EXCEPCIÓN PREVIA DE INEXISTENCIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE – Cosa juzgada / EXEPCIÓN PREVIA DE INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Cosa juzgada / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – No prosperidad / EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN – No prosperidad [L]a Sala observa que las excepciones previas de inexistencia de acto administrativo demandable e inepta demanda por indebida escogencia de la acción propuestas por el municipio demandado, fueron decididas por el Tribunal en la audiencia inicial realizada el 10 de julio de 2017.
En efecto, en la audiencia inicial, el Tribunal encontró no probadas las excepciones previas en mención, al advertir que el oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015 es un acto administrativo que contiene una manifestación de voluntad del municipio, pues con él se negó la solicitud de devolución del pago de lo no debido formulada por la actora y, dado que la autoridad no informó el recurso procedente, dicho acto oficio puso fin a la actuación administrativa.
Por tanto, el oficio en mención es un acto administrativo susceptible de control judicial, a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, sostuvo que aunque el demandado planteó que dicho medio de control no es el que debió interponer la actora, no indicó la vía judicial que él consideraba idónea (folios 582 a 592 c.p).
Tal decisión fue notificada en estrados, sin que haya sido recurrida, por lo que quedó ejecutoriada, sin que sea procedente volver a revisar las excepciones de inexistencia de acto administrativo demandable e inepta demanda por indebida escogencia de la acción, como lo pretende el apelante. Se aborda, sí, el estudio de la alegada caducidad del medio de control, por tratarse de una excepción que tiene que ver con la oportunidad para presentar la demanda (artículo 164, num. 2, lit. d) del CPACA).
Incluso, podría de oficio analizarse la procedencia de dicha excepción (artículo 187 del CPACA). No prospera la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, propuesta por el municipio en los alegatos de conclusión, pues el oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015, que, según lo que aparece probado en el expediente, fue la última respuesta de fondo de la administración a la solicitud de devolución, se notificó a la demandante el 12 de noviembre de 2015 y la demanda se presentó el 29 de febrero de 2016, esto es, dentro del término de caducidad de cuatro meses, previsto en el artículo 164 [numeral 2 literal d)] del CPACA.
(…) En relación con la excepción de “prescripción”, propuesta por el municipio demandado, en la audiencia inicial el Tribunal informó que, tratándose de una excepción de fondo, debía decidirse en la sentencia. Ya en el fallo, el Tribunal encontró que la actora formuló la solicitud de devolución dentro del término previsto en el artículo 2536 del Código Civil, aplicable por remisión del artículo 11 del Decreto 2277 de 2012, teniendo en cuenta que, del valor pedido en devolución, el primer pago es de junio de 2012 y la solicitud de devolución se presentó el 14 de agosto de 2014.
Lo anterior indica que la solicitud se formuló dentro del término de cinco años, contado a partir de la fecha en que se efectuó el primer pago no debido. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal encontró que la solicitud de devolución se presentó en tiempo y, como el municipio negó su devolución sin fundamento legal suficiente, declaró la nulidad del oficio demandado y ordenó la devolución del valor solicitado, junto con los intereses corrientes y moratorios de conformidad con el artículo 863 del E.T. (…) La Sala observa que aunque en la parte considerativa, el juzgador de primera instancia encontró que la actora radicó la solicitud de devolución en tiempo, en la parte resolutiva omitió el pronunciamiento correspondiente, esto es, declarar no probada la excepción de prescripción. (…) Por lo expuesto, la Sala advierte que el municipio no desvirtuó las razones en que se funda la sentencia de primera instancia, ni están probadas las excepciones de caducidad y prescripción. En conclusión, la Sala adiciona la sentencia apelada para declarar no probadas las excepciones de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y prescripción. En lo demás, confirma la sentencia de primera instancia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 187 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2536 / DECRETO 2277 DE 2012 – ARTÍCULO 11 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 863 DERECHO A LA DEVOLUCIÓN DE PAGO DE LO NO DEBIDO – Normativa / DERECHO A LA DEVOLUCIÓN DE PAGO DE LO NO DEBIDO – Forma de ejercerlo / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN EJECUTIVA – Término / CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA – Alcance De acuerdo con el artículo 16 del Decreto 2277 de 2012 y 2536 del Código Civil, aplicables conforme a los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2012, cuya aplicación tampoco se discute por el apelante, el derecho a la devolución de pagos no debidos se ejerce mediante solicitud radicada ante la entidad pública que recibió el pago “dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil”, esto es, dentro del término de cinco años.
De la confrontación entre las fechas de los pagos sin causa legal y radicación de la solicitud de devolución correspondiente, se advierte que esta fue oportuna, pues el primer pago se efectuó en junio de 2012 y la solicitud de devolución se presentó dentro de los cinco años siguientes a ese pago. El cargo no prospera. (…) Por último, frente al argumento del municipio expuesto en los alegatos de conclusión, según el cual existe “mala fe del demandante” por enviar derechos de petición para “revivir términos”, la Sala advierte que debió exponerlo al contestar la demanda, pues los alegatos de conclusión no son el mecanismo ni la oportunidad para adicionar ese escrito.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2277 DE 2012 -ARTÍCULO 16 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2536 / LEY 383 DE 1997 – ARTÍCULO 66 / LEY 788 DE 2012 – ARTÍCULO 59 CONDENA EN COSTAS – Normativa / CONDENA EN COSTAS – Reglas / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de su causación No se condena en costas, pues conforme con el artículo 188 del CPACA, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 361 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-37-000-2016-00766-01(23600) Actor: ORGANIZACIÓN TERPEL S.A. Demandado: MUNICIPIO DE UBAQUE, CUNDINAMARCA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 10 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que en la parte resolutiva ordenó, lo siguiente: “1.
ANÚLASE el oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015, por medio del cual el municipio de Ubaque – Cundinamarca negó a la ORGANIZACIÓN TERPEL S.A. la devolución de la sobretasa a la gasolina motor pagada por los periodos de junio de 2012 a mayo de 2014. 2. A título de restablecimiento del derecho ORDÉNASE al municipio de Ubaque, Cundinamarca devolver a la ORGANIZACIÓN TERPEL S.A. la suma de $406.471.000, junto con los intereses corrientes y moratorios dispuestos en el artículo 863 del Estatuto Tributario, que deben liquidarse en la forma señalada en esta providencia. 3.
Se NIEGAN las demás pretensiones de la demanda. 4. Por no haberse causado no se condena en costas”.
ANTECEDENTES Por equivocación, la Organización Terpel S.A, en adelante Terpel, declaró y pagó en el Municipio de Ubaque, Cundinamarca, la sobretasa a la gasolina motor por los periodos comprendidos entre junio de 2012 y mayo de 2014, tributo causado por ventas que efectuó a la Estación de Servicio Ebate, ubicada en el Municipio de La Villa de San Diego de Ubaté, Cundinamarca.
Por dichos periodos la actora pagó un total de $406.471.000. El 14 de agosto de 2014, la actora solicitó a la Secretaría de Hacienda de Ubaque la devolución del pago de lo no debido, por un total de $406.471.000, “más los intereses de mora que se causen”[1]. Lo anterior, porque en ese municipio no tiene estaciones de servicio. Con el fin de “viabilizar la formulación de una propuesta administrativa y fiscal para la devolución de las sumas de dinero” que recibió de Terpel “entre los meses de mayo de 2012 y junio de 2014”, el 12 de septiembre de 2014, el Municipio de Ubaque solicitó a la Procuraduría General de la Nación conciliación extrajudicial[2].
La Procuraduría 146 Judicial II para Asuntos Administrativos, mediante auto del 10 de diciembre de 2014, declaró que “el asunto no es susceptible de conciliación por tratarse de un conflicto de carácter tributario”. El 23 de diciembre de 2014, Terpel solicitó a la Procuraduría General de la Nación audiencia de conciliación extrajudicial “para efectos de dirimir las controversias surgidas entre la Organización Terpel S.A. y el Municipio de Ubaque, Cundinamarca”[3].
La Procuraduría 132 Judicial II Para Asuntos Administrativos, mediante auto de la misma fecha, declaró que “el asunto de la referencia no es susceptible de conciliación”[4]. Mediante oficio “AMUC.2015-048 de 30 de marzo de 2015”, el Alcalde de Ubaque informó a la actora que “con el objeto de satisfacer las inquietudes por ustedes planteadas en su escrito petitorio”, acudió a la Procuraduría General de la Nación, pero esta entidad declaró que no es un asunto conciliable.
Que “la administración municipal no tiene otro mecanismo legal a su disposición para procurar la solución del problema planteado …”, que “es imposible poder comprometernos con ustedes a pagar o cancelar suma alguna, hasta tanto una autoridad administrativa y/o judicial no lo autorice conforme al marco legal correspondiente”[5]. El 6 de junio de 2015, en ejercicio del derecho de petición, Terpel solicitó a la Secretaría de Hacienda de Ubaque explicación de cuáles son los fundamentos jurídicos para no acceder a la solicitud de devolución del 14 de agosto de 2014[6].
Mediante oficio sin número de 17 de junio de 2015, el Alcalde y el Secretario de Hacienda del Municipio de Ubaque respondieron la anterior petición en el sentido de informar que con el oficio del “30 de marzo de 2015” se respondieron las inquietudes formuladas y que “los argumentos jurídicos se encuentran establecidos en el Estatuto Tributario vigente para el territorio nacional”.
Que la única salida sería la compensación e indicó que las entidades territoriales. Que “ no podemos realizar pagos a terceros, públicos o privados, que no estén plenamente justificados, y no basta el error de hecho cometido por ustedes, para sustentar la presunta devolución; por lo que en consecuencia, los invitamos a activar el aparato judicial”[7].
El 15 de octubre de 2015, Terpel insistió ante la Alcaldía para que resuelva de fondo la solicitud de devolución radicada el 14 de agosto de 2014, reiterada el 6 de junio de 2015, con fundamento en el artículo 404 del Acuerdo 20 de 2013 del Concejo de Ubaque y 855 del Estatuto Tributario[8]. Mediante el oficio “AMUC 104/2015 de noviembre de 2015”, el Alcalde de Ubaque respondió a la actora que ha atendido todas las peticiones que le ha formulado.
Que ha buscado salidas jurídicas a la problemática. Que el artículo 404 del Estatuto Tributario Municipal regula la devolución de obligaciones tributarias pagadas en exceso, que no es el caso, pues lo que se presentó fue “un error imputable única y exclusivamente a […] la Organización Terpel S.A. …”. Que la administración no puede imputar, presupuestar u ordenar ningún pago sin justificación legal[9].
DEMANDA La Organización Terpel S.A., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones: “1. La nulidad de oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015 expedido por el Alcalde Municipal de Ubaque (Cundinamarca). “2. Que como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho se declare que Organización Terpel S.A. NIT 830.095.213-0 realizó el pago de lo no debido de la suma de $406.471.000 al Municipio de Ubaque, por concepto de sobretasa a la gasolina por los periodos de junio de 2012 a mayo de 2014, y, en consecuencia, el mencionado municipio está en la obligación de devolver dicha suma de dinero a la sociedad demandante, junto con los intereses corrientes, moratorios y legales, como se indica a continuación: |Intereses |Intereses |Intereses legales | |moratorios |corrientes | | |Solicitud de |Desde: 12 de |Desde: La fecha del| |devolución: 14 de |noviembre de 2015 |pago indebido | |agosto de 2014. |(notificación del |realizado por | |Vencimiento del |oficio que negó la |Terpel, señalada en| |término de 50 días |devolución), |el siguiente | |hábiles para | |cuadro. | |efectuar la |Hasta: ejecutoria | | |devolución: 27 de |de la sentencia que|Hasta: 12 de | |octubre de 2014. |se profiera en este|noviembre de 2015, | |Inicio de la mora: |proceso. |fecha de | |28 de octubre de | |notificación del | |2014. |Tasa: interés |acto que negó la | |Final de la mora: |bancario corriente |devolución. | |hasta fecha de giro|certificado por la | | |del cheque, emisión|Superintendencia |Tasa: 6% anual | |del título o |Financiera. | | |consignación a | |Base de cálculo: | |Terpel. |Base de cálculo: |$406.471.000 | |Tasa: efectiva de |$406.471.000 | | |usura certificada | | | |por la | | | |Superintendencia | | | |Financiera. | | | |Base de cálculo: | | | |$406.471.000 | | | |Inicio de causación de intereses legales | |Periodo|Fecha de |Periodo|Fecha de |Periodo|Fecha de | | |inicio de | |inicio de | |inicio de | | |causación | |causación | |causación | | |de | |de | |de | | |intereses | |intereses | |intereses | |Jun |12 jul 2012|Ene | |Ene | | |2012 | |2013 | |2014 | | |Jul |14 ago 2012|Feb |13 mar 2013|Feb |13 mar 2014| |2012 | |2013 | |2014 | | |Ago |12 sep 2012|Mar |10 abr 2013|Mar |10 abr 2014| |2012 | |2013 | |2014 | | |Sep |11 oct 2012|Abr |14 may 2013|Abr |12 may 2014| |2012 | |2013 | |2014 | | |Oct |13 nov 2012|May |12 jun 2013|May |12 may 2014| |2012 | |2014 | |2014 | | |Nov |11 dic 2012|Jun |12 jul 2013| | | |2012 | |2013 | | | | |Dic |14 ene 2013|Jul |13 ago 2013| | | |2012 | |2013 | | | | | | |Ago |13 sep 2013| | | | | |2013 | | | | | | |Sep |11 oct 2013| | | | | |2013 | | | | | | |Oct |12 nov 2013| | | | | |2013 | | | | | | |Nov |11 dic 2013| | | | | |2013 | | | | | | |Dic |14 ene 2014| | | | | |2013 | | | | Indicó como normas violadas las siguientes: • Artículos 29, 83, 95 y 363 de la Constitución Política. • Artículos 594-2, 635, 683, 850, 855, 863 y 864 del Estatuto Tributario Nacional. • Artículo 1617 del Código Civil. • Artículo 66 de la Ley 383 de 1997. • Artículo 59 de la Ley 788 de 2002. • Artículo 831 del Código de Comercio. • Artículos 137, 404 y 405 del Acuerdo 020 de 2013 del Concejo de Ubaque.
El concepto de la violación se sintetiza así: 1. Violación del debido proceso El Municipio de Ubaque acepta que recibió de Terpel los $406.471.000, por concepto de sobretasa a la gasolina motor de los periodos de junio de 2012 a mayo de 2014. La actora realizó estos pagos sin tener la obligación de efectuarlos. Sin embargo, el municipio no accedió a la devolución de dicha suma porque, a su juicio, no se trata de “un pago en exceso de una obligación tributaria”, ni cuenta con justificación legal y fiscal para imputar, presupuestar y registrar el pago pretendido.
Tal decisión desconoce que para la devolución del pagos de lo no debido por concepto de sobretasa a la gasolina motor, el artículo 137 del Acuerdo 020 de 2013 del Concejo Municipal de Ubaque remite al artículo 850 y siguientes del Estatuto Tributario Nacional, procedimiento aplicable conforme a los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002.
Además, que los artículos 404 y 405 del Estatuto Tributario de Ubaque establecen el procedimiento para la devolución de impuestos, que se aplica para la devolución de pagos de lo no debido. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que el procedimiento previsto para la devolución de pagos en exceso se aplica también para la devolución de pagos de lo no debido[10], sin que sea necesario “activar el aparato judicial” para que se autorice la devolución, como lo estimó el Municipio demandado. 2.
Terpel no es responsable de la sobretasa a la gasolina motor en el Municipio de Ubaque Para los periodos de junio de 2012 a mayo de 2014, Terpel no realizó el hecho generador de la sobretasa a la gasolina motor en el municipio de Ubaque, porque en esa jurisdicción, no tenía estaciones de servicio de su propiedad o de terceros adscritos a esa organización. Sin embargo, por equivocación, declaró y pagó en Ubaque el tributo causado por la distribución del combustible en la estación de servicio Parque Industrial Ebate S.A.S., ubicada en el Municipio de Ubaté. En Ubaque, Terpel declaró y pagó un tributo al que no estaba obligado y omitió declarar y pagar la sobretasa a la gasolina motor en el Municipio de Ubaté. Por esta omisión, en esa jurisdicción, fue objeto de emplazamiento para declarar y obligada a presentar las declaraciones y pagar el tributo junto con los intereses moratorios y la sanción por extemporaneidad.
Las declaraciones tributarias presentadas por un no obligado no producen efectos legales, conforme al artículo 594-2 del E.T., aplicable por remisión de los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002. 3. Procedencia de la devolución del pago de lo no debido so pena de configuración de un enriquecimiento sin justa causa Al negarse el Municipio de Ubaque a devolver a la actora el pago de lo no debido se configuró un enriquecimiento sin causa a favor de la entidad territorial, pues los pagos efectuados por Terpel incrementaron sin fundamento jurídico el patrimonio del municipio y, correlativamente, esto empobreció el patrimonio de Terpel[11].
Con el acto demandado, la administración violó los principios de equidad y justicia tributaria, buena fe y confianza legítima, al exigirle a la actora más de lo que estaba obligada a coadyuvar con las cargas públicas. La compensación propuesta por el demandado no es procedente, toda vez que Terpel no tiene obligaciones pendientes de pago con el Municipio de Ubaque. 4.
Se causan intereses corrientes, moratorios y legales a favor de la actora sobre la suma objeto de devolución. Terpel solicitó la devolución de la sobretasa a la gasolina motor de los periodos de junio de 2012 a mayo de 2014 y el demandado negó sin fundamento legal dicha devolución, por lo que se causan los intereses corrientes y moratorios conforme al artículo 863, 864 y 865 del E.T. y los intereses legales según el artículo 1617 del Código[12].
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio demandado se opuso a las pretensiones de la demanda. Precisó que el pago efectuado por Terpel fue voluntario. Propuso las siguientes excepciones: (i) Inexistencia de acto administrativo demandable. El oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015 no es un acto administrativo susceptible de control ante la jurisdicción, es la “simple” respuesta a requerimientos de información del particular, no es una decisión de la administración producto de un procedimiento administrativo, ni reconoce ni niega derecho alguno. Por tanto, no produce efectos jurídicos de los que pueda determinarse su existencia, eficacia y fuerza ejecutoria.
(ii) “Prescripción de las obligaciones”. La actora pretende el cobro de sumas monetarias “prescritas”, que debieron ejecutarse “por otra vía y que tratándose de giros equivocados por parte de la demandante en ningún sentido pueden ser reconocidas por este medio contencioso”. (iii) “Indebida escogencia de la acción”. Es improcedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para “la ejecución de dineros contenidos en otro tipo de documentos diferentes a los que se puedan reconocer mediante acto administrativo alguno”.
(iv) La genérica que se encuentre probada en el proceso. SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló el “oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015” y ordenó al municipio de Ubaque devolver a la actora la suma de $406.471.000, junto con los intereses corrientes y moratorios del artículo 863 del Estatuto Tributario, negó las demás pretensiones de la demanda y no condenó en costas al demandado por no haberse causado.
Lo anterior, con fundamento en las razones que se resumen a continuación: El Municipio de Ubaque reconoció que, sin estar obligada a tributar en esa jurisdicción por concepto de la sobretasa a la gasolina motor, la actora pagó la suma de $406.471.000, que, luego solicitó en devolución, por lo que “resulta superfluo cualquier análisis de la eventual responsabilidad de pago de este tributo por los referidos periodos”.
Los artículos 132 y siguientes del Acuerdo 020 de 2013 o Estatuto de Rentas del Municipio de Ubaque regulan la sobretasa a la gasolina motor, en concordancia con el artículo 118 y siguientes de la Ley 488 de 1998. Al Municipio como sujeto activo le corresponde administrar, recaudar, determinar, devolver y cobrar este tributo y, para ello, debe aplicar el procedimiento previsto en el Estatuto Tributario Nacional.
El procedimiento para la devolución de saldos a favor, pagos en exceso o pagos de lo no debido de obligaciones tributarias, es el previsto en el artículo 850 del E.T. y el Decreto 2277 de 2012, que derogó el Decreto 1000 de 1997, por lo que no es cierto que el municipio demandado carezca de fundamento jurídico para acceder a la devolución solicitada por la actora.
Conforme a los artículos 11 del Decreto 2277 de 2012 y 2536 del Código Civil, la actora tenía derecho a solicitar la devolución del pago de lo no debido, como en efecto lo hizo y, para ello, contaba con el término de cinco años. El Municipio debió reintegrar el monto solicitado dentro del término señalado en el artículo 855 del E.T., aplicable por remisión del artículo 24 del Decreto 2277 de 2012.
El 14 de agosto de 2014, la actora presentó en tiempo la solicitud de devolución del pago de lo no debido, toda vez que el primer pago “corresponde a junio de 2012” y aunque el Municipio reconoció la naturaleza de dicho pago, negó su devolución mediante el oficio AUC 104/2015 de noviembre de 2015. En consecuencia, el Tribunal anuló dicho oficio y ordenó la devolución del valor solicitado por la actora, junto con los intereses corrientes y moratorios en los términos de los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario Nacional.
Negó el reconocimiento de intereses legales con apoyo en la sentencia de 19 de mayo de 2016, expediente 19587, según la cual “en la devolución de pagos de lo no debido no hay lugar al reconocimiento de los intereses legales del 6% regulados en el artículo 1617 del Código Civil, porque la norma aplicable es el artículo 863 del E.T. que únicamente dispuso el reconocimiento de intereses corrientes y moratorios” RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada apeló. Sustentó el recurso en los siguientes términos: 1.
El oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015 no tiene el carácter de acto administrativo susceptible de control judicial. 2. El mecanismo judicial idóneo para obtener la restitución del pago de lo no debido es “la acción de repetición”, no el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho utilizado por la actora. 3. Con la demanda, Terpel pretendió revivir “el cobro de sumas monetarias, que no son de tratamiento mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se evidencia la prescripción de sumas monetarias que debieron ser ejecutadas por otra vía y que tratándose de giros equivocados por parte de la demandante, no podrían ser reconocidas por el medio invocado”.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La actora advirtió que el escrito presentado por el demandado no constituye un recurso de apelación, toda vez que no controvierte la sentencia de primera instancia, ni contiene reparos concretos contra la decisión adoptada, es decir, no cumple los requisitos exigidos en el artículo 320 del Código General del Proceso.
Frente a los argumentos expuestos en el memorial de apelación, se pronunció en los siguientes términos: 1. El oficio demandado es un verdadero acto administrativo susceptible de control ante la jurisdicción, como lo resolvió el juzgador de primera instancia en la audiencia inicial, decisión que no fue recurrida y quedó ejecutoriada. 2. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado es el idóneo.
En este sentido se pronunció el juzgador de primera instancia, en la audiencia inicial al resolver las excepciones propuestas por el municipio demandado, decisión que quedó ejecutoriada, pues no fue recurrida. 3. El término para interponer el recurso de apelación no es la oportunidad legal para proponer excepciones de fondo como la prescripción. No obstante, aclaró que Terpel presentó la solicitud de devolución en tiempo, esto es, dentro de los cinco años contados a partir de la fecha del pago de lo no debido[13].
El municipio demandado al alegar de conclusión adujo lo siguiente: Falta de firmeza del acto administrativo demandado, toda vez que contra el oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015 no se interpuso el recurso de reconsideración ni ningún otro recurso, previsto en la normativa tributaria. “Mala fe del demandante”, porque, en lugar de interponer recurso contra el acto que negó la devolución [no indica número ni fecha], la actora “continuó enviando derechos de petición al Municipio durante el año 2015” [30 de marzo, 26 de mayo, 13 de octubre y 22 de diciembre] y febrero de 2016 y con ellos revivió los términos de forma irregular.
La acción formulada “caducó en el año 2014” teniendo en cuenta la primera respuesta dada por el Municipio a la solicitud presentada el 14 de agosto del mismo año. “Uso de acción diferente a la que la norma establece”. La acción que debió formular Terpel contra el Municipio fue la acción ejecutiva y no la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El Ministerio Público pidió que se confirme la sentencia apelada al encontrar que el oficio demandado es un verdadero acto administrativo objeto de control ante la jurisdicción. Que, conforme al artículo 142 de la Ley 1437 de 2011 no tiene sentido el planteamiento del apelante, según el cual la acción procedente es la de repetición. Y, que “la acción adelantada por el contribuyente se considera una acción ejecutiva” de la que hizo uso dentro del término legal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación, el municipio demandado insiste en que el oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015, expedido por él, no es un acto administrativo demandable; que el medio de control idóneo para pedir la devolución del pago de lo no debido no es el de nulidad y restablecimiento del derecho sino el de repetición y que existe prescripción “de las sumas monetarias que debieron ser ejecutadas por otra vía”.
La Sala confirma la decisión apelada, que accedió a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con el siguiente análisis: En el presente asunto, la Sala observa que las excepciones previas de inexistencia de acto administrativo demandable e inepta demanda por indebida escogencia de la acción propuestas por el municipio demandado, fueron decididas por el Tribunal en la audiencia inicial realizada el 10 de julio de 2017.
En efecto, en la audiencia inicial, el Tribunal encontró no probadas las excepciones previas en mención, al advertir que el oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015 es un acto administrativo que contiene una manifestación de voluntad del municipio, pues con él se negó la solicitud de devolución del pago de lo no debido formulada por la actora y, dado que la autoridad no informó el recurso procedente, dicho acto oficio puso fin a la actuación administrativa.
Por tanto, el oficio en mención es un acto administrativo susceptible de control judicial, a través del medio de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, sostuvo que aunque el demandado planteó que dicho medio de control no es el que debió interponer la actora, no indicó la vía judicial que él consideraba idónea (folios 582 a 592 c.p).
Tal decisión fue notificada en estrados, sin que haya sido recurrida, por lo que quedó ejecutoriada, sin que sea procedente volver a revisar las excepciones de inexistencia de acto administrativo demandable e inepta demanda por indebida escogencia de la acción, como lo pretende el apelante. Se aborda, sí, el estudio de la alegada caducidad del medio de control, por tratarse de una excepción que tiene que ver con la oportunidad para presentar la demanda (artículo 164, num. 2, lit. d) del CPACA).
Incluso, podría de oficio analizarse la procedencia de dicha excepción (artículo 187 del CPACA). No prospera la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, propuesta por el municipio en los alegatos de conclusión, pues el oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015, que, según lo que aparece probado en el expediente, fue la última respuesta de fondo de la administración a la solicitud de devolución, se notificó a la demandante el 12 de noviembre de 2015 y la demanda se presentó el 29 de febrero de 2016, esto es, dentro del término de caducidad de cuatro meses, previsto en el artículo 164 [numeral 2 literal d)] del CPACA.
No prospera la excepción de “prescripción” En relación con la excepción de “prescripción”, propuesta por el municipio demandado, en la audiencia inicial el Tribunal informó que, tratándose de una excepción de fondo, debía decidirse en la sentencia. Ya en el fallo, el Tribunal encontró que la actora formuló la solicitud de devolución dentro del término previsto en el artículo 2536 del Código Civil, aplicable por remisión del artículo 11 del Decreto 2277 de 2012, teniendo en cuenta que, del valor pedido en devolución, el primer pago es de junio de 2012 y la solicitud de devolución se presentó el 14 de agosto de 2014.
Lo anterior indica que la solicitud se formuló dentro del término de cinco años, contado a partir de la fecha en que se efectuó el primer pago no debido. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal encontró que la solicitud de devolución se presentó en tiempo y, como el municipio negó su devolución sin fundamento legal suficiente, declaró la nulidad del oficio demandado y ordenó la devolución del valor solicitado, junto con los intereses corrientes y moratorios de conformidad con el artículo 863 del E.T. El apelante alega que Terpel pretendió revivir “el cobro de sumas monetarias, que no son de tratamiento mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se evidencia la prescripción de sumas monetarias que debieron ser ejecutadas por otra vía y que tratándose de giros equivocados por parte de la demandante, no podrían ser reconocidas por el medio invocado”.
Pues bien, no es objeto de apelación que la actuación administrativa que inició la actora con la solicitud de devolución presentada el 14 de agosto de 2014, tuvo origen en los pagos de sobretasa a la gasolina motor que esta efectuó equivocadamente entre junio de 2012 y mayo de 2014. De acuerdo con el artículo 16 del Decreto 2277 de 2012 y 2536 del Código Civil, aplicables conforme a los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2012, cuya aplicación tampoco se discute por el apelante, el derecho a la devolución de pagos no debidos se ejerce mediante solicitud radicada ante la entidad pública que recibió el pago “dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil”[14], esto es, dentro del término de cinco años.
De la confrontación entre las fechas de los pagos sin causa legal y radicación de la solicitud de devolución correspondiente, se advierte que esta fue oportuna, pues el primer pago se efectuó en junio de 2012 y la solicitud de devolución se presentó dentro de los cinco años siguientes a ese pago. El cargo no prospera. La Sala observa que aunque en la parte considerativa, el juzgador de primera instancia encontró que la actora radicó la solicitud de devolución en tiempo, en la parte resolutiva omitió el pronunciamiento correspondiente, esto es, declarar no probada la excepción de prescripción. De otra parte, frente a la excepción de falta de firmeza del oficio AMUC 104/2015 de noviembre de 2015 porque no se interpuso el recurso obligatorio, que formuló el demandado en los alegatos de conclusión, se advierte que en la audiencia inicial, el Tribunal precisó que el citado oficio fue el acto definitivo porque contra el mismo no se concedió recurso alguno. En consecuencia, podía demandarse directamente.
Por último, frente al argumento del municipio expuesto en los alegatos de conclusión, según el cual existe “mala fe del demandante” por enviar derechos de petición para “revivir términos”, la Sala advierte que debió exponerlo al contestar la demanda, pues los alegatos de conclusión no son el mecanismo ni la oportunidad para adicionar ese escrito.
Por lo expuesto, la Sala advierte que el municipio no desvirtuó las razones en que se funda la sentencia de primera instancia, ni están probadas las excepciones de caducidad y prescripción. En conclusión, la Sala adiciona la sentencia apelada para declarar no probadas las excepciones de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y prescripción. En lo demás, confirma la sentencia de primera instancia. Condena en costas No se condena en costas, pues conforme con el artículo 188 del CPACA[15], en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: ADICIONAR la sentencia apelada para declarar no probadas las excepciones de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y prescripción.
SEGUNDO: En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada.
TERCERO: SIN CONDENA en costas.
CUARTO: RECONOCER a DANIEL ARTURO GARAY ROMERO como apoderado de la parte demandada, en los términos del memorial que está en el folio 44 del cuaderno del recurso. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección | | | | | | | | | |Con firma electrónica |Con firma electrónica | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Cfr. Fls. 66 a 74 c. 1 [2] Cfr. Fls. 75 a 77 c. 1 [3] Cfr. Fls. 78 a 86 c. 1 [4] Cfr. Fls. 89 a 91 c. 1 [5] Cfr. Fls. 92 a 93 c. 1 [6] Cfr. Fls. 94 a 96 c. 1 [7] Cfr. Fls. 96 a 101 c. 1 [8] Cfr. Fls. 102 a 107 c. 1 [9] Cfr. Fls. 63 a 65 c. 1 [10] Transcribe apartes de la sentencia del 19 de mayo de 2011, exp. 17266 y del auto del 30 de septiembre de 2013, exp. 20173. [11] Sobre el enriquecimiento sin causa transcribió apartes de las sentencias de 19 de mayo de 2011, exp. 17266, de 20 de agosto de 2009, exp. 16142, de 6 de diciembre de 2006, exp. 14954, de 8 de noviembre de 2007, exp. 15843, de de mayo de 1995, exp. 8118. [12] Transcribió apartes de las sentencias de 30 de septiembre de 2010, exp. 16576 y de 24 de septiembre de 2008, exp. 16155, sobre el reconocimiento de intereses corrientes y moratorios y, de las sentencias del 28 de noviembre de 2013 y de 10 de septiembre de 2009, sobre el reconocimiento de intereses legales; además hizo referencia a los fallos de 13 de agosto de 2009, exp. 16392, del 24 de septiembre de 2009, exp. 16784 del 9 de julio de 2009 y del 23 de julio de 2009, ex. 16785. [13] Sobre que el término para solicitar la devolución del pago de lo no debido, la actora citó apartes de las providencias de 25 de octubre de 2017, exp. 21333, de 29 de junio de 2017, exp. 21273, 30 de septiembre de 2013, exp. 20173. [14] Decreto 2277 de 2012, art. 11. [15] CPACA.
Art. 188. Condena en costas. “¬Þ 9 "#J K n o Åáÿôõ'(BSalvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.