, para esperar el cumplimiento de la edad25, sin haberse afiliado posteriormente a ninguna administradora de pensiones, del Régimen de Prima Media o del Régimen de Ahorro Individual. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad, entidad que reemplazó en sus funciones al Instituto de Seguros Sociales, luego de su liquidación. 4.4.

Aplicación de la Ley 33 de 1985. Reiteración26 Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la Ley 33 de 198527 reguló el régimen pensional general de los servidores del Estado. En su artículo 1º, la citada ley establecía los siguientes requisitos para pensionarse: Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. 23 Fecha en la cual se realizó el traslado masivo de afiliados de Cajanal en Liquidación al ISS, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 1 de octubre de 2019, expediente 11001-03-06-000-20190008300. 25 Decisión Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2016.

Expediente 11001-03-06-000-2016-00042-00 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 1 de octubre de 2019, expediente 11001-03-06-000-20190008300. 27 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. Parágrafo 1º.

Para calcular el tiempo de servicio que da derecho a la pensión de jubilación o vejez, solo se computarán como jornadas completas de trabajo las de cuatro (4) o más horas diarias. Si las horas de trabajo señaladas para el respectivo empleo o tarea no llegan a ese límite, el cómputo se hará sumando las horas de trabajo real y dividiéndolas por cuatro (4); el resultado que así se obtenga se tomará como el de días laborados y se adicionará con los de descanso remunerado y de vacaciones, conforme a la ley […].

En este sentido, las personas cobijadas por este régimen pensional tienen derecho a obtener la pensión una vez cumplan 55 años (hombre y mujeres) y 20 años de servicios continuos o discontinuos. Se hace pertinente aclarar que si una persona beneficiaria del régimen de transición, durante su vida laboral, ha hecho aportes como empleado particular y como servidor público, pero los aportes hechos como servidor público son suficientes para obtener la pensión, conforme a la Ley 33 de 1985, no habría lugar a la aplicación de la pensión «por aportes», que regula la Ley 71 de 1988, pues dicha persona queda cobijada por el régimen de pensión de los servidores públicos28.

El caso en concreto Debe reiterarse que la Sala analizará el caso del señor José Guillermo Rodríguez Avella tomando como base la información que aparece en el expediente del conflicto, sin perjuicio de la carga que le asiste a la entidad que sea declarada competente, de verificar todos los documentos y la información que hagan parte del respectivo expediente pensional y de la historia laboral del solicitante, con el fin de determinar si le corresponde o no, y bajo qué régimen, el derecho que reclama.

Así las cosas, de acuerdo con el certificado de información laboral aportado al expediente por Colpensiones, del 6 de enero de 201729, el señor Rodríguez Avella laboró para el sector público, prestando sus servicios al Ministerio de Transporte 28 Sobre el particular, véase la Decisión de la Sala del 17 de mayo de 2017. Expediente. No. 11001-03- 06-000-2016-00150-00(C). 29 Folio 12.

(antes, Ministerio de Obras Públicas y Transporte), tal como se indica en el siguiente cuadro: | | | |EQUIVALENCIA | | | | | | | | |ENTIDAD/EMPLEADOR |DESDE |HASTA | |FONDO/ | | | | | |ADMNISTRADORA| | | | | |DE PENSIONES | | | | | | | | | | | | | | | | |AAA|MM | | | | |A | | Conforme con lo anterior, la Sala encuentra que: i) El señor José Guillermo Rodríguez Avella nació el 22 de diciembre de 1955 y laboró en el Ministerio de Transporte, desde el 22 de febrero de 1978 hasta el 3 de abril de 2000, por lo cual, el 1 de abril de 1994, fecha en que entró en vigencia el Sistema General de Pensiones en el nivel nacional, el solicitante cumplía con lo dispuesto para ser beneficiario del régimen de transición, establecido y regulado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que contaba con un tiempo de servicio cotizado mayor a quince (15) años. ii) Con los documentos aportados al expediente, se puede establecer que el peticionario pasó del Régimen de Prima Media con Prestación Definida al Régimen de Ahorro Individual, por intermedio del Fondo de Pensiones y Cesantías Davivir, entre el 1 de noviembre de 1994 y el 30 de noviembre de 1996.

Como se explicó en el punto 4.2., el artículo 36 de la Ley 100 expresamente establece la pérdida del régimen de transición cuando la persona beneficiaria del mismo se traslada al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. 30 Según el certificado de información laboral «Formato No. 1», se evidencian las siguientes interrupciones durante el periodo: a. Del 23 de julio de 1987 al 13 de septiembre de 1987, y b. Del 08 de enero de 1988 al 10 de abril de 1988 31 Según el certificado de información laboral «Formato No. 1», se evidencia la siguiente interrupción laboral durante el periodo: b. Del 12 de enero de 2000 al 11 de marzo de 2000.

De manera que, a partir de la fecha en que se hizo efectivo el traslado del señor Rodríguez Avella a Davivir, esto es, el 1 de noviembre de 1994, operó la pérdida (temporal) del régimen de transición. iii) No obstante, al regresar al Régimen de Prima Media, administrado, en este caso, por Cajanal, el 1 de diciembre de 1996, el solicitante recuperó, en principio, el régimen de transición, debido a que acreditaba más de 15 años de servicios cotizados al 1 de abril de 1994.

Sobre el requisito relativo al traslado de los aportes que hubiera realizado el señor José Guillermo Rodríguez Avella en el Régimen de Ahorro Individual y sus correspondientes rendimientos, es importante mencionar que, de acuerdo con lo dispuesto por el parágrafo transitorio del artículo 2 del Decreto 1642 de 199532, citado expresamente por Cajanal en el Auto ADP 002969 del 1 de noviembre de 2012, una de las condiciones que las cajas, fondos o entidades administradoras de pensiones debían exigir para volver a recibir a sus antiguos afiliados que se hubieran trasladado al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, era que trasladaran las sumas de dinero acumuladas en su cuenta de ahorro individual (aportes y rendimientos) del respectivo fondo de pensiones.

En efecto, la norma citada dispuso: Artículo 2. Afiliación al Sistema General de Pensiones. […] Parágrafo transitorio. Las personas que con ocasión de la vigencia del Sistema General de Pensiones se trasladaron de régimen podrán, hasta el 31 de diciembre de 1996, solicitar su retiro de la entidad administradora seleccionada y por lo tanto regresar a la entidad administradora de la cual se desafiliaron, cuando se cumplan los siguientes dos requisitos: 1.

Que el solicitante sea beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos; y 2. Que el traslado de régimen evidencia un perjuicio al afiliado frente al régimen del cual se trasladó. La decisión sobre la solicitud de que trata este artículo será tramitada por la entidad administradora de pensiones correspondiente, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a su presentación. La entidad administradora de la cual se había desafiliado el solicitante deberá afiliarlo sin solución de continuidad, previo el traslado de las sumas de dinero de la cuenta de ahorro individual.

(Subrayas añadidas). 32 Por el cual se reglamenta la afiliación de trabajadores al Sistema General de Pensiones. En esa medida, dado que Cajanal afilió de nuevo al señor José Guillermo Rodríguez, con base en el decreto reglamentario mencionado, debe presumirse que aquella entidad, en su momento, verificó y dio por cumplido este requisito.

Por otro lado, en relación con la exigencia de la equivalencia financiera entre los recursos trasladados del Régimen de Ahorro Individual y los aportes que el afiliado hubiera debido hacer, si hubiese permanecido en el Régimen de Prima Media, la Sala considera importante observar que este no es un requisito que estuviera previsto en el parágrafo transitorio del artículo 2 del Decreto 1642 de 1995, norma con base en la cual se trasladó el señor José Guillermo Rodríguez Avella en 1996, sino que fue establecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, a partir del año 2002.

Adicionalmente, como el inciso final del parágrafo transitorio dispone, en su última parte, que la entidad administradora debía, en estos casos, afiliar al solicitante «sin solución de continuidad», y esta expresión significa: sin corte o sin interrupción, debe entenderse, entonces, que este decreto reglamentario creó una ficción jurídica, para las personas que estaban en la situación descrita en el citado parágrafo transitorio (se cambiaron al Régimen de Ahorro Individual en los primeros años después de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, y luego solicitaron su regreso a la administradora en la cual estaban afiliados en ese momento, antes del 31 de diciembre de 1996), consistente en que dichos sujetos nunca se trasladaron al Régimen de Ahorro Individual y, por lo tanto, nunca dejaron de pertenecer al de Prima Media.

En esa medida, a tales individuos no podría exigírseles el requisito de la equivalencia financiera entre los ahorros trasladados del Régimen de Ahorro Individual, establecido por la jurisprudencia constitucional a partir del año 2002, o cualquier otra condición adicional señalada después para recuperar los beneficios del régimen de transición, pues, en el caso particular de las personas que se acogieron a lo dispuesto en el parágrafo transitorio del artículo 2 del Decreto 1642 de 1995, una vez reafiliados a Cajanal, o a las demás cajas, fondos o entidades administradoras de pensiones a que se refiere el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, debe entenderse como si nunca se hubiesen desvinculado del Régimen de Prima Media y, por lo tanto, no podría exigírseles requisitos establecidos posteriormente a quienes se devolvieron del Régimen de Ahorro Individual al de Prima Media.

Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de verificar el cumplimiento de las condiciones previstas en el Acto Legislativo 2 de 2005, para conservar los beneficios del régimen de transición, hasta el 31 de diciembre de 2014 (como último plazo). En todo caso, debe reiterarse que es a la entidad que sea declarada competente a la que le corresponde determinar el cumplimiento de dicho requisito, con base en los documentos que se hallen en el expediente pensional, en los que aporte el solicitante y en la información que tenga a su alcance aquella entidad. iv) Así, partiendo de la hipótesis de que el solicitante es beneficiario del régimen de transición y que, según su historia laboral, laboró desde el 22 de febrero de 1978 en el sector público, la petición pensional del señor Rodríguez Avella debe ser estudiada con aplicación de la Ley 33 de 1985, conforme a la cual el derecho pretendido se causa con 20 años de servicio y 55 años de edad.

En consecuencia, el peticionario habría adquirido su estatus pensional el 22 de diciembre de 2010, fecha en la que cumplió con la edad de 55 años. Los 20 años exigidos como tiempo de servicio los cumplió antes del 3 de abril de 2000, fecha en la que dejó de cotizar al sistema pensional. v) Ahora bien, frente al argumento planteado por la UGPP, en el sentido de que la segunda vinculación efectuada por el señor Rodríguez Avella a Cajanal, en 1996, no es válida, porque en esa fecha la Caja no estaba facultada legalmente para recibir nuevos afiliados, la Sala advierte que la afiliación de una persona a una entidad administradora de pensiones, en cualquiera de los dos regímenes, constituye un verdadero acto jurídico, pues implica la manifestación de la voluntad de dos personas (el afiliado y la administradora) para producir determinados efectos jurídicos reconocidos por la ley.

Como todo negocio jurídico (sea unipersonal o pluripersonal), dicha afiliación se presume válida y resulta, en principio, eficaz. Por lo tanto, si la UGPP considera que la vinculación efectuada por el señor Rodríguez Avella en 1996 es inválida y pretende, en consecuencia, desconocer o quitarle los efectos jurídicos que dicho acto ha generado, tendría la carga de acudir a cualquiera de los siguientes mecanismos, siempre que resulten procedentes, en el caso concreto: i) revocar en forma directa el acto administrativo dictado en su momento por Cajanal para afiliar de nuevo al peticionario, para lo cual tendría que contar con el consentimiento previo, expreso y escrito del mismo, como lo dispone el artículo 97 del CPACA, o ii) acudir ante la autoridad judicial competente en procura de que esta decrete la nulidad del citado acto y establezca los efectos que produzca dicha declaratoria, incluyendo, especialmente, el destino que debe darse a los aportes que el afiliado hizo a Cajanal, entre el 1 de diciembre de 1996 y el 3 de abril de 2000.

En esa medida, es evidente que la Sala de Consulta y Servicio Civil, que no ejerce funciones judiciales, al resolver un conflicto de competencias administrativas, en ejercicio de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10°, del CPACA, no puede desconocer o dejar sin efecto esa afiliación ni, mucho menos, las cotizaciones que se hayan efectuado con base en la misma.

Por otro lado, observa la Sala que tampoco resulta claro que la vinculación del señor Rodríguez a Cajanal, en el año 1996, haya sido ilegal, como lo sostiene categóricamente la UGPP33, pues solo podría llegarse a esta conclusión, o a la contraria, después de hacer una interpretación adecuada y un análisis sistemático de todas las normas legales y reglamentarias que regulaban este asunto.

En efecto, debe tenerse en cuenta que el solicitante era afiliado a Cajanal, al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, en el nivel nacional (1 de abril de 1994). En esa medida, no se trató, en realidad, de la inscripción o vinculación de un «nuevo afiliado», sino de la re-admisión o reincorporación de una persona que ya tenía la condición de afiliado a dicha entidad, al entrar en vigencia el referido Sistema.

A este respecto, debe recordarse lo que dispuso el artículo 52 de la citada ley: Artículo 52. Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquellos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley. […] (Subraya la Sala).

Esta norma fue reglamentada, entre otras disposiciones, por el Decreto 692 de 199434, cuyos artículos 4 y 34 establecen: Artículo 4o. Régimen solidario de prima media con prestación definida […] Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente Decreto, los trabajadores del sector privado y los afiliados voluntarios que seleccionen el régimen solidario de prima media con prestación definida deberán vincularse al Instituto de los Seguros Sociales, ISS, o continuar vinculados a éste si ya lo están. Los servidores públicos que se acojan al régimen solidario de prima media con prestación definida, y que al 31 de marzo de 1994 se encontraban vinculados a una caja, entidad de previsión o fondo del sector público, podrán continuar vinculados a dichas entidades mientras no se ordene su liquidación. Los servidores públicos que al 1° de abril de 1994 no estén vinculados a una caja, fondo o entidad de previsión o seguridad social, así como aquellos que se hallen vinculados a alguna de estas entidades cuya liquidación se ordene, si seleccionan el régimen de prima media con prestación definida quedarán vinculados al Instituto de Seguros Sociales. […] 33 Sobre el reingreso de un afiliado a Cajanal después del 1 de abril de 1994, ver los conflictos de competencias administrativas núm. 11001-03-06- 000-2014-00095-00 y 11001-03-06-000-2014- 002530-00. 34 Por el cual se reglamenta parcialmente la ley 100 de 1993 Artículo 34.

Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan. En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha. […] (Subraya la Sala).

Sobre la interpretación y aplicación de estas normas, la Corte Constitucional tuvo ocasión de pronunciarse en la sentencia T-143 de 200835, en la cual analizó el caso de una persona que, después de haber estado afiliada a Cajanal hasta un poco después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se trasladó al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y luego regresó al Régimen de Prima Media, habiendo sido re- afiliado a Cajanal en el año 2003.

En la citada providencia, dijo la Corte: Frente a la anterior decisión, la Sala encuentra que no le asiste razón a CAJANAL cuando interpretando el artículo 34 del decreto 962 de 1994, considera que al señor… ‘no podía recibirlo nuevamente’, y que en esa medida la afiliación y las cotizaciones efectuadas eran ‘irregulares’. En efecto, confrontando el artículo referido con la condiciones del accionante, se tiene que la situación de este último encaja en lo prescrito en la norma, pues CAJANAL ’sólo podrá administrar el Régimen respecto de las personas que al 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados’, advirtiéndose que el actor para dicha fecha estaba afiliado con la Caja.

Así entonces, la entidad no se encuentra imposibilitada para recibirlo, ya que la norma se refiere es a ‘nuevos afiliados a partir de la fecha’, no pudiéndose considerar al accionante como uno nuevo36, a pesar de haberse trasladado temporalmente a otros Fondos. Lo anterior también explica el por qué CAJANAL en el último formulario de afiliación, hace la pregunta de si el señor… “ESTABA AFILIADO A CAJANAL A 31 DE MARZO DE 1994”, frente a lo cual se indicó que “SI” (folio 22).

Conociendo esta información, la entidad aprobó su reingreso. Además, la interpretación que sobre esta norma hace CAJANAL es contraria al principio de situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho37, conforme al mandato previsto en el artículo 53 de la Constitución38. 35 Corte Constitucional.

Sentencia T-143 del 15 de febrero de 2008. Expediente T-1.720.501. 36 «[18] Sentencia T-235 de 2002: ‘La precisión del concepto “afiliación” también se encuentra en la teoría de la seguridad social. Tratándose de pensión de jubilación, la afiliacion (sic) es un acto que se produce una sola vez en la vida del interesado, al ingresar al trabajo, por consiguiente la afiliación no es repetible, es vitalicia’.» 37 «[19] T-043 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Cft.

T-631 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. SU.1185 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil». 38 «[20] Sobre la favorabilidad esta Corporación en sentencia C-168 de 1995, indicó: ‘Considera la Corte que la "condición más beneficiosa" para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal… En nuestro Ordenamiento Superior el principio de favorabilidad se […] En este orden de ideas, la última afiliación del señor… a CAJANAL no puede considerarse de “irregular” como lo estima la entidad, y mucho menos las cotizaciones efectuadas a la misma desde agosto de 2003, más aún cuando la ley no prevé dicha figura.

(Subraya la Sala). Esta conclusión se confirma con lo dispuesto por el parágrafo transitorio del artículo 2° del Decreto 1642 de 1995, trascrito atrás. Es importante mencionar que la aplicación de esta norma, en el caso concreto del señor José Guillermo Rodríguez Avella, fue reconocida expresamente por Cajanal (aunque citando equivocadamente la fecha del decreto), en el Auto ADP 002969 del 1 de noviembre de 2012, al reseñar la historia laboral y pensional del solicitante, cuando afirmó: Desde el 01 de diciembre de 1996 hasta el 03 de abril de 2000 a Cajanal EICE hoy en Liquidación. Lo anterior, según lo establecido en el Decreto 1642 de 1965 (sic), que al tenor reza: […] (Cajanal transcribió aquí el parágrafo transitorio del artículo 2 del Decreto 1642 de 1995).

(Resaltamos). Este hecho es de singular importancia para la solución del conflicto planteado a la Sala, pues demuestra que Cajanal, en su momento, no solo re- afilió al peticionario a esa entidad, de acuerdo con lo permitido expresamente por el Decreto 1642 de 1995, por ser beneficiario del régimen de transición, sino que, además, recibió (o ha debido hacerlo) las sumas de dinero que el señor Rodríguez Avella tenía en su cuenta de ahorro individual (por concepto de aportes y rendimientos) en el Fondo de Pensiones y Cesantías Davivir. vi) Finalmente, de acuerdo con el Decreto Ley 169 de 2008, artículo 1º, literal A, numeral 1, y el Decreto 575 de 2013, artículo 6, numeral 2, es de competencia de la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) y se retiraron o halla regulado en los siguientes términos: "situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho", precepto que debe incluirse en el estatuto del trabajo que expida el Congreso. ‘De conformidad con este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc.), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador.

La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en legislador’».

(Negrillas del original). desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad39, sin haberse vuelto a afiliar a cualquier administradora de pensiones. Para efectos del caso concreto, es necesario precisar y reiterar los siguientes elementos: a) Esta Sala ha concluido, en varias decisiones40, que la expresión «sin cumplir el requisito de la edad» debe entenderse como que la persona «se retira a la espera de cumplir la edad».

Es decir, que aunque el Legislador no lo dejó expresamente señalado, el retiro del trabajador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, sin causar la pensión, porque tiene el tiempo de servicios pero no la edad, quedó condicionado a que «no se trasladara a otra administradora de pensiones dentro del mismo régimen, ni al régimen de ahorro individual». b) Dicha condición deriva de la interpretación armónica de los Decretos Leyes 169 de 2008, artículo 2º, y 254 de 2000, artículo 13, literal c), conforme a los cuales el FOPEP es el competente para pagar la pensión de las personas que están en esta situación y, por lo tanto, a la UGPP le corresponde reconocer dicha prestación, siempre que «no se encuentren afiliados a ninguna administradora de pensiones».

En consecuencia, el señor José Rodríguez Avella se retiró el 3 de abril de 2000, es decir, antes de la supresión de Cajanal (12 de junio de 2009), habiendo cumplido el requisito de tiempo de servicios, pero sin haber llegado a la edad exigida. Así, de acuerdo con las normas explicadas, le corresponde a la UGPP estudiar y resolver de fondo la petición pensional.

Advierte la Sala que la UGPP, al momento de pronunciarse de fondo sobre la solicitud elevada por el señor Rodríguez Avella, tiene el deber de revisar el expediente pensional y la historia laboral del solicitante, así como la demás información que esté a su disposición, por obrar en sus propias bases de datos o en las de otras entidades públicas (o privadas que cumplan funciones públicas), con el fin de verificar el cumplimiento de los requisitos sobre los cuales habrá de decidir la petición. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 39 Decisión Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 18 de mayo de 2016.

Expediente 11001-03-06-000-2016-00042-00 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 18 de mayo de 2015 con radicado 11001030600020150012100; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 8 de junio de 2016 con radicado 11001030600020160004200; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 26 de julio de 2016 con radicado 11001030600020160010700.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez presentada por el señor José Guillermo Rodríguez Avella.

SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia a la UGPP, para que continúe con la actuación administrativa de manera inmediata.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y al señor José Guillermo Rodríguez Avella.

CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala