54001-23-31-000-2009-00178-01 — Consejo de Estado

54001-23-31-000-2009-00178-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2020-02-19

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Ecopetrol S. A.·Demandado: Municipio De Tibú (Norte De Santander)

De qué trata

Síntesis: Al apelar, la demandante insistió en que se había excedido la potestad tributaria municipal al regular el impuesto cuestionado, aunque por motivos distintos a los que originalmente había planteado en la demanda, pues sostuvo que se había delegado en el alcalde la potestad para fijar las tarifas del tributo y cuestionó que la entidad demandada no hubiera demostrado la cuantía de los costos por la prestación del servicio que tendría que distribuirse entre los sujetos pasivos del tributo. Según se observa, los cargos de la apelación no coinciden con los planteamientos del escrito de demanda, ni recaen sobre los análisis efectuados por el a quo en la sentencia sobre la que recae el recurso, sino que proponen abrir una nueva discusión en sede de segunda instancia. Al respecto, la Sala pone de presente que, en virtud del principio de congruencia externa de las providencias (artículo 328 del Código General del Proceso), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; pero, tratándose de cargos de anulación, estos deben ser consonantes con lo planteado en la demanda o en su reforma, aun en las acciones de simple nulidad, pues el principio de legalidad que se busca desvirtuar en el marco de la segunda instancia debe haberse debatido en las etapas antecesoras del procedimiento contencioso-administrativo, para no vulnerar el derecho de contradicción y defensa del extremo pasivo. De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección, manifestada en las sentencias del 26 de julio de 2012 (exp. 18380, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) y del 25 de noviembre de 2014 (exp. 19031, CP: y Jorge Octavio Ramírez Ramírez), el recurso de apelación debe guardar unidad temática con lo discutido en sede de primera instancia, incluida la demanda. De suerte que los cargos formulados en la apelación que resulten novedosos frente a lo originalmente demandado, no pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de esta corporación.

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Alcance. Impide al juez pronunciarse sobre los cargos de la apelación que sean ajenos a los actos acusados y al escrito de la demanda / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA – Rechazo / RECURSO DE APELACIÓN – Alcance. Debe guardar congruencia con la providencia impugnada / INCONGRUENCIA DE LOS MOTIVOS DE INCONFORMIDAD EXPRESADOS EN EL RECURSO DE APELACIÓN – Efectos.

Conlleva a su carencia de objeto y a que la providencia impugnada se mantenga incólume Al apelar, la demandante insistió en que se había excedido la potestad tributaria municipal al regular el impuesto cuestionado, aunque por motivos distintos a los que originalmente había planteado en la demanda, pues sostuvo que se había delegado en el alcalde la potestad para fijar las tarifas del tributo y cuestionó que la entidad demandada no hubiera demostrado la cuantía de los costos por la prestación del servicio que tendría que distribuirse entre los sujetos pasivos del tributo.

Según se observa, los cargos de la apelación no coinciden con los planteamientos del escrito de demanda, ni recaen sobre los análisis efectuados por el a quo en la sentencia sobre la que recae el recurso, sino que proponen abrir una nueva discusión en sede de segunda instancia. Al respecto, la Sala pone de presente que, en virtud del principio de congruencia externa de las providencias (artículo 328 del Código General del Proceso), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; pero, tratándose de cargos de anulación, estos deben ser consonantes con lo planteado en la demanda o en su reforma, aun en las acciones de simple nulidad, pues el principio de legalidad que se busca desvirtuar en el marco de la segunda instancia debe haberse debatido en las etapas antecesoras del procedimiento contencioso-administrativo, para no vulnerar el derecho de contradicción y defensa del extremo pasivo.

De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección, manifestada en las sentencias del 26 de julio de 2012 (exp. 18380, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) y del 25 de noviembre de 2014 (exp. 19031, CP: y Jorge Octavio Ramírez Ramírez), el recurso de apelación debe guardar unidad temática con lo discutido en sede de primera instancia, incluida la demanda.

De suerte que los cargos formulados en la apelación que resulten novedosos frente a lo originalmente demandado, no pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de esta corporación. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 328 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 54001-23-31-000-2009-00178-01(22748) Actor: ECOPETROL S. A. Demandado: MUNICIPIO DE TIBÚ (NORTE DE SANTANDER) FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de septiembre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio de la acción de nulidad simple del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA, Decreto 01 de 1984), la demandante solicitó la nulidad del Acuerdo 034, del 14 de diciembre de 2005, y del Decreto 135, del 23 de diciembre de 2005, expedidos por el concejo y el alcalde municipal de Tibú, respectivamente (ff. 2 a 4).

El texto de los actos enjuiciados, es el siguiente: Acuerdo 034, del 14 de diciembre de 2005 (…) Artículo primero: establézcase en el municipio de Tibú, el impuesto de alumbrado público como retribución por la prestación del servicio de suministro de energía destinada al alumbrado público eléctrico. Parágrafo primero- el impuesto: será la contribución que pagarán los actuales usuarios del servicio de alumbrado público.

Artículo segundo- hecho generador. Lo constituye la prestación del servicio de alumbrado público a beneficiarios del sector urbano y de los corregimientos y centros poblados ubicados en la jurisdicción del municipio de Tibú. Artículo tercero- sujeto activo. Será el municipio de Tibú, quien a su vez a través de convenios podrá delegar en una empresa distribuidora y comercializadora de energía el servicio de alumbrado público, las funciones de liquidación, facturación y recaudo del valor de dicho impuesto.

Artículo cuarto- sujeto pasivo. Es la persona natural o jurídica que tenga el carácter de suscriptor de los sectores residencial, oficial, comercial e industrial del servicio de energía eléctrica en el perímetro urbano de la ciudad de Tibú y de los corregimientos y centros poblados municipales. Artículo quinto- base gravable. La base gravable para la liquidación del impuesto será el valor del consumo del servicio de energía eléctrica, facturado por la empresa prestadora de dicho servicio a los suscriptores.

Artículo sexto- tarifas. Autorizar al alcalde municipal por el término de dos meses, contados a partir de la vigencia del presente acuerdo, para, previo la realización de un aforo del alumbrado público y la aplicación de la formula correspondiente, fije, mediante decreto, las tarifas del impuesto y contrate por el sistema de convenio interadministrativo con Centrales Eléctricas de Norte de Santander CENS, el suministro de energía eléctrica, mantenimiento, repotenciación, expansión, facturación y recaudo del impuesto del alumbrado público del municipio.

Parágrafo- El aumento de las tarifas se hará de manera gradual y en todo caso, dichas tarifas no podrán exceder los siguientes montos: Estrato 1: 10 % Estrato 2: 11 % Estrato 3: 13 % Estrato 4: 15 % Estrato 5: 15 % Estrato 6: 15 % Estrato comercial: 15 % Estrato industrial: 15 % Estrato oficial: 15 % Artículo séptimo- fórmula de recaudo.

Centrales Eléctricas CENS, para prestar el servicio de alumbrado público, podrá liquidar, facturar y recaudar el impuesto de alumbrado público al usuario final, mediante la utilización de su propia infraestructura y la factura a cada suscriptor dentro de la cuenta del servicio de energía eléctrica. Artículo octavo- CENS facturará el servicio de energía y de alumbrado público de acuerdo con las disposiciones de la Comisión de Regulación de Energía y Gas- CREG y teniendo en cuenta el margen de eficiencia reportado por la Empresa Distribuidora y Comercializadora.

Artículo noveno. - El municipio se compromete a cancelar el saldo o diferencia entre lo facturado y lo recaudado por la empresa prestadora del servicio de alumbrado público, y en su defecto, la empresa a girar el saldo a favor del municipio por mayor valor recaudado del servicio. Artículo decimo. - El presente acuerdo una vez sancionado rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.

(…) Decreto 0135 de 2005 (…) Artículo primero. - Fijase en el municipio de Tibú, Norte de Santander las tarifas del impuesto de alumbrado público como un porcentaje (%) sobre el valor del consumo del servicio de energía eléctrica, facturado por Centrales Eléctricas de Norte de Santander CENS a los suscriptores usuarios, así: Año 1 2006 Año 2 2007 Año 3 2008 Año 4 2009 Año 5 2010 |Estrato 1 |6 % |7 % |8 % |9 % |10 % | |Estrato 2 |7 % |8 % |9 % |10 % |11 % | |Estrato3 |8 % |10 % |11 % |12 % |13 % | |Estrato 4 |9 % |11 % |12 % |13 % |15 % | |Estrato 5 |9 % |11 % |12 % |13 % |15 % | |Estrato 6 |9 % |11 % |12 % |13 % |15 % | |Comercial |9 % |11 % |12 % |13 % |15 % | |Industrial |9 % |11 % |12 % |13 % |15 % | |Oficial |9 % |11 % |12 % |13 % |15 % | Parágrafo. - Este es el aumento gradual de las tarifas del impuesto de alumbrado público por año hasta el 2010, de este año en adelante se mantendrán fijas.

Artículo segundo. - Con base en este decreto de tarifas y lo estipulado en el Acuerdo 034 de 2005 se contratará por el sistema de convenio interadministrativo con Centrales Eléctricas de Norte de Santander CENS, el suministro de energía eléctrica, mantenimiento, repotenciación, expansión, facturación y recaudo del impuesto de alumbrado público del municipio.

(…) A los anteriores efectos invocó como violados los artículos 287.3, 313.4 y 338 de la Constitución; 16 del Código de Petróleos; 27 de la Ley 141 de 1994; y 1.º del Decreto Reglamentario 850 de 1965. El concepto de violación planteado se sintetiza así (ff. 19 a 30): Manifestó que la potestad tributaria que la Constitución les otorgó a los concejos municipales se encuentra sujeta a límites legales y constitucionales, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4.º del artículo 313 de la Constitución y en el ordinal 6.º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994.

Adujo que, en el caso del impuesto de alumbrado público, aunque se definió el concepto de alumbrado público en la Resolución de la CREG nro. 043 de 1995 y en el Decreto 2424 de 2008, lo reglado en esas disposiciones no permite determinar, con certeza, el hecho generador del tributo, toda vez que no está especificado lo que se pretende gravar.

Planteó que por esa circunstancia los municipios carecen de un límite legal para adoptar el tributo, lo cual contrariaría los artículos 338 y 313.4 de la Constitución. Al respecto, invocó las sentencias de esta Sección del 17 de julio de 2008 y del 04 de septiembre del mismo año (exps. 16170 y 16850, CP: Ligia López Díaz). Censuró que la base gravable y las tarifas del impuesto en el municipio demandado tuvieran en cuenta el estrato, porque daban lugar a desigualdades; también, que se gravaran las actividades económicas, el consumo de energía y el uso al que se destinaran los predios, pues esos hechos generadores se alejaban del concepto de alumbrado público.

Finalmente, alegó que Ecopetrol realiza en el municipio actividades de extracción de combustible que, de conformidad con el artículo 16 del Código de Petróleos, no pueden ser gravadas con impuestos territoriales. Sobre el particular, citó apartes textuales de la sentencia del 19 de mayo de 2005 y del auto del 02 de marzo de 2006 de esta Sección (exps. 15302 y 15743, CP: Juan Ángel Palacio Hincapié).

Contestación de la demanda La parte demandada contestó la demanda y se opuso a las pretensiones (ff. 154 a 160), en los siguientes términos: Advirtió que en la sentencia C-504 de 2002 (MP: Jaime Araujo Rentería) la Corte Constitucional declaró constitucional el aparte correspondiente de la Ley 97 de 1913 en el cual se autorizó la creación del impuesto de alumbrado público a nivel local.

Sostuvo que los actos demandados no vulneraron el artículo 16 del Código de Petróleos, porque el impuesto de alumbrado público no grava ninguno de los bienes y actividades señalados en esa norma especial. Explicó que la obligación tributaria discutida se origina en la condición de beneficiario potencial del servicio de alumbrado público. En escrito separado, propuso la excepción de carencia del derecho reclamado, la cual fundamentó con los mismos argumentos antes señalados.

Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda (ff. 196 a 211), para lo cual estimó que los actos acusados son acordes con la autonomía tributaria de las entidades territoriales, porque las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 autorizaron a los municipios para establecer el impuesto de alumbrado público en sus jurisdicciones.

Añadió que el tributo debatido no riñe con el pago de regalías, pues el impuesto recae sobre el servicio de alumbrado público, mientras que las regalías corresponden a la explotación de recursos naturales no renovables. Los demás cargos de nulidad, relacionados con que la cuantificación del impuesto no consultaba la prestación del servicio de alumbrado público, fueron desestimados por falta de sustentación y de demostración. Recurso de apelación La parte actora apeló la decisión del a quo y solicitó revocarla (ff. 214 a 222).

A esos efectos, señaló que los actos acusados excedieron la potestad tributaria territorial toda vez que el Concejo Municipal delegó en el alcalde la fijación de las tarifas, motivo por el cual censuró que el a quo hubiera omitido adelantar de manera oficiosa un análisis sobre la nulidad del acuerdo acusado, por cuenta de la delegación hecha al alcalde.

Además, alegó que el municipio no aportó evidencia del fundamento técnico ni del análisis económico que llevó a distribuir el costo del servicio de alumbrado público a los sujetos pasivos del tributo. Alegatos de conclusión Al alegar de conclusión, la demandante reiteró lo expuesto en el recurso de apelación (ff. 235 a 239), mientras que la parte demandada guardó silencio.

Por su parte, el agente del Ministerio Público solicitó que se confirmara la sentencia apelada, dado que los municipios sí tenían potestad para desarrollar los elementos del tributo demandado (ff. 242 a 245). CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Atendiendo a los cargos de apelación que la demandante formuló contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, la Sala decide sobre la legalidad de los actos acusados, por medio de los cuales se implementó el impuesto de alumbrado público en el municipio de Tibú. 2- El escrito de demanda planteó que el municipio carecía de potestad tributaria para desarrollar en su jurisdicción los elementos del impuesto de alumbrado público; que los criterios de cuantificación del tributo adoptados por el municipio no se acompasaban con el concepto de servicio de alumbrado público; y que el artículo 16 del Código de Petróleos prohibía gravar con tributos locales la actividad de explotación de recursos no renovables.

El a quo negó las pretensiones formuladas porque estimó que la autorización prevista en las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 les confirió potestades normativas a los municipios para desarrollar los elementos del impuesto de alumbrado público en sus territorios. También consideró que la empresa demandante, a pesar de que le fueran exigibles regalías por la actividad de explotación de hidrocarburos que realiza, podía llegar a tener la calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público; y que no había sustentado sus cargos relativos a que las normas demandadas gravaban hechos económicos no relacionados con la prestación del servicio de alumbrado público, ni honró la carga probatoria correspondiente.

Al apelar, la demandante insistió en que se había excedido la potestad tributaria municipal al regular el impuesto cuestionado, aunque por motivos distintos a los que originalmente había planteado en la demanda, pues sostuvo que se había delegado en el alcalde la potestad para fijar las tarifas del tributo y cuestionó que la entidad demandada no hubiera demostrado la cuantía de los costos por la prestación del servicio que tendría que distribuirse entre los sujetos pasivos del tributo. 3- Según se observa, los cargos de la apelación no coinciden con los planteamientos del escrito de demanda, ni recaen sobre los análisis efectuados por el a quo en la sentencia sobre la que recae el recurso, sino que proponen abrir una nueva discusión en sede de segunda instancia. Al respecto, la Sala pone de presente que, en virtud del principio de congruencia externa de las providencias (artículo 328 del Código General del Proceso), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; pero, tratándose de cargos de anulación, estos deben ser consonantes con lo planteado en la demanda o en su reforma, aun en las acciones de simple nulidad, pues el principio de legalidad que se busca desvirtuar en el marco de la segunda instancia debe haberse debatido en las etapas antecesoras del procedimiento contencioso- administrativo, para no vulnerar el derecho de contradicción y defensa del extremo pasivo.

De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección, manifestada en las sentencias del 26 de julio de 2012 (exp. 18380, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) y del 25 de noviembre de 2014 (exp. 19031, CP: y Jorge Octavio Ramírez Ramírez), el recurso de apelación debe guardar unidad temática con lo discutido en sede de primera instancia, incluida la demanda.

De suerte que los cargos formulados en la apelación que resulten novedosos frente a lo originalmente demandado, no pueden ser objeto de pronunciamiento por parte de esta corporación. Para el caso enjuiciado, no es de recibo que la demandante, en el escrito de apelación, reformule el cargo de anulación respecto de la potestad tributaria de los concejos municipales, al punto de proponer en esta ocasión un nuevo debate en torno a las delegaciones de potestades al alcalde municipal y a la demostración del costo del servicio de alumbrado público que debía financiarse mediante el tributo. 4- La legalidad que el ordenamiento le atribuye a los actos expedidos por las autoridades debe ser desvirtuada por quien promueve la acción, en las correspondientes etapas procesales previstas en las leyes de enjuiciamiento.

Así, las demandas de nulidad deben contener las razones jurídicas que permitan confrontar las disposiciones demandadas con el ordenamiento superior y, para ello, en esa instancia procesal quien promueva la acción deberá ejercer la carga argumentativa suficiente para acreditar la ilegalidad que predica, sin que resulte adecuada la posibilidad de que le traslade su carga procesal al juez de segunda instancia. 5- En vista de que los cargos de apelación no guardan relación con los cargos de nulidad planteados en la demanda ni con lo resuelto en la sentencia recurrida, la Sala se abstiene de resolver de fondo los nuevos cargos de nulidad.

Consecuentemente, se confirmará la decisión de primer grado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA Confirmar la sentencia apelada, conforme con lo expuesto en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, comuníquese.