11001-03-06-000-2020-00112-00 — Consejo de Estado

CONFLICTO APARENTE DE COMPETENCIAS – Entre Colpensiones y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP / INHIBITORIO – Por haber asumido autoridad en conflicto la competencia administrativa El conflicto planteado entre Colpensiones y la UGPP reunía los requisitos determinados por el artículo 39 del CPACA. No obstante, como se transcribió en el acápite de alegatos, la UGPP dentro del trámite del conflicto manifestó a la Sala que «reconsideraba» la posición adoptada en el Auto ADP 007419 del 20 de noviembre de 2019 y, en consecuencia, se consideraba «competente para estudiar de fondo» la solicitud presentada por la señora Ana Esther Burgos Rojas.

Con la manifestación en comento, es claro que desapareció el conflicto negativo de competencias administrativas, por cuanto una de las entidades concernidas no niega actualmente su competencia para conocer de la actuación administrativa particular, de manera que, por sustracción de materia, a la Sala ya no le corresponde determinar cuál de las autoridades sería la competente para conocer de la petición FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., nueve (9) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00112-00(C) Actor: ESTHER BURGOS ROJAS Asunto: Autoridad competente para estudiar el reconocimiento y pago de una pensión de vejez.

Decisión inhibitoria por aceptación de competencia. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar y resolver el conflicto de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. La señora Ana Esther Burgos Rojas, identificada con cédula de ciudadanía n.º 41.662.070, nació el 10 de julio de 1955 y actualmente tiene 64 años de edad. (folio 6) 2. Según la información que obra en el expediente[1], las vinculaciones laborales y cotizaciones al sistema de seguridad social en pensión de la peticionaria son las siguientes: (folio 34) a) Desde el 1 de marzo de 1975 hasta el 1 de septiembre de 1976, trabajó para el señor Rafael Parra Forero y cotizó al Instituto de Seguros Sociales (ISS). b) Desde el 1 de marzo de 1979 hasta el 29 de julio de 1985, trabajó en el Ministerio de Minas y Energía y cotizó a Cajanal. c) Desde el 14 de junio de 1989 hasta el 31 de mayo de 1992, trabajó en la Rama Judicial y cotizó a Cajanal. d) Desde el 1 de junio de 1992 hasta la fecha[2], ha trabajado en la Fiscalía General de la Nación. Durante este período, ha efectuado las cotizaciones de la siguiente manera: del 1 de junio de 1992 al 31 de diciembre de 2013 a la UGPP y del 1 de enero de 2014 hasta la fecha a Colpensiones[3]. 3.

La señora Esther Burgos solicitó el reconocimiento y pago de su pensión de vejez al Instituto de Seguros Sociales. Mediante la Resolución n.º 41708 del 11 de noviembre de 2011, el ISS le reconoció la pensión de vejez condicionada al retiro del servicio. (folio 11) 4. Contra la citada decisión, la peticionaria interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, por considerar que debía aplicársele en su integridad el régimen especial para los empleados de la Rama Judicial (Decreto 546 de 1971).

Mediante la Resolución GNR 348202 del 9 de diciembre de 2013, Colpensiones revocó la decisión y ordenó el pago de la pensión en cuantía superior. (folio 13) 5. Mediante la Resolución SUB 226892 del 27 de agosto de 2018, Colpensiones accedió a la petición de reliquidar la pensión de vejez y ordenó dejar la prestación en suspenso hasta que se acreditara el retiro del servicio.

(folio 16) 6. Mediante la Resolución SUB 268380 del 12 de octubre de 2018, Colpensiones decidió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución SUB 226892 y consideró que no era procedente la solicitud de liquidar la pensión con base en los salarios devengados durante el último año de servicio. No obstante, reliquidó la mesada pensional, condicionada al retiro.

(folio 26) 7. Colpensiones realizó un nuevo estudio de la historial laboral de la señora Burgos y, mediante Auto de pruebas APDIR 285 del 20 de diciembre de 2018, determinó que la autoridad competente para reconocer la pensión solicitada era la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP), porque la señora Burgos Rojas adquirió el estatus pensional encontrándose afiliada a Cajanal (10 de julio de 2005).

Por lo anterior, le solicitó a la peticionaria su autorización para revocar los actos administrativos que le reconocían y requilidaban la pensión[4]. (folio 29) 8. Según se afirma en el expediente[5], el 24 de diciembre de 2018, la Fiscalía General de la Nación (en adelante FGN), mediante el oficio con radicación n.º 2018-14132939, solicitó a Colpensiones la inclusión de la señora Esther Burgos en la nómina de pensión de vejez.

Lo anterior, teniendo en cuenta que, por medio de la Resolución n.º º 0001862 del 10 de diciembre de 2018, se le aceptó la renuncia a partir del 4 de febrero de 2019. (folios 2 y 37) 9. Mediante escrito con radicado n.º 2019_1614792, la señora Burgos Rojas le solicitó a Colpensiones que se abstuviera de revocar los actos administrativos hasta tanto la UGPP le reconociera la pensión. (folio 37) 10.

El 15 de marzo de 2019, mediante la Resolución DPE 718, Colpensiones ordenó la inclusión en nómina de una pensión de vejez a favor de la peticionaria, junto con el retroactivo, si hubiere lugar a ello, y ordenó comunicar el contenido de la decisión a la Dirección de Procesos Judiciales de la entidad para que iniciara la acción de lesividad contra los actos administrativos que reconocían y reliquidaban la pensión. Por último, ordenó remitir el expediente a la UGPP.

(folio 38) 11. El 12 de abril de 2019, la señora Burgos Rojas solicitó ante Colpensiones revocar los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación de su pensión de vejez y remitir el expediente a la UGPP. (folio 3) 12. Según se afirma en el expediente[6], a través de la Resolución DPE del 14 de junio de 2019, Colpensiones revocó las Resoluciones n.º 41708 del 11 de noviembre de 2011, GNR 348202 del 9 de diciembre de 2013, SUB 226892 del 27 de agosto de 2018, SUB 268380 del 12 de octubre de 2018 y DPE 178 del 15 de marzo de 2019. 13.

Por medio de la Resolución ADP 007429 del 20 de noviembre de 2019, la UGPP se declaró incompetente para conocer de la solicitud, al considerar que era más beneficioso para la peticionara que se liquidara su mesada pensional de conformidad con la Ley 797 de 2003. Bajo dicho régimen, señaló, la señora Burgos adquirió el estatus con posterioridad al 30 de junio de 2009, razón por la cual ordenó devolver el expediente a Colpensiones.

(folio 42) 14. Según afirma la apoderada de la señora Burgos Rojas, mediante Resolución SUB3787 del 9 de enero de 2020, Colpensiones le ordenó a la peticionaria reintegrar las sumas pagadas, toda vez que los actos administrativos fueron revocados el 14 de junio de 2019. (folio 49) 15. El 3 de febrero de 2020, la señora Esther Burgos Rojas, a través de apoderada, solicitó a esta Sala resolver el conflicto de competencias suscitado entre Colpensiones y la UGPP.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, durante cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos. (Folio 44). Consta que se informó sobre dicho trámite, por correo electrónico, a la UGPP, a Colpensiones, a la señora Ana Esther Burgos Rojas y a su apoderada, la doctora Saudi Stella López Suárez.

(Folio 45). Obra también constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y de la señora Esther Burgos Rojas[7]. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a) De la señora Esther Burgos Rojas En los alegatos presentados, la apoderada de la peticionaria reiteró los hechos y los argumentos por los cuales considera que se presentan los elementos que configuran un conflicto de competencias que debe ser resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil, y no se pronunció sobre cuál entidad sería la competente para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. b) De Colpensiones Colpensiones no se manifestó dentro del trámite del conflicto.

Sin embargo, de las resoluciones aportadas pueden extraerse las siguientes consideraciones: La entidad soportó su declaración de pérdida de competencia bajo el argumento de que si bien la señora Esther Burgos Rojas cumplió con las condiciones para acceder a la pensión de vejez de acuerdo a dos o más regímenes pensionales, debe aplicarse con carácter prevalente aquel que le permita adquirir el estatus pensional primero en el tiempo, esto es, el Decreto 546 de 1971.

En ese orden de ideas, afirmó, la peticionaria adquirió el estatus pensional el 10 de julio de 2005, fecha para la cual cumplió 55 años de edad y reunía más de 20 años de cotización a Cajanal. Por tal razón, consideró que la prestación debe ser reconocida por la UGPP. c) De la UGPP Si bien la entidad se había declarado incompetente para reconocer la pensión de vejez, por considerar que el régimen más favorable para la peticionaria era el contenido en la Ley 797 de 2003, durante el trámite del conflicto señaló: La petición de reconocimiento de vejez debe ser resuelta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, teniendo en cuenta que la señora ANA ESTHER BURGOS ROJAS cumple los 20 años de servicio al estado el 11 de noviembre de 2002 y su status pensional el 10 de julio de 2005, fechas en las cuales se encontraba realizando aportes a Cajanal hoy UGPP, así las cosas, esta Unidad reconsidera la posición tomada en el Auto ADP 007419 del 20 de noviembre de 2019. […] En respuesta al conflicto negativo de competencias formulado por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), la UNIDAD reconsidera la posición tomada en el Auto ADP 007419 del 20 de noviembre de 2019, conforme a lo dispuesto con lo dispuesto [sic] en los Decretos 2196 de 2009, Decreto 4269 de 2011 en concordancia con la Ley 100 de 1993 artículo 36 y Decreto 546 de 1971 artículo 6, es la competente para resolver de fondo la solicitud realizada por la [sic] ANA ESTHER BURGOS ROJAS.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»[8] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.

Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

En principio la Sala sería competente para conocer del conflicto de competencias que le ha sido planteado, porque se trata de un asunto de naturaleza administrativa, particular y concreto que consiste en la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora Ana Esther Burgos Rojas. Además, se trata de dos autoridades del orden nacional, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que niegan simultáneamente su competencia para dar trámite a la solicitud pensional.

No obstante, la Sala se declarará inhibida por la aceptación de competencia de una de las entidades, como se verá más adelante. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán[9].

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

La decisión inhibitoria de la Sala en el caso concreto El conflicto planteado entre Colpensiones y la UGPP reunía los requisitos determinados por el artículo 39 del CPACA. No obstante, como se transcribió en el acápite de alegatos, la UGPP dentro del trámite del conflicto manifestó a la Sala que «reconsideraba» la posición adoptada en el Auto ADP 007419 del 20 de noviembre de 2019 y, en consecuencia, se consideraba «competente para estudiar de fondo» la solicitud presentada por la señora Ana Esther Burgos Rojas.

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para lo de su cargo.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la señora Ana Esther Burgos Rojas y a su apoderada, la doctora Saudi Stella López Suárez.

CUARTO: RECONOCER personería a la abogada Saudi Stella López Suárez como apoderada de la señora Ana Esther Burgos Rojas, en los términos del poder que obra en los folios 7 y 9.

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Si bien tanto la peticionaria como las entidades involucradas hacen referencia a los Formatos CLEB 1, 2 y 3, lo cierto es que en el expediente no obran certificaciones laborales.

Por lo tanto, se señalan las vinculaciones y cotizaciones que se relacionan en el escrito de presentación del conflicto y las resoluciones de Colpensiones y de la UGPP. (Folios 17 y 42) [2] Durante este período se presentaron algunas interrupciones. [3] [4] Esta información es fiel copia de lo manifestado por la peticionaria, quien afirma haber cotizado desde el 1 de junio de 1992 hasta el 31 de diciembre de 2013 a la UGPP y estar afiliada a Colpensiones desde el 1 de enero de 2014 (folio 1).

No obstante, en las resoluciones de Colpensiones se señala que ella estuvo afiliada hasta el 30 de junio de 2009 a la UGPP, sin especificar la caja o fondo de afiliación para pensión de los años siguientes (folio 34). [5] En el Auto de pruebas citado, Colpensiones omitió la última Resolución que reliquidaba la pensión. Por tal razón, mediante Auto de pruebas APDIR 289 del 27 de diciembre de 2018 adicionó dicha resolución a la solicitud de autorización para revocar. [6] No obra en el expediente copia de la solicitud presentada por la FGN a Colpensiones.

No obstante, en la exposición de motivos de la Resolución DPE 718 del 15 de marzo de 2019, la entidad afirma que recibió dicha comunicación, lo cual es a su vez señalado por la peticionaria en el escrito de presentación del conflicto. [7] No obra en el expediente copia de la Resolución DPE del 14 de junio de 2019 de Colpensiones. Sin embargo, tanto la peticionaria como la UGPP afirman la existencia de tal Resolución. (Folios 49 y 55). [8] Los escritos se incorporaron al expediente a partir del folio 46. [9] Ley 1437 de 2011, artículo 34: «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL.

Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». [10] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.