CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA – Entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir conflictos de competencia administrativas [L]a Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) que el conflicto surja con ocasión de una actuación administrativa o, por lo menos, del ejercicio de la función administrativa; ii) que se trate de un asunto particular y concreto; iii) que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación, y iv) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o si se trata de autoridades territoriales, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 CALIFICACIÓN INTEGRAL DE SERVICIOS DE EMPLEADO DE CARRERA DE LA RAMA JUDICIAL – Naturaleza administrativa El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un tema particular y concreto, pues se refiere a la apelación contra la calificación integral de servicios de la empleada judicial Ángela Inés García Torres, profesional universitaria grado 16 del Juzgado Doce Administrativo de Tunja, por el periodo 2018 FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 FUNCIONES ADMINISTRATIVAS EN LA RAMA JUDICIAL – Reiteración / RAMA JUDICIAL – Superior jerárquico La Sala de Consulta y Servicio Civil, en reiterados pronunciamientos, ha señalado que la autonomía constitucional de la Rama Judicial no solo apunta a la forma como los órganos, dependencias y funcionarios que la integran cumplen con su función primordial de administrar justicia, sino que también alude a la manera como la Rama se organiza internamente y gestiona sus recursos humanos, físicos, técnicos y financieros, para cumplir de la manera más eficiente su objetivo constitucional y misional.(…) En el ejercicio de tales funciones administrativas, las Altas Cortes, los tribunales y los jueces actúan como superiores jerárquicos de los magistrados de los tribunales, de los jueces y de los empleados que laboran en los diferentes despachos judiciales, respectivamente, de conformidad con la estructura jerárquica de la Rama Judicial, señalada en la Constitución Política y en la Ley 270 de 1996, con el propósito de lograr el eficiente funcionamiento de la administración de justicia. Una de dichas funciones consiste en la evaluación y calificación integral de servicios de los funcionarios y empleados judiciales FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 156 EMPLEADOS Y FUNCIONARIOS DE CARRERA JUDICIAL – Normas que regulan la evaluación del servicio El artículo 256 de la Constitución Política asignó al Consejo Superior de la Judicatura, entre otras funciones, la administración de la carrera judicial, que tiene como fundamento «la consideración del mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción en el servicio».
Por tal razón, el Legislador, mediante la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, reguló diversos aspectos concernientes a la carrera judicial, asignándole varios cometidos al Consejo Superior de la Judicatura. (…) [E]l seguimiento y la evaluación permanentes y la calificación periódica de los empleados y funcionarios judiciales de carrera forman parte esencial de la administración de la carrera judicial, que apunta, específicamente, a permitir la permanencia y el ascenso de tales servidores en la Rama Judicial, al tiempo que vela por la idoneidad, la calidad y la eficiencia en el cumplimiento de sus funciones.
(…) [L]os artículos 169 a 172 de la Ley 270 de 1996 consagran las normas que regulan la evaluación de servicios de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, que tienen el objetivo de verificar que estos servidores públicos mantengan, en el desempeño de sus funciones, «los niveles de idoneidad, calidad y eficiencia que justifican su permanencia en el cargo» FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 256 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el sistema de carrera judicial ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 25 de mayo de 2015.
Radicación número 05001-23-31-000- 2003-03441-01(0175-12) CALIFICACIÓN – Factores / CALIFICACIÓN INTEGRAL INSATISFACTORA – Consecuencias / RETIRO DEL SERVICIO – Mediante acto motivado / CALIFICACIÓN INTEGRAL DE SERVICIOS – Recursos / CALIFICACIÓN DE SERVICIOS – Función de naturaleza administrativa Los factores de calificación, de acuerdo con el artículo 22 del mencionado acuerdo, son los de calidad, eficiencia o rendimiento, organización del trabajo y publicaciones.
A su turno, el artículo 173 de la Ley 270 señala que la calificación insatisfactoria de servicios de los funcionarios y empleados da lugar a la exclusión de la carrera judicial, además de las causas genéricas de retiro del servicio. Adicionalmente, su parágrafo dispone: «[e]l retiro de la Carrera Judicial lleva consigo el retiro del servicio y se efectuará mediante acto motivado, susceptible de los recursos de la vía gubernativa».
Asimismo, el artículo 10 del Acuerdo PSAA16-10618 de 2016 prevé que «la calificación integral insatisfactoria de servicios de funcionarios y empleados implica la exclusión de la carrera judicial y ambas decisiones se contendrán en el mismo acto administrativo, contra el cual podrán interponerse los recursos procedentes». Finalmente, el artículo 27 ibídem contempla que frente a la calificación integral de servicios proceden los recursos en sede administrativa, conforme con lo previsto en el CPACA.
(…) [L]a Sala resalta lo siguiente: (…) Se le asigna a los superiores jerárquicos de los empleados judiciales la función de evaluar su desempeño y de efectuar su calificación anualmente. (…) La calificación de servicios de los empleados judiciales es una función de naturaleza administrativa. Por consiguiente, contra el acto que contiene la calificación proceden los recursos de la vía gubernativa, los cuales deben tramitarse de conformidad con las normas establecidas en el CPACA FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 173 / ACUERDO PSAA16-10618 DE 2016 - ARTÍCULO 10 / ACUERDO PSAA16-10618 DE 2016 - ARTÍCULO 27 RECURSO DE APELACIÓN CONTRA UN ACTO ADMINISTRATIVO – Procedimiento / RAMA JUDICIAL – Superiores funcionales y administrativos El artículo 74 del CPACA dispone que contra los actos definitivos proceden los recursos de reposición y apelación. El primero «se interpone ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque»; y el segundo, es decir, el de apelación, «ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito» (…) (i) Jerarquías en la Rama Judicial.
La Sala ha explicado anteriormente que la Rama Judicial está organizada jerárquicamente, es decir, cuenta con una estructura organizacional compuesta por diferentes niveles o grados de autoridad, dentro de los cuales se ubican los distintos jueces, magistrados de los tribunales y los magistrados de las Altas Cortes, conforme lo establece la Carta Política y el artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. La Ley Estatutaria diferencia, en la estructura organizacional de la Rama, dos categorías de superioridad jerárquica: i) los superiores jerárquicos en el orden jurisdiccional (o funcional) y ii) los superiores jerárquicos en el orden administrativo.
Ambas superioridades, en el orden jurisdiccional y en el administrativo, se predican de los funcionarios judiciales, como lo reconoce expresamente el artículo 5º (…) dado que la calificación de servicios de un servidor público es un asunto administrativo y que la Rama Judicial cuenta con una estructura orgánica claramente jerarquizada, el superior inmediato que debe tramitar la segunda instancia en esta clase de procedimientos no podría ser el funcional (en materia jurisdiccional), sino el administrativo.
En relación con el superior administrativo de los funcionarios y empleados judiciales, la Sala ha señalado que, por regla general, dicha calidad la tiene el nominador FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 74 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 5 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 171 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 125 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00203-00(C) Actor: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Asunto: Autoridad competente para resolver el recurso de apelación contra la calificación integral de servicios de una empleada judicial.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, los antecedentes del presente conflicto se pueden resumir así: 1. La señora Ángela Inés García Torres fue nombrada, en propiedad, como profesional universitaria grado 16, en el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, cargo que forma parte de la carrera judicial[1]. 2.
El 22 de agosto de 2019, la jueza doce administrativa de Tunja expidió el acto de calificación integral de servicios de la señora García Torres, en forma insatisfactoria, por el periodo correspondiente al año 2018, con un puntaje total de 36 (sobre un máximo de 100). Asimismo, y como consecuencia de dicha calificación, la jueza resolvió: i) retirarla del cargo que ocupaba, y ii) excluirla de la carrera judicial[2]. 3.
El 3 de septiembre de 2019, la profesional interpuso el recurso de apelación[3] contra dicho acto administrativo, con base en diferentes argumentos que atacaron tanto el fondo de la decisión como el procedimiento seguido por la funcionaria judicial. Entre estos, se destaca el hecho de que la jueza no se declaró impedida, a pesar de que, algunos días antes de expedir el acto de calificación, había presentado una queja contra la empleada, ante el respectivo comité de convivencia laboral, por presuntas conductas que atentaban contra el clima laboral y la productividad del despacho, y la profesional también había interpuesto una denuncia contra la jueza, ante la misma instancia, por supuesto acoso laboral. 4.
Por auto del 9 de septiembre de 2019, la jueza doce administrativa de Tunja, en consideración a que «no existe criterio unificado respecto a la doble instancia para estos efectos», concedió el recurso de apelación, en el efecto suspensivo, ante el Tribunal Administrativo de Boyacá[4]. 5. El 15 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá decidió remitir, por competencia, el expediente administrativo correspondiente a la calificación de servicios de la señora García al Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare (Sala Administrativa), con el argumento de que el superior funcional del servidor que hizo la calificación, es decir, ese Tribunal, solo podía conocer del recurso de apelación en relación con los cuestionamientos expuestos contra la calificación del factor de calidad, mientras que los demás aspectos competían al Consejo Seccional de la Judicatura[5]. 6.
El 31 de octubre de 2019[6], el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare determinó que no era competente para conocer del recurso de apelación contra esta calificación de servicios, tomando como fundamento la doctrina de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[7] sobre los superiores jerárquicos de los funcionarios judiciales.
Por esta razón, devolvió las diligencias al Tribunal Administrativo de Boyacá. 7. Finalmente, el Tribunal Administrativo de Boyacá propuso, ante la Sala de Consulta, un conflicto negativo de competencias administrativas entre esa autoridad y el Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare[8]. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones (folio 82).
Asimismo, los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 (folio 83). Consta también que se informó sobre el conflicto planteado al doctor Fabio Iván Afanador García, magistrado del Tribunal Administrativo de Boyacá; a la doctora Gladys Arévalo, magistrada del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare; a la señora Ángela Inés García Torres, y a la jueza doce administrativa de Tunja (folio 84).
Obra informe secretarial en el que consta que, con posterioridad a la desfijación del edicto, la señora Ángela García presentó alegatos (folio 95). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. La señora Ángela Inés García Torres, profesional universitario grado 16 del Juzgado Doce Administrativo de Tunja En su escrito de alegatos presentado el 16 de diciembre de 2019, la señora Ángela Inés García Torres explica ampliamente los argumentos, hechos, pruebas y consideraciones por las que se encuentra en desacuerdo con la calificación de servicios efectuada por su superior, la jueza doce administrativa de Tunja, los cuales coinciden, en lo fundamental, con lo planteado en el recurso de apelación que interpuso contra el acto administrativo de calificación y exclusión del servicio y de la carrera judicial.
Sin embargo, en relación con el objeto del presente conflicto, esto es, determinar la competencia para resolver la impugnación presentada contra el acto de calificación integral de sus servicios, por el periodo 2018, la profesional no expone una posición determinada, sino que se limita a manifestar: […] con el debido respeto, me suscribo a la definición de competencia que en su plena sabiduría determine es el pertinente de conformidad con la Constitución, la ley y los acuerdos que en materia de la misma hayan hecho referencia, ya que lo realmente importante es que los Honorables Magistrados que hayan de conocer el recurso de la referencia, en su real saber y entender impartan justicia… En tal sentido me adhiero a la determinación que imparta sobre la misma.
Adicional a ello, tanto el Tribunal Administrativo de Boyacá, como el Consejo Seccional de la Judicatura Boyacá – Casanare, tienen argumentos válidos y plenamente soportados. 2. El Tribunal Administrativo de Boyacá Aunque no presentó alegatos dentro del trámite adelantado por la Sala, su posición se encuentra contenida en el auto del 15 de octubre de 2019, por medio del cual negó su competencia para conocer del recurso de apelación y remitió el asunto al Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare, y en el auto de fecha 18 de noviembre de 2019, mediante el cual planteó el conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala.
En el auto del 15 de octubre de 2019, señala, en primer lugar, que la normativa que regula la calificación integral de servicios de los servidores judiciales de carrera se encuentra contenida, básicamente, en la Ley 270 de 1996; en el Acuerdo PSAA16-10618 del 7 de diciembre de 2016, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, y en las reglas generales del CPACA, que regulan la actuación administrativa[9].
En este contexto, expone que el inciso 2º del artículo 27 del Acuerdo PSAA16-10618 dispone que cuando la impugnación que se presente en contra de la calificación se refiera al factor de calidad, el Consejo Superior o el respectivo consejo seccional debe poner el escrito en conocimiento del superior funcional del calificador, para que se pronuncie sobre este aspecto, en un término de quince días.
En relación con la motivación de la calificación, el Tribunal Administrativo de Boyacá recuerda que el artículo 99 del acuerdo citado establece que el superior jerárquico del empleado calificado dejará constancia expresa de los aspectos del seguimiento que ameritaron la puntuación respectiva, guardando coherencia entre la motivación y el puntaje asignado.
Agrega que los factores de calificación de servicios se encuentran previstos en el artículo 97 del mismo acto administrativo, y que, en todo caso, el superior jerárquico deberá asignar el puntaje correspondiente a cada uno de los factores, con base en lo dispuesto por los artículos 100 y 103 ibidem, «guardando la coherencia respectiva»[10].
Destaca que cuando la impugnación de las calificaciones esté dirigida contra el resultado del factor de calidad, con base en lo dispuesto por el artículo 27 del acuerdo, la competencia para pronunciarse sobre ese aspecto corresponde al superior funcional del funcionario o el empleado calificador, quien deberá pronunciarse en un término no superior a 15 días, después de que el Consejo Seccional haya determinado si dentro de los motivos de la impugnación existe alguno relacionado con el factor calidad, y haya establecido si no existen otras razones o argumentos que afecten, en su integridad, toda la calificación, como vicios graves de procedimiento.
Señala que, en el presente caso, no se surtió el trámite expuesto, pues la jueza doce administrativa concedió la apelación y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo, directamente, y no al Consejo Seccional de Boyacá y Casanare, como correspondía. En todo caso, considera que la competencia para manifestarse y resolver sobre los otros cuestionamientos expuestos en el recurso, distintos de aquellos referidos al factor de calidad, corresponde al Consejo Seccional.
Afirma que este procedimiento obedece, también, a una razón lógica, consistente en que, mientras el superior funcional del servidor judicial que califica debe revisar los aspectos que se relacionan más directamente con el adecuado ejercicio de la función jurisdiccional (factor de calidad), el Consejo Superior de la Judicatura o el respectivo consejo seccional, según el caso, deben verificar la calificación de los demás factores, que tienen componentes administrativos, así como sobre aquellos cuestionamientos dirigidos a una presunta violación al debido proceso y al principio de imparcialidad, que podrían afectar la calificación, en su integridad[11].
Finalmente, agrega que una vez resuelto lo anterior, el Tribunal Administrativo tendría competencia, como superior funcional de la jueza, para conocer del factor de calidad, «siempre y cuando los cargos de violación del debido proceso y de imparcialidad no tengan prosperidad»[12]. Ahora bien, en cuanto a los argumentos expuestos en el auto del 18 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá, al realizar un estudio de la normativa aplicable a la calificación de los empleados judiciales de carrera, concluye[13]: […] i. que por disposición del legislador estatutario, cuando la calificación es insatisfactoria, el calificado tiene derecho a hacer uso de los recursos administrativos (reposición y apelación); ii. que la apelación de las calificaciones insatisfactorias sólo podría ser procedente ante el Superior Funcional cuando el motivo de la impugnación esté dirigido contra el resultado del factor de calidad, pues así quedó expresamente consagrado en el inciso 2 del artículo 27 del Acuerdo PSAA16-10618 de 2016, emitido el 7 de diciembre de 2016; y iii. que todos los demás aspectos de la impugnación corren a cargo de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare […].
Reitera que dicha conclusión tiene sentido en la medida en que el factor de calidad, «corresponde al factor técnico jurídico propio del análisis de los procesos judiciales y de la forma en como se deben llevar a cabo la preparación de las decisiones judiciales»[14]. Concluye, por tanto, que el referido Consejo Seccional es quien tiene la competencia para resolver, en primer lugar, los cuestionamientos hechos por la impugnante sobre el debido proceso y el principio de imparcialidad, así como también sobre los demás factores distintos al de calidad, y que, una vez resuelto lo anterior, el Tribunal, como superior funcional de la jueza, tendría la competencia para referirse a la calificación del factor de calidad. 3.
El Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare En el escrito de fecha 31 de octubre de 2019, por medio del cual devolvió el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá, el Consejo Seccional realiza un recuento de las normas aplicables a la calificación de servicios, y destaca que la naturaleza de los superiores jerárquicos, en relación con las controversias suscitadas sobre las calificaciones de servicios, ha sido abordada por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, al resolver varios conflictos de competencia, entre ellos los radicados con los números 1101030600020150019100 y 1101030600020110002400.
Con base en dicha doctrina, el Consejo Seccional concluye que la competencia para conocer del recurso de apelación corresponde al Tribunal Administrativo de Boyacá[15]. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia y términos legales a. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»[16] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta es la siguiente: […] Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) que el conflicto surja con ocasión de una actuación administrativa o, por lo menos, del ejercicio de la función administrativa; ii) que se trate de un asunto particular y concreto; iii) que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de dicha actuación, y iv) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o si se trata de autoridades territoriales, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente caso, las dos autoridades que son parte del conflicto (Tribunal Administrativo de Boyacá y Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare), pertenecen al orden nacional, en la medida en que ambas forman parte de la Rama Judicial y son expresión del ejercicio desconcentrado de las funciones de esta rama del poder público.
Los dos órganos negaron la competencia para conocer de la apelación presentada por la señora Ángela Inés García contra el acto administrativo que contiene la calificación de sus servicios. El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un tema particular y concreto, pues se refiere a la apelación contra la calificación integral de servicios de la empleada judicial Ángela Inés García Torres, profesional universitaria grado 16 del Juzgado Doce Administrativo de Tunja, por el periodo 2018.
Se concluye, por tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas planteado. b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto del mismo artículo, en armonía con el artículo 21 ibídem, tal como fueron sustituidos por la Ley 1755. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34[17] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 1. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 2.
Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, se debe determinar la autoridad competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la empleada judicial de carrera Ángela García Torres, contra la decisión de calificación integral de servicios adoptada por su superior jerárquico, la jueza doce administrativa de Tunja.
Para resolver este conflicto, la Sala abordara los siguientes aspectos: i) el ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial; ii) el marco legal de los empleados y funcionarios de carrera judicial, y las normas que regulan la evaluación del servicio; iii) procedimiento que debe seguirse cuando se presenta una apelación contra un acto administrativo; iv) superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial, y v) el caso concreto. 3.
Análisis del conflicto planteado 1. Ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil, en reiterados pronunciamientos[18], ha señalado que la autonomía constitucional de la Rama Judicial no solo apunta a la forma como los órganos, dependencias y funcionarios que la integran cumplen con su función primordial de administrar justicia, sino que también alude a la manera como la Rama se organiza internamente y gestiona sus recursos humanos, físicos, técnicos y financieros, para cumplir de la manera más eficiente su objetivo constitucional y misional.
A este respecto, la Sala dijo[19]: Por tal razón el artículo 228 de la Constitución, además de señalar que las decisiones de la Administración de Justicia son independientes, establece que “su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”. Por el mismo motivo la Carta Política dio existencia a un Consejo Superior de la Judicatura, con una Sala Administrativa (artículo 254), entre cuyas funciones se encuentran las de “administrar la carrera judicial”;
“crear, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia”, y “dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador” (artículos 256 y 257).
La distinción entre la función jurisdiccional propia del cuerpo de jueces que integran la Rama Judicial, y las funciones administrativas atinentes a la capacidad de autogestión o gobernanza interna de la Rama, se encuentra ampliamente desarrollada en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, cuyo título IV se denomina justamente “De la administración, gestión y control de la Rama Judicial.” Dicho título establece y regula las funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura, así como también las funciones, actividades y tareas administrativas a cargo de las diferentes corporaciones y despachos judiciales.
El título VI (“Disposiciones generales”) de la Ley Estatutaria regula otros asuntos de carácter administrativo que conciernen no solo a los órganos de administración general de la Rama Judicial sino que involucran a todas las corporaciones y funcionarios judiciales. Se trata de asuntos tales como: nombramiento de funcionarios y empleados judiciales, verificación de requisitos para el desempeño de los cargos, provisión de los empleos, traslados, comisiones de servicios, provisión de vacancias temporales, licencias, permisos, autorización a invitaciones de gobiernos extranjeros, suspensión en el empleo, vacaciones, retiro del servicio y carrera judicial, temas todos que conciernen directamente a la organización interna y al adecuado funcionamiento de la Rama.
En el ejercicio de tales funciones administrativas, las Altas Cortes, los tribunales y los jueces actúan como superiores jerárquicos de los magistrados de los tribunales, de los jueces y de los empleados que laboran en los diferentes despachos judiciales, respectivamente, de conformidad con la estructura jerárquica de la Rama Judicial, señalada en la Constitución Política y en la Ley 270 de 1996, con el propósito de lograr el eficiente funcionamiento de la administración de justicia. Una de dichas funciones consiste en la evaluación y calificación integral de servicios de los funcionarios y empleados judiciales. 2.
El marco legal de los empleados y funcionarios de carrera judicial, y las normas que regulan la evaluación del servicio. Reiteración[20] El artículo 256 de la Constitución Política asignó al Consejo Superior de la Judicatura, entre otras funciones, la administración de la carrera judicial, que tiene como fundamento «la consideración del mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción en el servicio»[21].
Por tal razón, el Legislador, mediante la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, reguló diversos aspectos concernientes a la carrera judicial, asignándole varios cometidos al Consejo Superior de la Judicatura, de la siguiente manera: Artículo 157. Administración de la carrera judicial. La administración de la carrera judicial se orientará a atraer y retener los servidores más idóneos, a procurarles una justa remuneración, programas adecuados de bienestar y salud ocupacional, capacitación continua que incluya la preparación de funcionarios y empleados en técnicas de gestión y control necesarias para asegurar la calidad del servicio, exigiéndoles, al mismo tiempo, en forma permanente conducta intachable y un nivel satisfactorio de rendimiento.
A este respecto, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado[22] ha señalado: De las normas transcritas se puede colegir de manera general que el sistema de carrera judicial propende la realización del principio de estabilidad en el empleo previsto en el artículo 53 de la Constitución, al buscar la escogencia de los mejores funcionarios basado en el mérito, para obtener una justicia eficaz, oportuna y competente.
Bajo ese entendido, la selección por concurso público en igualdad de oportunidades y enmarcado en criterios de imparcialidad y objetividad, sin consideraciones subjetivas, es el mecanismo idóneo, lo mismo que la calificación periódica, que permite evaluar el servicio prestado por el funcionario para mantener los niveles de eficiencia y continuidad en el cargo.
Como puede apreciarse, el seguimiento y la evaluación permanentes y la calificación periódica de los empleados y funcionarios judiciales de carrera forman parte esencial de la administración de la carrera judicial, que apunta, específicamente, a permitir la permanencia y el ascenso de tales servidores en la Rama Judicial, al tiempo que vela por la idoneidad, la calidad y la eficiencia en el cumplimiento de sus funciones.
Debe recordarse que el artículo 15 del Acto Legislativo 2 de 2015, que modificó el artículo 254 de la Carta, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-285 del 1 de junio de 2016, por lo que las funciones de administración y gobierno que tenía asignadas la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y dicha corporación en pleno continúan vigentes, pero ahora en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura (sin división alguna)[23].
Ahora bien, los artículos 169 a 172 de la Ley 270 de 1996 consagran las normas que regulan la evaluación de servicios de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, que tienen el objetivo de verificar que estos servidores públicos mantengan, en el desempeño de sus funciones, «los niveles de idoneidad, calidad y eficiencia que justifican su permanencia en el cargo».
La calificación de servicios, «de conformidad con el reglamento que expida la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, deberá ser motivada y resultante de un control permanente del desempeño del funcionario o empleado», y comprenderá, además, los factores de «calidad, eficiencia o rendimiento y organización del trabajo y Publicaciones»[24].
El artículo 171 de la mencionada ley dispone lo siguiente: Artículo 171.- Evaluación de empleados.- Los empleados de carrera serán evaluados por sus superiores jerárquicos anualmente, sin perjuicio de que, a juicio de aquéllos, por necesidades del servicio se anticipe la misma. La calificación insatisfactoria de servicios dará lugar al retiro del empleado.
Contra esta decisión proceden los recursos de la vía gubernativa. De igual forma, el artículo 20 del Acuerdo PSAA16-10618 del 7 de diciembre de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, «[p]or medio del cual se reglamenta el sistema de evaluación de servicios de funcionarios y empleados de carrera de la Rama Judicial», consagra: Artículo 20.
Evaluación de empleados. Corresponde al superior jerárquico del despacho, centro de servicios o dependencia en la cual el empleado de carrera está nombrado en propiedad al momento de la consolidación de la evaluación, realizar su calificación integral de servicios. […] Los factores de calificación, de acuerdo con el artículo 22 del mencionado acuerdo, son los de calidad, eficiencia o rendimiento, organización del trabajo y publicaciones.
A su turno, el artículo 173 de la Ley 270 señala que la calificación insatisfactoria de servicios de los funcionarios y empleados da lugar a la exclusión de la carrera judicial, además de las causas genéricas de retiro del servicio. Adicionalmente, su parágrafo dispone: «[e]l retiro de la Carrera Judicial lleva consigo el retiro del servicio y se efectuará mediante acto motivado, susceptible de los recursos de la vía gubernativa».
Asimismo, el artículo 10 del Acuerdo PSAA16-10618 de 2016 prevé que «la calificación integral insatisfactoria de servicios de funcionarios y empleados implica la exclusión de la carrera judicial y ambas decisiones se contendrán en el mismo acto administrativo, contra el cual podrán interponerse los recursos procedentes». Finalmente, el artículo 27 ibídem contempla que frente a la calificación integral de servicios proceden los recursos en sede administrativa, conforme con lo previsto en el CPACA.
Y el segundo inciso de dicha norma dispone: Cuando la impugnación se refiera al factor calidad de la misma, el Consejo Superior o Seccional de la Judicatura pondrá el respectivo escrito en conocimiento del superior funcional para que se pronuncie al respecto en un término no superior a quince (15) días hábiles. De acuerdo con lo anterior, la Sala resalta lo siguiente: i) Se le asigna a los superiores jerárquicos de los empleados judiciales la función de evaluar su desempeño y de efectuar su calificación anualmente. ii) La calificación de servicios de los empleados judiciales es una función de naturaleza administrativa.
Por consiguiente, contra el acto que contiene la calificación proceden los recursos de la vía gubernativa, los cuales deben tramitarse de conformidad con las normas establecidas en el CPACA. 3. Procedimiento que debe seguirse cuando se presenta un recurso de apelación contra un acto administrativo. Reiteración[25] El artículo 74 del CPACA dispone que contra los actos definitivos proceden los recursos de reposición y apelación. El primero «se interpone ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque»; y el segundo, es decir, el de apelación, «ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito», así: Artículo 74.
Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito. […] 3.
El de queja, cuando se rechace el de apelación. […]. (Subraya la Sala). Teniendo en cuenta que el artículo 74 del CPACA se refiere «al superior administrativo o funcional», el tratadista Enrique Arboleda Perdomo, en su libro Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[26], expone lo siguiente: Recurso de apelación. El recurso de apelación busca que el superior del funcionario que adoptó la decisión la revise, para que la reforme o revoque.
La ley determina que el superior puede ser el administrativo, para englobar todo tipo de jerarquía, o el funcional, englobando con este término aquellos organismos que no pertenecen a la misma entidad que profirió el acto, pero que tienen como función la de definir el recurso de apelación contra ciertas decisiones de otras autoridades.
A manera de ejemplo se puede citar la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para desatar los recursos contra los actos que resuelven los reclamos contra las empresas por ella vigiladas[27]. 4. Superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial. Reiteración Sobre este tema, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha dicho: (i) Jerarquías en la Rama Judicial.
La Sala ha explicado anteriormente que la Rama Judicial está organizada jerárquicamente[28], es decir, cuenta con una estructura organizacional compuesta por diferentes niveles o grados de autoridad, dentro de los cuales se ubican los distintos jueces, magistrados de los tribunales y los magistrados de las Altas Cortes, conforme lo establece la Carta Política y el artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia[29].
La Ley Estatutaria diferencia, en la estructura organizacional de la Rama, dos categorías de superioridad jerárquica: i) los superiores jerárquicos en el orden jurisdiccional (o funcional) y ii) los superiores jerárquicos en el orden administrativo. Ambas superioridades, en el orden jurisdiccional y en el administrativo, se predican de los funcionarios judiciales, como lo reconoce expresamente el artículo 5º, cuando dispone: “Artículo 5º.
Autonomía e independencia de la Rama Judicial. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias.
(Se resalta). Si esta distinción no existiera o careciera de relevancia, la norma transcrita no se hubiera referido a superiores jerárquicos “en el orden administrativo o jurisdiccional”, pues sencillamente hubiese utilizado la expresión “superior jerárquico” o simplemente “superior”. Debe inferirse, por tanto, que no es lo mismo un superior en el orden jurisdiccional que un superior en el orden administrativo, aunque con frecuencia tales calidades confluyan en un mismo servidor o en una misma corporación de la Rama Judicial.
Esta distinción la confirma el hecho de que en el campo administrativo o gubernativo de la Rama Judicial existen órganos, dependencias y empleados que carecen de la facultad de administrar justicia. Allí se ubican, por ejemplo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, las salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con sus respectivas dependencias, seccionales y empleados.[30] (Subraya la Sala).
Ahora bien, dado que la calificación de servicios de un servidor público es un asunto administrativo y que la Rama Judicial cuenta con una estructura orgánica claramente jerarquizada, el superior inmediato que debe tramitar la segunda instancia en esta clase de procedimientos no podría ser el funcional (en materia jurisdiccional), sino el administrativo.
En relación con el superior administrativo de los funcionarios y empleados judiciales, la Sala ha señalado que, por regla general, dicha calidad la tiene el nominador, así: (iii) Conclusiones. Como se deduce de las normas citadas, la ley prevé que tanto los empleados como los funcionarios judiciales, es decir, los jueces, magistrados y fiscales, tengan superiores en el plano funcional y también en el campo administrativo, calidades que algunas veces coinciden y otras no en las mismas personas o corporaciones.
El análisis de las mismas normas permite inferir, igualmente, que los superiores administrativos o “jerárquicos” de los jueces y magistrados son sus respectivos nominadores, por regla general, pues a estos compete la mayor parte de funciones administrativas y las más importantes en relación con aquellos, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos, la ley señala otros superiores administrativos[31].
Igualmente, esta Corporación, en providencia del 27 de octubre de 1998[32], reiterada en varias decisiones posteriores, manifestó: Tal como puede observarse, por superior en el orden administrativo se entiende el organismo nominador, motivo por el cual el superior jerárquico en el orden administrativo dentro de la rama judicial, no es otro que el nominador del respectivo funcionario, perteneciente a la misma rama, o lo que es lo mismo, al interior de su organización jerárquica. 4.
Caso concreto La Sala encuentra que la autoridad competente para resolver el recurso de apelación que dio origen al presente conflicto es el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las siguientes razones: 5.1. El presente asunto es de naturaleza administrativa, pues se trata de revisar la apelación contra la calificación insatisfactoria de servicios de la señora Ángela Inés García Torres, profesional universitario grado 16 del Juzgado Doce Administrativo de Tunja, realizada por la titular de ese despacho. 5.2.
De acuerdo con el artículo 131 de la Ley 270 de 1996, son autoridades nominadoras: […] 7. Para los cargos de Jueces de la República: El respectivo Tribunal. 8. Para los cargos de los Juzgados: El respectivo Juez. […]. 5.3. Es claro, entonces, que la jueza doce administrativa de Tunja es la nominadora y, por lo tanto, la superiora jerárquica de la señora Ángela Inés García Torres.
A su vez, el Tribunal Administrativo de Boyacá es el nominador de la mencionada jueza y, en consecuencia, su superior jerárquico, desde el punto de vista administrativo. 5.4. Cuando el artículo 74 del CPACA fija el procedimiento que se debe seguir al interponer el recurso de apelación contra los actos administrativos definitivos, y establece que el mismo se presenta ante «el inmediato superior administrativo» de quien profirió la decisión impugnada, ese superior, en el caso de la Rama Judicial, es el que tiene la calidad de nominador, por regla general.
Así las cosas, en el presente caso, el Tribunal Administrativo de Boyacá, al ser el nominador de la jueza doce administrativa de Tunja, conforme a los artículos 20-1[33] y 131-7[34] de la Ley 270 de 1996, es la autoridad que, en su carácter de superior administrativo, está llamado a resolver la apelación. 5.5. El Tribunal Administrativo de Boyacá negó su competencia con fundamento en lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 27 del Acuerdo PSAA16-10618 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, que estatuye: Artículo 27.
Recursos. Contra la calificación integral de servicios proceden los recursos en sede administrativa, conforme a lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Cuando la impugnación se refiera al factor calidad de la misma, el Consejo Superior o Seccional de la Judicatura pondrá el respectivo escrito en conocimiento del superior funcional para que se pronuncie al respecto en un término no superior a quince (15) días hábiles.
(Se destaca). A juicio del Tribunal, la norma transcrita, especialmente en su inciso 2°, establece un procedimiento y una distribución de competencias especiales para resolver los recursos de apelación que se presenten contra los actos de calificación integral de los servidores judiciales, en la medida en que asigna: i) al Consejo Superior de la Judicatura, o al respectivo consejo seccional, la competencia para decidir sobre aquellos cuestionamientos que no se refieran al factor de calidad, incluyendo las posibles violaciones a las reglas de procedimiento que sean aplicables, y ii) al superior funcional del servidor judicial que haya efectuado la calificación, la competencia para revisar y manifestarse sobre los cuestionamientos relativos al factor de calidad, exclusivamente.
De acuerdo con tales reglas, según en Tribunal, el recurso de apelación que se presente contra el acto de calificación debería ser enviado, en primer lugar, al consejo seccional de la judicatura correspondiente, órgano que tendría que establecer si se han presentado violaciones al principio de imparcialidad u otras situaciones que atenten contra el debido proceso y que puedan afectar, en su integridad, el acto de calificación. Luego, debería verificar si se presentan argumentos contra la calificación del factor de calidad, evento en el cual tendría que enviar el recurso al superior funcional del empleado o funcionario calificador, para que este se pronuncie sobre este punto, en un término no superior a 15 días.
Una vez recibido el resultado de la revisión de dicho factor, el consejo seccional pasaría a pronunciarse, entonces, sobre la impugnación contra la calificación de los demás factores y a decidir el recurso interpuesto. Al respecto, la Sala observa que esta posición surge de una interpretación aislada y, por lo tanto, equivocada del inciso segundo de la norma reglamentaria citada, pues, al analizar en su conjunto y de forma lógica y sistemática las disposiciones que regulan la evaluación y la calificación de los servidores judiciales, resulta forzoso entender que la norma citada por el Tribunal se refiere a la calificación de los funcionarios judiciales de carrera, más no a la calificación de los empleados judiciales, como sucede en este caso.
En efecto, debe recordarse, en primer lugar, que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia establece que las personas que prestan sus servicios a la Rama Judicial (servidores judiciales) se clasifican en dos grandes categorías: aquellos que imparten directamente justicia (magistrados, jueces y fiscales), denominados funcionarios judiciales, y las demás personas que laboran en la Rama Judicial, que se denominan empleados judiciales (artículo 125).
Respecto a los empleados judiciales de carrera, el artículo 171 de la misma ley establece que la calificación de sus servicios le corresponde hacerla, anualmente, a sus superiores jerárquicos (sean estos empleados o funcionarios judiciales). Sobre este punto, el artículo 20 del Acuerdo PSAA16- 1068 de 2016 establece, en lo pertinente: Artículo 20.
Evaluación de empleados. Corresponde al superior jerárquico del despacho, centro de servicios o dependencia en la cual el empleado de carrera está nombrado en propiedad al momento de la consolidación de la evaluación, realizar su calificación integral de servicios. […] (Destacamos). En relación con la calificación de los funcionarios judiciales, el artículo 172 de la Ley Estatutaria dispone, en lo pertinente: Artículo 172.
Evaluación de funcionarios. Los funcionarios de carrera serán evaluados por la Sala Administrativa de los Consejos Superior o Seccional de la Judicatura. Los superiores funcionales del calificado, remitirán de conformidad con el reglamento, el resultado de la evaluación del factor calidad, el cual servirá de base para la calificación integral.
La evaluación de los Jueces se llevará a cabo anualmente y la de los Magistrados de los Tribunales cada dos años. […] (Se destaca). A este respecto, el artículo 19 del citado acuerdo prescribe: Artículo 19. Evaluación de funcionarios. El Consejo Superior y los Consejos Seccionales de la Judicatura en el ámbito de su competencia territorial, harán la calificación integral de servicios de los Magistrados y de los Jueces, respectivamente. […] (Se resalta).
En armonía con estas disposiciones, el artículo 175 de la Ley Estatutaria señala las principales atribuciones que les competen a los funcionarios y corporaciones judiciales en relación con la carrera judicial, entre las cuales se incluye: […] 2. Realizar la evaluación de servicios de los empleados de su despacho, y remitir a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el resultado de las evaluaciones sobre el factor calidad de los funcionarios de carrera judicial que sean, desde el punto de vista funcional, jerárquicamente inferiores. […] (Subrayas añadidas).
Como se observa, la Ley 270 de 1996 distingue claramente la competencia y el procedimiento para realizar la evaluación y calificación de los empleados judiciales y de los funcionarios judiciales de carrera. En el primer caso, la competencia le corresponde a los servidores judiciales que sean sus superiores jerárquicos, mientras que en el segundo caso (funcionarios), la competencia le corresponde a los consejos seccionales de la judicatura o al Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con el nivel del funcionario a calificar.
En este evento, los superiores funcionales de los funcionarios judiciales a ser calificados (magistrados de los tribunales y jueces) deben enviar al Consejo Superior de la Judicatura o al consejo seccional competente las evaluaciones del factor de calidad de dichos funcionarios, para tenerlas en cuenta e incluirlas en la calificación integral.
Estas disposiciones se encuentran reglamentadas en el citado Acuerdo PSAA16- 10618 de 2016. En efecto, el artículo 12 de dicho acto administrativo se refiere a la forma como los funcionarios y corporaciones judiciales deben reportar al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según corresponda, la información sobre la evaluación del factor de calidad de los funcionarios judiciales que sean sus inferiores jerárquicos.
Por su parte, el artículo 97 se refiere a la calificación de los servicios de los empleados judiciales. De las normas legales (estatutarias) y reglamentarias citadas se puede colegir claramente que el Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales de la judicatura no tienen competencia o injerencia alguna en el proceso de evaluación y calificación de los empleados judiciales, distinta a la de dictar las normas reglamentarias generales y adoptar los formatos con los que se debe realizar dicha actividad, así como supervisar el funcionario general de la carrera judicial.
Entonces, en el evento en que el inciso segundo del artículo 27 del Acuerdo PSAA16-10618 de 2016 dispone que «cuando la impugnación se refiera al factor calidad de la misma, el Consejo Superior o Seccional de la Judicatura pondrá el respectivo escrito en conocimiento del superior funcional para que se pronuncie al respecto en un término no superior a quince (15) días hábiles», no puede entenderse que se refiere al recurso de apelación de los actos de calificación que dicten los servidores judiciales en relación con los empleados de sus despachos o dependencias, sino a la impugnación (reposición o apelación) que se presente contra el acto de calificación integral de un funcionario judicial (juez, fiscal o magistrado) dictado por el Consejo Superior de la Judicatura o el respectivo consejo seccional.
En efecto, obsérvese que si se presenta, por ejemplo, un recurso de reposición contra la calificación integral de un juez de la República, que haya sido efectuada por el consejo seccional de la judicatura competente[35], con base en la evaluación del factor de calidad realizada por el respectivo tribunal superior o administrativo (el superior funcional del juez), el referido consejo seccional no podría resolver el recurso sin solicitar, antes, al respectivo tribunal que revise y entregue su dictamen sobre los argumentos y consideraciones formulados por el juez impugnante contra la calificación del factor de calidad.
Lo mismo sucedería si, en el ejemplo propuesto, no se tratara de un recurso de reposición, sino de uno de apelación, que deba resolver el Consejo Superior de la Judicatura. De lo que se trata, en ambos casos, es que el superior funcional que haya realizado la evaluación y la calificación del factor de calidad revise y se pronuncie expresamente sobre los argumentos y las razones expuestas por el recurrente, antes de que el consejo seccional de la judicatura que corresponda o el Consejo Superior, según el caso, resuelvan, en forma integral, el recurso de reposición o de apelación que se haya interpuesto contra el acto de calificación. Adicionalmente, debe recordarse que el término impugnación tiene un significado genérico, ya que la voz impugnar (de la cual procede) significa, en su segunda acepción, «interponer un recurso contra una resolución judicial» (Diccionario de la Lengua Española).
Así, cuando la norma reglamentaria en la cual se apoya el Tribunal Administrativo de Boyacá alude a la impugnación del acto de calificación, esta comprendería tanto el recurso de reposición como el de alzada. En esa medida, si se acogiera la postura del Tribunal, habría que concluir -para ser coherentes con este razonamiento- que cuando se interponga un recurso de reposición contra el acto de calificación integral de un empleado judicial, dictado por su superior jerárquico (por ejemplo, un juez), le correspondería, de igual forma, al respectivo consejo seccional tramitar y decidir el recurso, previo pronunciamiento del funcionario calificador sobre las razones invocadas por el empleado recurrente contra la evaluación y calificación del factor de calidad.
Esta conclusión resultaría claramente inadmisible, pues el mencionado consejo seccional no calificó a ese empleado, ni tuvo injerencia alguna en su calificación, por lo que no podría resolver la reposición contra dicha decisión. Ahora bien, la Sala no desconoce que la ubicación del inciso segundo del artículo 27 del acuerdo citado, en general, puede inducir al intérprete a un error, pues se encuentra al interior de una disposición que regula los recursos administrativos que pueden interponerse contra los actos de calificación integral de servicios (de empleados y funcionarios judiciales), la cual, a su vez, forma parte de un capítulo que contiene reglas sobre diferentes aspectos del proceso de calificación. Sin embargo, la Sala considera que este vicio de técnica normativa no es suficiente para desvirtuar la conclusión que se deriva, sobre este asunto, de una interpretación lógica e integral de las disposiciones de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en armonía con el Acuerdo PSAA16- 10618 de 2016.
En el caso que se analiza, como se trata de definir la autoridad competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el acto de calificación integral de servicios de un empleado judicial, y no de un funcionario, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Boyacá (superior jerárquico-administrativo de la jueza calificadora) es el competente para tramitar y resolver integralmente el recurso de apelación interpuesto por la señora Ángela García Torres, de acuerdo con las normas legales y reglamentarias explicadas en la presente decisión. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Tribunal Administrativo de Boyacá para resolver el recurso de apelación presentado por la señora Ángela Inés García Torres, empleada judicial, contra el acto de calificación integral de sus servicios (por el año 2018) expedido por la titular del Juzgado Doce Administrativo de Tunja.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá, para el fin indicado en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Tribunal Administrativo de Boyacá; al Consejo Seccional de la Judicatura de Boyacá y Casanare; a la señora Ángela Inés García Torres y a la jueza doce administrativa de Tunja.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folio 100, carpeta 3. [2] Folios 2 a 4, carpeta 1. [3] Folios 58 a 74, cuaderno Sala. [4] Folio 1, carpeta 1. [5] Folios 15 a 17, carpeta 1. [6] Folio 2, carpeta 6. [7] En los conflictos con radicación núm. 1101030600020150019100 y 1101030600020110002400 [8] Folios 3 a 4, carpeta 6. [9] Folio 17, carpeta 1. [10] Folio 16 vto, carpeta 1. [11] Folio 15, carpeta 1. [12] Folio 15 vto, carpeta 1. [13] Folio 4 vto, carpeta 6. [14] Folio 3 vto, carpeta 6. [15] Folio 2, carpeta 6. [16] Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. […] Artículo 2°. «Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. […]»// Artículo 34: «Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código». [17] Ver conflicto de competencias administrativas con radicación n.° 11001030600020140012100 del 2 de octubre de 2014, entre otros. [18] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 9 de diciembre de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00161-00. [19] Reiterado en el conflicto de competencias administrativas con número de radicación 11001-03-06-000-2018-00015-00. [20] Artículo 156 de la Ley 270 de 1996: «Fundamentos de la carrera judicial.
La carrera judicial se basa en el carácter profesional de funcionarios y empleados, en la eficacia de su gestión, en la garantía de igualdad en las posibilidades de acceso a la función para todos los ciudadanos aptos al efecto y en la consideración del mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción en el servicio». [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccion Segunda, Subsección B, providencia del 25 de mayo de 2015.
Radicación número 05001-23-31-000-2003-03441-01(0175-12). [22] Reiterado en el conflicto de competencias administrativas con número de radicación 11001-03-06-000-2018-00134-00, del 22 de agosto de 2018. [23] El Consejo de Estado en la misma sentencia, mencionó: «[a]hora bien, el acto de calificación debe ser motivado de acuerdo a los criterios señalados en la norma: calidad, eficiencia o rendimiento, organización del trabajo y publicaciones, sustento que además de cumplir con el debido proceso y permitir la defensa y contradicción del calificado, facilita una reingeniería entre el superior y el empleado, para superar las deficiencias encontradas y alcanzar los estándares de excelencia que la justicia requiere, o, definitivamente, cambiarlo dado que no cumplió con los esquemas exigidos». [24] Reiterado en el conflicto de competencias administrativas con número de radicación 11001-03-06-000-2018-00015-00. [25] ARBOLEDA Perdomo, Enrique.
Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 2ª edición. Editorial Legis, Bogotá, 2013, p. 125. [26] “ Ver artículo 159 de la Ley 142 de 1994”. [27] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. núm. 11001- 03-06-000-2013-000207-00, decisión del 13 de agosto de 2013. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad.
Núm. 11001-03-06-000-2016- 00140-00 (C), decisión del 11 de marzo de 2015. [28] Dicho artículo fue modificado por el artículo 4 de la Ley 1285 de 2009. [29] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 18 de julio 2017, Radicación: 11001030600020170005400. [30] Ibídem. [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decisión del 27 de octubre de 1998.
Rad. Núm. C-411. [32] Ley 270 de 1996: «Artículo 20: DE LA SALA PLENA. Corresponde a la Sala Plena de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, ejercer las siguientes funciones administrativas: 1. Elegir a los Jueces del correspondiente Distrito Judicial, de listas elaboradas por la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, en la calidad que corresponda, según el régimen de la carrera judicial. […]». [33] Ley 270 de 1996: «Artículo 131.
AUTORIDADES NOMINADORAS DE LA RAMA JUDICIAL. Las autoridades nominadoras de la Rama Judicial, son: […] 7. Para los cargos de Jueces de la República: El respectivo Tribunal». [34] Ver Resolución núm. CSJMER17-127 del 13 de julio de 2017, [p]or medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra el factor calidad dentro de la calificación de la calificación del año 2015, del Consejo Seccional de la Judicatura del Meta.