PREDIOS URBANIZABLES NO URBANIZADOS – Requisitos / TRATAMIENTO EN DESARROLLO DE UN PREDIO – Definición / PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Alcance / CRITERIOS PARA DETERMINAR LAS CONDICIONES DE LOS PREDIOS – Reiteración de jurisprudencia / PREDIO URBANIZABLE NO URBANIZADO – Exigencias / IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO – Alcance / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – No vulneración Se reitera el criterio expuesto en las sentencias de 25 de octubre de 2017 y del 22 de febrero de 2018.
En consecuencia, se confirma la sentencia apelada, según el siguiente análisis: En los términos del artículo 1 del Acuerdo 105 del año 2003, vigente para el año gravable 2011, para que un predio sea catalogado como “urbanizable no urbanizado” debe cumplir los siguientes requisitos: i) estar ubicado en suelo urbano o de expansión, ii) no haber sido objeto de un proceso de urbanización y, iii) ser objeto de desarrollo urbanístico.
Todos estos requisitos no se cumplen en relación con el inmueble objeto de la litis, dado que a 1 de enero del año gravable 2011, el predio no podía ser objeto de desarrollo urbanístico. Por ende, no le era aplicable la tarifa del treinta y tres por mil (33xmil), pues se trataba de un predio no urbanizable. (…) Acorde con el artículo 361 del Decreto Distrital 190 de 2004, el tratamiento en desarrollo de un predio “es aquel que orienta y regula la urbanización de los terrenos o conjunto de terrenos urbanizables no urbanizados, localizados en suelo urbano o de expansión, a través de la dotación de las infraestructuras, equipamientos y de la generación del espacio público que los hagan aptos para su construcción”, lo cual puede ser adelantado mediante un plan parcial, como un procedimiento previo a la licencia de urbanización o, por medio de licencia de urbanismo expedida por la curaduría urbana.
En el presente asunto, dado que para el año 2011, el predio en discusión tenía la connotación de tratamiento en desarrollo, el desarrollo urbanístico del inmueble estaba sujeto a la expedición y adopción de un Plan Parcial de Ordenamiento Territorial. Si bien fue proferido el Plan de Ordenamiento Zonal del Norte – POZ (Decreto 043 de 2010), el Plan Parcial de Ordenamiento Territorial no había sido adoptado por el Alcalde, como lo afirmó la autoridad tributaria al resolver el recurso de reconsideración (…) De esta manera, el inmueble objeto de litigio en el año gravable 2011 no podía ser objeto de desarrollo urbanístico, por cuanto el plan parcial de ordenamiento territorial no había sido adoptado por la autoridad competente.
Al respecto, la Sala ha precisado que si bien para determinar las condiciones de los predios, las autoridades tributarias deben atender la información reportada por Catastro, ello no obsta para que en la determinación del impuesto predial se tengan en cuenta las pruebas que acrediten que a 1° de enero del respectivo año gravable (cuando se causa el impuesto), los predios tienen unas condiciones diferentes a las que figuran Catastro, por circunstancias que, incluso, son imputables al Distrito Capital.
Sobre el particular, la Sala sostuvo lo siguiente: “La Sala considera que si bien fue acertado que la administración distrital acudiera a la información reportada por la Unidad Administrativa Especial de Catastro para establecer que los inmuebles aforados, para el año 2009, estaban catalogados como urbanizables no urbanizados, también es cierto que en el expediente obran pruebas que acreditan que, para esa fecha, y por circunstancias atribuibles al Distrito Capital, esos predios no podían ser desarrollados urbanísticamente y, por tanto, no les era aplicable la tarifa del 33 por mil, según pasa a explicarse.
( ) Según se precisó, el Acuerdo 352 de 2002, compilatorio de las normas tributarias de Bogotá, remite a las normas del ordenamiento territorial para definir las diferentes categorías de los inmuebles en función de las que se determinan las tarifas del impuesto predial aplicables a cada caso. Así, los artículos 238 del Decreto 469 de 2003 y 1º del Acuerdo 105 de 2003, vigentes para el año 2009, establecían que los predios «urbanizables no urbanizados» son los ubicados en suelo urbano o de expansión que no han adelantado un proceso de urbanización y que pueden ser desarrollados urbanísticamente.
Es decir que para que un predio pueda ser clasificado como urbanizable no urbanizado debe atender a tres exigencias: i) el predio debe estar ubicado en suelo urbano o de expansión; ii) sobre el predio no se debe haber adelantado un proceso de urbanización y iii) el predio puede ser desarrollado urbanísticamente. Por tanto, de no cumplirse estas tres exigencias, el predio no podría ser clasificado como urbanizable no urbanizado y, por la misma razón, no le serán aplicables las tarifas del impuesto predial previstas para este tipo de terrenos, para el de caso del Distrito Capital, la del 33 por mil”.
(Subrayas fuera del texto original) De esta manera, las autoridades tributarias deben tener en cuenta la información catastral para efectos de determinar el impuesto predial unificado. Sin embargo, es su deber atender las condiciones reales del inmueble a 1 de enero de la respectiva vigencia fiscal. De acuerdo con lo anterior, en el año gravable 2011 el predio de la actora no podía ser catalogado como “urbanizable no urbanizado” o “urbanizado no edificado”, pues no podía ser desarrollado urbanísticamente precisamente porque el Distrito Capital, como entidad territorial, no había expedido el Plan Parcial de Ordenamiento Territorial.
En consecuencia, de conformidad con el artículo 25 del Decreto 352 de 2002, modificado por el artículo 2º del Acuerdo 105 de 2003, la tarifa aplicable no era la del treinta y tres por mil (33xmil), sino, la del cuatro por mil (4xmil) correspondiente a la de predios “no urbanizables”, como, en efecto, lo declaró la demandante. Cabe advertir que la Sala no encuentra que la sentencia de primera instancia incurra en violación del principio de congruencia pues al estudiar las pruebas allegadas en el proceso administrativo y en sede jurisdiccional tuvo en cuenta que, para el año gravable 2011, el predio en discusión no cumple los requisitos para ser catalogado como “urbanizable no urbanizado” y, por el contrario, es un predio no urbanizable.
Además, tuvo en consideración los lineamientos establecidos por la Sala, según los cuales deben tenerse en cuenta los medios probatorios que acreditan la realidad material y jurídica del predio objeto de análisis. FUENTE FORMAL: DECRETO DISTRITAL 190 DE 2004 – ARTÍCULO 361 / DECRETO 469 DE 2003 – ARTÍCULO 238 / DECRETO 352 DE 2002 – ARTÍCULO 25 / ACUERDO 105 DE 2003 – ARTÍCULO 2 CONDENA EN COSTAS – Normativa / CONDENA EN COSTAS – Reglas / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de su causación La Sala advierte que no se condena en costas, pues conforme con el artículo 188 del CPACA, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C. catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-37-000-2015-01065-01(24553) Actor: MAZUERA VILLEGAS Y COMPAÑÍA S.A. Demandado: DISTRITO CAPITAL FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Capital contra la sentencia de 20 de febrero de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda[1].
La parte resolutiva de la sentencia apelada dispuso lo siguiente[2]: “Primero: Declárese inhibida la Sala para pronunciarse de fondo sobre la legalidad del requerimiento especial nro. 2013 EE 116678 de fecha 4 de junio de 2013, al no ser un acto enjuiciable de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Declarar la nulidad de la resolución nro. 13738 DDI 022522 de fecha 12 de marzo de 2014 expedida por la Jefe de la Oficina de Liquidación de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá en donde se profiere una Liquidación Oficial de Revisión del impuesto predial por el año 2011, y la nulidad de la resolución nro.
DDI 092407 de fecha 27 de noviembre de 2014 expedida por el Jefe de la Oficina de Recursos Tributarios de la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá, mediante el cual se resolvió el recurso de reconsideración presentado contra la LOR 13738, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. Tercero: Como restablecimiento del derecho, se declarar que la sociedad Mazuera Villegas S.A. no está obligada a pagar mayores valores por el impuesto predial unificado del año gravable 2011, respecto del predio identificado con el CHIP AAA 0144 FNOM, motivo por el cual se deja en firme la declaración privada presentada el 30 de junio de 2011.
Cuarto. Sin condena en costas.”
ANTECEDENTES Mazuera Villegas y Compañía S.A. presentó en el Distrito Capital declaración de impuesto predial unificado correspondiente al año gravable 2011 del predio ubicado en la Cll 242 72 10, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 50N-20033641, CHIP AAA0144FNOM y cédula catastral SB-A- 22371. En la declaración se aplicó una tarifa de cuatro por mil (4xmil), que corresponde a predios no urbanizables.
Previo requerimiento especial, la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá profirió Liquidación Oficial de Revisión 13738 DDI 022522 de 12 de marzo de 2014, que modificó la referida declaración del impuesto predial, en la que aplicó una tarifa del treinta y tres por mil (33xmil), con fundamento en que el inmueble tiene la categoría de urbanizable no urbanizado.
Por Resolución DDI 092407 de 27 de noviembre de 2014, la demandada confirmó parcialmente en reconsideración la liquidación oficial de revisión, pues modificó el artículo primero, referente a la liquidación del impuesto. El acto oficial estableció un total mayor valor a cargo por $434.984.000 y una sanción por inexactitud del 160%, esto es, $695.974.000.
DEMANDA Mazuera Villegas y Compañía S.A., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones[3]: “Primera.- En primer término, solicito que se declare la nulidad de: 1. La Resolución No. DDI 092407 de fecha 27 de noviembre de 2014 expedida por el Jefe de la Oficina de Recursos Tributarios de la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá – DIB por el cual se resuelve el recurso de consideración en contra de la Resolución 13738 DDI022522 de fecha 12 de marzo de 2014 expedida por la Jefe de la Oficina de Liquidación de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos. 2.
La Resolución No. 13738 de fecha 12 de marzo de 2014, expedida por al Jefe la Oficina de Liquidación de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá; y 3. Del Requerimiento Especial No. 2013EE116678 de fecha 4 de junio de 2013 expedido por el Jefe de la Oficina de Fiscalización de la Subdirección de Impuestos a la Propiedad de la Dirección Distrital de Impuestos de Bogotá. Segunda.- Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las resoluciones demandadas se restablezca el derecho de mi representada en el sentido de declarar que no está obligada a pagar los mayores (sic) señalados en los actos administrativos demandados-; como quiera que han quedado en firme las declaraciones privadas presentadas por mi poderdante, y por ello se ordene el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieren decretado o que se llegaren a decretar, por las consideraciones de derecho que se citan más adelante.” La demandante invocó como normas violadas, las siguientes: - Artículos 6, 13, 29, 83, 95 y 363 de la Constitución Política. - Artículo 42 del CPACA. - Artículo 683 del Estatuto Tributario. - Artículo 15 del Decreto Distrital 352 de 2002. - Acuerdo 105 de 2003. - Artículo 337 del Decreto 190 de 2004.
El concepto de violación se sintetiza así: Violación de la Constitución Política La declaración de impuesto predial se presentó teniendo en cuenta que el inmueble objeto de litigio tiene la categoría de no urbanizable, pues si bien se profirió el Decreto Distrital 043 de 2010, mediante el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Zonal del Norte, este no fue reglamentado.
Dicha omisión de la administración distrital impide que se otorguen los permisos de urbanización de la zona en la que se encuentra el inmueble. De modo que, la Secretaría de Hacienda Distrital desconoció en los actos demandados que sin la respectiva licencia no es posible urbanizar el mencionado inmueble. Por el contrario, tomó la categoría de predio urbanizable no urbanizado, que condujo a que se dé “un tratamiento fiscal activo como un inmueble “ocioso””, y, en consecuencia, a la imposición de la tarifa de impuesto predial más alta a la que verdaderamente corresponde.
Además, esa entidad, en la vigencia fiscal 2007, aceptó la declaración del impuesto predial sobre el mismo predio[4] y tuvo en cuenta las razones expuestas anteriormente. De ahí que exista un desconocimiento de sus propias decisiones y una vulneración al principio de confianza legítima, máxime si se tiene en cuenta que el inmueble mantiene las mismas condiciones físicas y jurídicas.
Así mismo, desconoció la prevalencia de lo real sobre lo formal, pues en anteriores oportunidades prevaleció la realidad jurídica urbanística del predio, esto es, que no era posible urbanizarlo, por lo que accedió a aplicar la tarifa correspondiente a los predios no urbanizables. Por ello, está demostrado que la entidad demandada no valoró en debida forma la totalidad de las pruebas, ni atendió las reglas de la sana crítica, ni los principios de justicia y equidad tributaria, pues las pruebas demostraban que el predio tiene la categoría de no urbanizable y, por esa condición, debió aplicarse la tarifa correspondiente, esto es, 4xmil.
Violación del artículo 42 del CPACA por falta de motivación En los actos demandados no se expusieron argumentos concretos y suficientes para modificar la declaración del predial del año 2011. Lo mismo ocurrió respecto de la imposición de la sanción por inexactitud. Esta omisión generó la violación del derecho de defensa y contradicción, pues se desconoce el fundamento fáctico y jurídico que soporta las decisiones demandadas.
Violación de normas tributarias nacionales y distritales Si bien es cierto que desde el punto de vista urbanístico el inmueble tiene la aptitud para ser urbanizable, de acuerdo con lo informado por Catastro no ocurre lo mismo desde el punto de vista fiscal, pues en dicha materia debe evaluarse su condición económica. Lo anterior, con el fin de garantizar el principio constitucional de progresividad tributaria y el artículo 683 del E.T., que trata sobre el espíritu de justicia. En el presente caso, se acreditó que a 1° |de enero de 2011 el inmueble no tenía la calidad de urbanizable y que no reportó al propietario ningún beneficio económico.
Se reitera que si bien el Distrito Capital expidió el Decreto 043 de 2010, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial Zonal del Norte, no profirió los instrumentos jurídicos que regulan la gestión urbana del suelo, que, a su vez, constituyen el soporte sobre el cual se deben otorgar las correspondientes licencias de urbanismo y construcción, pues “el mismo Distrito manifiesta que en algunos articulados falta que se cumplan determinados pasos y se establezcan las directrices para estructurar el sistema equitativo de reparto de cargas y beneficios del Plan Parcial Mudela del Río, el cual forma parte del predio objeto de este litigio (…) Luego, debió tenerse en cuenta que de conformidad con el numeral 7 del artículo 1 del Acuerdo 105 de 2003, aplicable para determinar las categorías tarifarias de impuesto predial unificado, los predios urbanizables no urbanizados son aquellos que se pueden desarrollar urbanísticamente.
Además, según el artículo 350 del Decreto Distrital 619 de 2000, modificado por el artículo 238 del Decreto Distrital 469 de 2003, se entiende por predios urbanizables aquellos pertenecientes al suelo urbano o en expansión, que no han adelantado proceso de urbanización y que pueden ser desarrollados urbanísticamente No obstante, el inmueble objeto de litigio no tiene un uso de suelo urbanizable no urbanizado y, en consecuencia, no le corresponde la tarifa del treinta y tres por mil (33xmil).
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Distrito Capital solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: Contrario a lo afirmado en la demanda, todas las objeciones planteadas en la contestación al requerimiento especial y en el recurso de reconsideración fueron atendidas por la autoridad tributaria. Así mismo, la sanción por inexactitud nace por el simple hecho de la materialización de la inexactitud reclamada.
En gracia de discusión, para la imposición de la referida sanción se citaron las normas que la regulan esto es, el artículo 64 del Decreto 807 de 1993, que fue modificado por el artículo 36 del Decreto 362 de 2002. Los actos administrativos demandados se profirieron con fundamento en una inconsistencia presentada entre la declaración presentada por la demandante y la información que existe en el boletín catastral del Sistema Integrado de Información Catastral expedido por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD y el Registro de Información Tributaria (RIT).
En dichas bases se encontró que el inmueble objeto de análisis tenía la categoría de urbanizado no urbanizable y, por ello, la tarifa aplicable era del 33 por mil y no del 4 por mil. Cabe resaltar que para la autoridad tributaria distrital el soporte para la determinación del impuesto predial es la información reportada por la UAECD, que constituye el medio de prueba sine qua non para establecer la realidad material, jurídica y económica del predio.
En razón a lo anterior, con fundamento en la certificación catastral se estableció que el predio tiene la categoría de urbanizable no urbanizado y que el contribuyente aplicó una tarifa diferente a la que le correspondía legalmente. De modo que no existe una prevalencia de lo formal sobre lo material, sino la aplicación de las normas que reglamentan la materia.
El hecho de que el inmueble esté incluido dentro de un Plan Parcial no conlleva que se modifique la categoría que tiene un predio y, en consecuencia, que se aplique una tarifa especial. Además, esa afectación temporal no desnaturaliza la realidad del inmueble, que en este caso tiene una categoría de urbanizable no urbanizado, máxime si se tiene en cuenta que la elaboración del referido plan es responsabilidad, entre otros, de la misma comunidad y de particulares interesados, de conformidad con lo establecido en los artículos 3 y 5 del Decreto 2181 de 2006.
Así mismo, se advierte que la restricción temporal al predio es levantada una vez se expida el decreto de adopción del Plan Parcial, momento en el que los propietarios pueden adelantar el trámite de las licencias de urbanismo y construcción. Por otro lado, la facultad para modificar las tarifas aplicables a los predios ubicados en la jurisdicción del Distrito Capital, corresponde en forma exclusiva al Concejo de Bogotá. De ahí que deba aplicarse la tarifa correspondiente a un predio urbanizable no urbanizado.
En gracia de discusión, en el caso de que la formación catastral del predio afecte la situación del contribuyente, dicha discusión debió surtirse ante la autoridad catastral durante el proceso de revisión del avalúo o dentro del proceso de conservación catastral y no ante la autoridad tributaria. No existe en el presente asunto violación del derecho a la igualdad o desconocimiento de las propias decisiones proferidas por la Dirección de Impuestos de Bogotá, porque “para su análisis e incorporación a este proceso, como propone, le faltaría realizar previamente un análisis comparativo en procura de demostrar su aplicación y, aun así, de ser ciertas, decisiones adoptadas por la administración en otros procesos administrativos no condicionan otra decisión, más aún si las referenciadas no han sido objeto de control judicial (…)”.
No se evidencia una vulneración a los principios de justicia y equidad tributaria, porque el impuesto predial unificado consulta el principio de capacidad contributiva de los sujetos, toda vez que su base y tarifas se encuentran establecidas atendiendo a factores objetivos de valoración del bien inmueble. SENTENCIA APELADA El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
Las razones de la decisión se resumen así[5]: Como cuestión previa, se señaló que el Requerimiento Especial No. 2013 EE 116678 de 2013 es un acto de trámite, por lo que no es posible someterlo a control jurisdiccional. En lo de fondo, advirtió que los actos administrativos fueron proferidos por funcionarios investidos de facultades legales para ello, de conformidad con lo previsto el en Decreto 534 de 2006, modificado por el artículo 9 del Decreto 616 de 2007, y el Decreto Distrital 807 de 1993.
Explicó que el impuesto predial es anual y se causa el 1 de enero del respectivo año gravable, por lo que se deben tener en cuenta las características jurídicas, físicas y económicas de los predios para ese momento a efectos de identificar los elementos del tributo. De manera que, para determinar el gravamen de un predio al momento de la causación, es imperativo acudir al catastro, pues la destinación, que determina la tarifa, y el avalúo, con el que se establece la base gravable, aparecen en el registro catastral.
No obstante, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 25 de octubre de 2017[6], señaló que si bien las autoridades tributarias deben tener en cuenta la información registrada en el catastro, también deben ser evaluados otros medios probatorios que acrediten las condiciones particulares y reales del predio y, así, determinar la tarifa aplicable.
Respecto al caso concreto, manifestó que el artículo 1 del Acuerdo 105 de 2003, vigente en el año gravable 2011, estableció las siguientes condiciones para que un predio pudiera ser clasificado como urbanizable no urbanizado: “i) el predio debe estar ubicado en suelo urbano o en expansión; ii) sobre el predio no se deben haber adelantado procesos de urbanización; iii) el predio puede ser desarrollado urbanísticamente.” Sin embargo, está probado que el predio objeto de litigio, a 1 de enero de 2011, no cumplía dichos requisitos, pues no podía ser objeto de desarrollo urbanístico.
En consecuencia, no podía ser catalogado como urbanizable no urbanizado, sino que le correspondía la categoría de no urbanizable. De modo que la tarifa aplicable era del 4xmil. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: En respuesta de la directora de Planes Parciales de la Secretaría de Planeación de la Alcaldía de Bogotá se indicó que el predio objeto de análisis se encuentra en suelo urbano y rural y que la parte clasificada en suelo urbano se localiza dentro del Plan de Ordenamiento Zonal del Norte, reglamentado por el Decreto Distrital 043 de 2010.
Según el numeral 2 del artículo 32 y el plano No. 9 de dicho decreto, el área en suelo urbano del predio está clasificada como “tratamiento en desarrollo”, por lo que el desarrollo urbanístico del predio está sujeto a la emisión de un Plan Parcial de Ordenamiento Territorial. De ahí que, en el año gravable 2011, el inmueble no podía ser objeto de desarrollo urbanístico, porque si bien el Plan Parcial había sido formulado con ocasión de la expedición del Decreto 043 de 2010 “ no había sido adoptado por el alcalde, situación que así mismo indicó la administración al resolver el recurso de reconsideración (…)”.
RECURSO DE APELACIÓN El demandado apeló con fundamento en los siguientes argumentos[7]: La sentencia de primera instancia violó el principio de congruencia, porque si bien afirmó que el predio objeto de discusión tiene la categoría de urbanizable no urbanizado, concluyó que el inmueble tiene una condición especial al hacer parte de un plan parcial, por lo que debe tomarse como no urbanizable.
Aunado a lo anterior, la inclusión o no del predio objeto de análisis en el Plan Zonal del Norte es una circunstancia hipotética que no incide en la determinación del impuesto, toda vez que, “no puede ser de recibo la aplicación de un trámite inexistente para acceder a unas pretensiones que no guardan coherencia y/o congruencia con las pruebas que aparecen en la foliatura, que dicho sea de paso sí son concluyentes a favor de la demandada (…) entre otras, el boletín catastral como documento público que establece el destino y la tarifa real (…)”.
Además, el artículo 7 del Acuerdo 105 de 2003 define la categoría de los predios y la tarifa aplicable a los inmuebles urbanizables no urbanizados, sin que en ninguno de sus apartes se encuentren condicionamientos, excepciones o exenciones para su aplicación. Igualmente, de la lectura de la norma se infiere que los predios urbanizables no urbanizados tienen esa categoría por la vocación de serlo y el texto de la norma no impone algún tipo de condicionamiento para que ello se dé. En gracia de discusión, la jurisprudencia y la doctrina han establecido que en materia tributaria no procede el principio de favorabilidad, por lo que tampoco es aplicable al presente asunto.
De otro lado, debe considerarse que la expedición y adopción del plan parcial no es de competencia de la Secretaría Distrital de Hacienda, sino de la Secretaría de Planeación Distrital, según lo dispuesto en el Decreto 257 de 2006. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y solicitó que se tenga en cuenta la sentencia de 25 de octubre de 2017, proferida por esta Sección, en la que se analizó un asunto con similares supuestos fácticos y jurídicos.
Por ello, pidió que se confirme la sentencia apelada[8]. El Distrito Capital reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación[9]. El Ministerio Público solicitó que se confirme el fallo apelado, con fundamento en los siguientes argumentos[10]: Expuso que la sentencia de primera instancia no violó el principio de congruencia al analizar las pruebas allegadas al expediente, pues el trabajo del juez no se limita a la aplicación exegética de la norma.
Por el contrario, analizar la realidad sustancial del contribuyente para determinar su carga contributiva, garantiza la aplicación de los principios de justicia y equidad tributaria. De igual forma, adujo que la administración tributaria, en desarrollo de sus amplias facultades de fiscalización, debió verificar la realidad del contribuyente, máxime si se tiene en cuenta que las pruebas requeridas para ello fueron aportadas en el trámite administrativo.
En cuanto al principio de favorabilidad, afirmó que la demandada no aportó argumentos suficientes para demostrar que el juez de primera instancia dio aplicación a dicho principio. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación, la Sala decide si para el año gravable 2011, al predio de la actora, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-20033641, le era aplicable la tarifa del cuatro por mil (4xmil) correspondiente a predios “no urbanizables” o, si la demandante debió aplicar la tarifa del treinta y tres por mil (33xmil) para predios “urbanizables no urbanizados y urbanizables no edificados”, como lo determinó el Distrito Capital en los actos demandados, con fundamento en la información reportada en Catastro Distrital.
Se reitera el criterio expuesto en las sentencias de 25 de octubre de 2017[11] y del 22 de febrero de 2018[12]. En consecuencia, se confirma la sentencia apelada, según el siguiente análisis: En los términos del artículo 1 del Acuerdo 105 del año 2003, vigente para el año gravable 2011, para que un predio sea catalogado como “urbanizable no urbanizado” debe cumplir los siguientes requisitos: i) estar ubicado en suelo urbano o de expansión, ii) no haber sido objeto de un proceso de urbanización y, iii) ser objeto de desarrollo urbanístico.
Todos estos requisitos no se cumplen en relación con el inmueble objeto de la litis, dado que a 1 de enero del año gravable 2011, el predio no podía ser objeto de desarrollo urbanístico. Por ende, no le era aplicable la tarifa del treinta y tres por mil (33xmil), pues se trataba de un predio no urbanizable. En efecto, de acuerdo con el oficio de la Secretaría Distrital de Planeación de 2 de marzo de 2017, para el año 2011, el predio objeto de análisis se encontraba clasificado en la categoría de “tratamiento en desarrollo” y para su urbanización dependía del Plan Parcial de Ordenamiento Territorial[13]: “( ) para el año señalado, el área del predio clasificada en el suelo urbano se localizaba en el ámbito del Plan de Ordenamiento Zonal del Norte – POZ Norte, reglamentado por el Decreto Distrital 043 de 2010 (expedido el 29 de enero de 2010) “por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Zonal del Norte”, y el Decreto Distrital 464 de 2011 (expedido el 20 de octubre de 2011) “ por el cual se modifica y adiciona el Decreto Distrital 043 de 2010”.
En el marco de la normatividad urbanística anteriormente indicada, el predio de la referencia se localizaba al interior de la delimitación preliminar del Plan Parcial “Mudela del Río”. Ahora bien, respecto a la consulta específica, le informamos que para el año 2011, según los Planos No. 9 del Decreto Distrital 043 de 2010 y el No. 9 del Decreto Distrital 464 de 2011, el área de suelo urbano del predio identificado con CHIP AAA0144FNOM y localizado en la Calle 242 No. 71-40 corresponde a un predio clasificado en Tratamiento en Desarrollo (…) De acuerdo con lo anterior, los usos que se podrían desarrollar en el predio objeto de consulta, así como la edificabilidad permitida (índices de ocupación, construcción y altura), dependerán de la formulación del correspondiente plan parcial y se concretarán a través de las respectivas licencias urbanísticas que se soliciten una vez adoptado el instrumento de plan parcial.” (Se destaca).
Acorde con el artículo 361 del Decreto Distrital 190 de 2004, el tratamiento en desarrollo de un predio “es aquel que orienta y regula la urbanización de los terrenos o conjunto de terrenos urbanizables no urbanizados, localizados en suelo urbano o de expansión, a través de la dotación de las infraestructuras, equipamientos y de la generación del espacio público que los hagan aptos para su construcción”, lo cual puede ser adelantado mediante un plan parcial[14], como un procedimiento previo a la licencia de urbanización o, por medio de licencia de urbanismo expedida por la curaduría urbana.
En el presente asunto, dado que para el año 2011, el predio en discusión tenía la connotación de tratamiento en desarrollo, el desarrollo urbanístico del inmueble estaba sujeto a la expedición y adopción de un Plan Parcial de Ordenamiento Territorial. Si bien fue proferido el Plan de Ordenamiento Zonal del Norte – POZ (Decreto 043 de 2010), el Plan Parcial de Ordenamiento Territorial no había sido adoptado por el Alcalde, como lo afirmó la autoridad tributaria al resolver el recurso de reconsideración, en los siguientes términos[15]: “(…) el Decreto 043 de 2010, adoptó el Plan de Ordenamiento Zonal del Norte y dictó otras disposiciones, en el cual se predelimitan planes parciales incluidos TORCA 1 y 2 y MUDELA DEL RÍO, dicha predelimitación consta a folio 99 del expediente, en el plano No. 08 del Plan Zonal Norte en el que consta la aplicación del Decreto Distrital, sin embargo el plan parcial no ha sido adoptado por el Alcalde.
(…) Las decisiones de planificación y desarrollo de un Plan Parcial deben estar avaladas y aprobadas por el Alcalde, y son de obligatorio cumplimiento para las autoridades municipales y los particulares. Su vigencia será la que se determine en cada caso. Encontrando que el predio con CHIP AAA0144FNOM, aunque hace parte de un plan parcial, el mismo no ha sido adoptado por la autoridad competente (…)” (Se destaca) De esta manera, el inmueble objeto de litigio en el año gravable 2011 no podía ser objeto de desarrollo urbanístico, por cuanto el plan parcial de ordenamiento territorial no había sido adoptado por la autoridad competente.
Al respecto, la Sala ha precisado que si bien para determinar las condiciones de los predios, las autoridades tributarias deben atender la información reportada por Catastro, ello no obsta para que en la determinación del impuesto predial se tengan en cuenta las pruebas que acrediten que a 1° de enero del respectivo año gravable (cuando se causa el impuesto), los predios tienen unas condiciones diferentes a las que figuran Catastro, por circunstancias que, incluso, son imputables al Distrito Capital.
Sobre el particular, la Sala sostuvo lo siguiente[16]: “La Sala considera que si bien fue acertado que la administración distrital acudiera a la información reportada por la Unidad Administrativa Especial de Catastro para establecer que los inmuebles aforados, para el año 2009, estaban catalogados como urbanizables no urbanizados, también es cierto que en el expediente obran pruebas que acreditan que, para esa fecha, y por circunstancias atribuibles al Distrito Capital, esos predios no podían ser desarrollados urbanísticamente y, por tanto, no les era aplicable la tarifa del 33 por mil, según pasa a explicarse.
( ) Según se precisó, el Acuerdo 352 de 2002, compilatorio de las normas tributarias de Bogotá, remite a las normas del ordenamiento territorial para definir las diferentes categorías de los inmuebles en función de las que se determinan las tarifas del impuesto predial aplicables a cada caso. Así, los artículos 238 del Decreto 469 de 2003 y 1º del Acuerdo 105 de 2003, vigentes para el año 2009, establecían que los predios «urbanizables no urbanizados» son los ubicados en suelo urbano o de expansión que no han adelantado un proceso de urbanización y que pueden ser desarrollados urbanísticamente.
Es decir que para que un predio pueda ser clasificado como urbanizable no urbanizado debe atender a tres exigencias: i) el predio debe estar ubicado en suelo urbano o de expansión; ii) sobre el predio no se debe haber adelantado un proceso de urbanización y iii) el predio puede ser desarrollado urbanísticamente. Por tanto, de no cumplirse estas tres exigencias, el predio no podría ser clasificado como urbanizable no urbanizado y, por la misma razón, no le serán aplicables las tarifas del impuesto predial previstas para este tipo de terrenos, para el de caso del Distrito Capital, la del 33 por mil”.
(Subrayas fuera del texto original) De esta manera, las autoridades tributarias deben tener en cuenta la información catastral para efectos de determinar el impuesto predial unificado. Sin embargo, es su deber atender las condiciones reales del inmueble a 1 de enero de la respectiva vigencia fiscal. De acuerdo con lo anterior, en el año gravable 2011 el predio de la actora no podía ser catalogado como “urbanizable no urbanizado” o “urbanizado no edificado”, pues no podía ser desarrollado urbanísticamente precisamente porque el Distrito Capital, como entidad territorial, no había expedido el Plan Parcial de Ordenamiento Territorial.
En consecuencia, de conformidad con el artículo 25 del Decreto 352 de 2002, modificado por el artículo 2º del Acuerdo 105 de 2003, la tarifa aplicable no era la del treinta y tres por mil (33xmil), sino, la del cuatro por mil (4xmil) correspondiente a la de predios “no urbanizables”, como, en efecto, lo declaró la demandante. Cabe advertir que la Sala no encuentra que la sentencia de primera instancia incurra en violación del principio de congruencia pues al estudiar las pruebas allegadas en el proceso administrativo y en sede jurisdiccional tuvo en cuenta que, para el año gravable 2011, el predio en discusión no cumple los requisitos para ser catalogado como “urbanizable no urbanizado” y, por el contrario, es un predio no urbanizable.
Además, tuvo en consideración los lineamientos establecidos por la Sala, según los cuales deben tenerse en cuenta los medios probatorios que acreditan la realidad material y jurídica del predio objeto de análisis. Finalmente, se advierte que el apelante no expuso los argumentos que sustentan la presunta aplicación del principio de favorabilidad en la sentencia de instancia. En consecuencia, no se efectuará pronunciamiento alguno sobre ese punto.
Por lo expuesto, se confirma la sentencia apelada. De la condena en costas La Sala advierte que no se condena en costas, pues conforme con el artículo 188 del CPACA[17], en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección | | | | | | | | | |Con firma electrónica |Con firma electrónica | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Folio 204 a 214 del cuaderno principal. [2] Folio 213 reverso y 214 del cuaderno principal. [3] Folios 6 y 7 cuaderno principal. [4] Citó la Resolución DDI 01022852 de 24 de marzo de 2011, proferida por el Jefe de la Oficina de Recursos Tributarios de la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos, mediante la cual revocó la Liquidación Oficial de Revisión del impuesto predial de la vigencia 2007. [5] Folios 204 a 214 cuaderno principal. [6] Exp. 20411, Consejero Ponente Julio Roberto Piza Rodríguez. [7] Folios 227 a 230 cuaderno principal. [8] Folios 246 a 249 cuaderno principal. [9] Folios 250 a 253 cuaderno principal. [10] Folios 254 a 255 cuaderno principal. [11] Exp. 20411, Consejero Ponente Julio Roberto Piza Rodríguez. [12] Exp. 20748, Consejero Ponente Milton Chaves García. [13] Folios 147 y 148, cuaderno principal. [14] Decreto 2181 de 2006, artículo 2, numeral 12. [15] Folio 61, cuaderno principal. [16] Sentencia de 25 de octubre de 2017, Exp. 20411, Consejero Ponente Julio Roberto Piza Rodríguez. [17] CPACA.
Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.