CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii) constituyan grave calamidad pública.

(…). Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción (…).

Siendo ello así, el control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico.

Sin embargo, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. (…).

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, encontrando en el sub examine: (…).

La resolución se encuentra debidamente numerada, fechada y firmada por el funcionario que la expidió, quien tiene el cargo de Secretario General; cumple estrictamente el criterio temporal, toda vez que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción, esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria mediante el Decreto No. 417 de 2020 y con anterioridad a su culminación, lo que acaeció el 15 de abril de 2020; así mismo en el acto se incluyó la motivación, que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos.

(…). Se cumple igualmente el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que dispone la suspensión los términos en los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General de la entidad, decisión que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma, quienes no se encuentran individualizados.

(…). El acto fue dictado en ejercicio de las funciones administrativas asignadas al Secretario General del ICFES, la cual tiene a su cargo adelantar y llevar hasta su culminación, en primera instancia, las actuaciones disciplinarias en relación con todas las actuaciones que se adelanten contra los servidores de la entidad en los procesos disciplinarios.

(…). De la revisión de los antecedentes administrativo de la Resolución No. 000215 de 2020, es claro que dicho acto se expidió con fundamento en el decreto declarativo del Estado de excepción -417 del 17 de marzo de 2020, que consagró la necesidad de dictar medidas extraordinarias, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden.

(…). El acto administrativo, en forma concreta desarrolla el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020 [alusivo a la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa]. En virtud de lo expuesto, la Sala encuentra que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario y en esa medida es pasible del medio de control inmediato de legalidad y por ello es procedente realizar el juicio de cumplimiento de las exigencias materiales contenidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos materiales Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020, cumple con los de: i) finalidad ii) motivación suficiente y de incompatibilidad iii) necesidad fáctica y jurídica, esta última también denominada subsidiariedad iv) proporcionalidad v) no discriminación. Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala considera necesario precisar el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo.

(…). Al respecto, se destacan los siguientes preceptos de la Constitución Política: 1) El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; 2) Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a las actuaciones administrativas, y que comprende, entre otras, las siguientes: i) el principio de legalidad ii) el principio del juez natural iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio iv) el principio de favorabilidad v) el derecho a la defensa vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas viii) el derecho a impugnar las decisiones ix) el principio de non reformatio in pejus.

(…). 3) Los artículos 48 y 49 que garantizan el derecho a la salud, como fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos. Los preceptos anteriores se deben interpretar armónicamente con los fines esenciales del Estado de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como la obligación de las autoridades de preservar la vida y la salud.

En relación con las normas legales, se destaca la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único, la cual, en sus artículos 1 y 2 establece que la titularidad de la potestad disciplinaria corresponde al Estado y que, sin perjuicio del poder disciplinario preferente que tiene la Procuraduría General de la y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

(…). A su turno, el acto administrativo que se controla contiene tres artículos. El primero suspendió los términos procesales desde el 1° hasta el 13 de abril de 2020 en los procesos disciplinarios que se adelantan en la Secretaría General del Icfes, indicando en el parágrafo que al término de este plazo se expedirán las decisiones sobre la continuidad de la medida.

En el artículo segundo dispuso que la suspensión de términos implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de esos procesos disciplinarios y en el artículo tercero, ordenó publicar la Resolución 000215 de 2020 en la página web de la entidad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución 000215 de 2020 satisface el requisito de finalidad En este caso concreto, como se concluye de la intervención realizada por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, la finalidad de la medida administrativa la constituye, en primer lugar, la protección del derecho al debido proceso de los intervinientes en los procesos disciplinarios que se tramitan en la entidad, quienes podrían ver limitadas las posibilidades de recibir las notificaciones de las decisiones, interponer los recursos que procedan contra ellas, presentar y solicitar la práctica de pruebas y, en general, ejercer en forma adecuada el derecho de defensa y contradicción que les asiste.

En segundo lugar, la disposición pretende la protección del derecho a salud y a la vida de los referidos sujetos procesales y de los funcionarios públicos y contratistas de la entidad encargados de la sustanciación de los procesos administrativos en cuestión, de cara a la medida de aislamiento obligatorio decretada por el Presidente de la República, por la necesidad de detener la propagación del COVID-19, es decir de contener la extensión de los efectos negativos de una de las causas que dio origen a la declaratoria del Estado de excepción, lo que imposibilita la prestación personal y presencial del servicio.

(…). Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto en torno al cual cabe igualmente destacar que las medidas se adoptan sin suspender la vigencia de las normas ordinarias, pues la suspensión de términos no implica per sé la inactividad de la entidad en los procesos, respecto de aquellas actuaciones que al interior de las mismas no requieren de la intervención de los investigados o enjuiciados.

(…). Así mismo, se advierte que la suspensión de los términos no restringe derechos o libertades de los ciudadanos, pues, por el contrario, la medida está dirigida a garantizar el contenido constitucionalmente vinculante de dos de los principales derechos fundamentales consagrados en la Carta, el debido proceso y la salud. El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica es palpable por dos razones: i) aquella se sustentó en la necesidad de salvaguardar la salud pública, dada la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19, supuesto de hecho que igualmente sirvió de base para la declaratoria de la emergencia sanitaria ii) la suspensión de los términos realizada por el ICFES se estableció únicamente mientras dure dicha emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, siendo este precisa duración la máxima permitida por el Decreto Legislativo 491 de 2020.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución 000215 de 2020 satisface los requisitos de motivación suficiente y necesidad fáctica y jurídica Sobre el cumplimiento de estos requisitos que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, la Sala advierte que el ICFES si bien no motivó ampliamente las razones por las cuales resultaba necesario suspender los términos de las actuaciones administrativas disciplinarias, si expuso los supuestos fácticos y jurídicos que sustentaron la expedición de la medida y en su intervención dio cuenta de las razones concretas que en ese marco lo llevaron a determinar la necesidad de la suspensión de los términos, con lo cual, en el sub lite, la Sala encuentra cumplido el requisito.

(…). Como en este caso no se suspendió la legislación ordinaria, la Sala advierte que no hay necesidad de evaluar el requisito referido a la motivación de incompatibilidad del artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se suspenden leyes o decretos que sean incompatibles con el Estado de excepción y por contrario, en ejercicio de una potestad discrecional que le fue autorizada por el Decreto legislativo 491 de 2020, incluyó una decisión que se propone garantizar en la mayor medida posible los derechos fundamentales de quienes tienen la calidad de investigados y sujetos procesales en los procesos disciplinarios que se adelantan por el Secretario General de la entidad.

Si bien prima facie podría pensarse que no resulta necesario suspender términos ante la posibilidad de realizar las actuaciones mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, lo cierto es que, tal como lo analizó el Gobierno nacional en el Decreto Legislativo 491 de 2020 y lo expuso la entidad, la flexibilización de los servicios y funciones del Estado es posible si con ella se aseguran, en igual o en mayor medida, las garantías constitucionales.

(…). Acreditado, en consecuencia, que se trata de uno de los procedimientos administrativos que no tiene previsto el trámite integral en línea, en consideración a que las notificaciones, la práctica de pruebas, la interposición de recursos, la consulta del expediente, entre otros, requiere la concurrencia de los sujetos procesales a la sede administrativa de la entidad, resulta evidente que la medida se torna necesaria desde el punto de vista fáctico y jurídico, lo que no obsta para que la entidad diseñe los mecanismos necesarios para garantizar en breve y en la mayor medida posible, la prestación del servicio que se afecta con la suspensión de términos, máxime cuando la propia entidad explicó que se encuentra adelantando las acciones para implementar el uso de los medios tecnológicos en los procesos disciplinarios y darles continuidad.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la suspensión de los términos se observa necesaria desde la órbita del real y efectivo acceso de los sujetos procesales a las herramientas tecnológicas y de conectividad, en tanto una significativa parte de la población colombiana tiene acceso precario o nulo respecto de ellas. (…). En cuanto al juicio de necesidad jurídica de la medida, que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, de tal manera que únicamente en ausencia de estas o ante la incompatibilidad con el Estado de excepción es posible establecer que constituyen un desarrollo directo de los decretos legislativos, la Sala advierte que, contrario a lo afirmado por la Agente del Ministerio Público, la suspensión de términos en los procesos disciplinarios adoptada por el ICFES, cumple en el caso concreto el requisito de subsidiariedad fáctica y jurídica.

Lo anterior, por cuanto si bien en el ordenamiento jurídico ordinario se encuentran consagradas las figuras procesales de la interrupción de términos y de la interrupción y suspensión de los procesos -para los judiciales-, aplicable por integración normativa a las actuaciones administrativas y concretamente a los procesos disciplinarios, ellas están consagradas para situaciones fácticas diferentes, como es el cierre de un despacho judicial, la manifestación de impedimento, la recusación del funcionario o la decisión del juez en cada proceso cuando quiera que se presenten las circunstancias previstas en los artículos 159 y 161 del Código General del Proceso, más aún cuando la Ley 734 de 2002, de carácter especial, no cuenta con norma alguna que faculte al operador disciplinario la suspensión de los términos en las actuaciones disciplinarias.

En consecuencia, las especificas circunstancias que dan lugar a la suspensión de términos mientras dure la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, no se encuentran previstas como causales de interrupción o de suspensión de los procesos disciplinarios ni ella tampoco resulta aplicable a todos los procedimientos, sino únicamente a aquellos en los que se torne imposible la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones para todas las actuaciones y tal circunstancia amenace con vulnerar el debido proceso de los intervinientes, como acaece en el sub lite.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución 000215 de 2020 satisface el requisito de proporcionalidad [E]l juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que busca limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida.

Sobre el cumplimiento de este requisito en relación con la medida de suspensión de términos mientras dure la emergencia sanitaria, como fue previsto expresamente en el artículo 6º del Decreto Legislativo que es objeto de desarrollo, en la sentencia de exequibilidad de la norma, se consideró que ello garantiza que no se vean afectados gravemente los intereses de la ciudadanía en general.

Sobre la vigencia del precepto es necesario aclarar que ella no fue señalada en forma discrecional o arbitraria por el ICFES, sino que obedece a lo dispuesto por el Decreto Legislativo, declarado exequible y que es el desarrollado, el cual estableció que la suspensión operaría “Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social” y la razón de ser de ello es que las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, las de toque de queda en algunas ciudades del país y la imposibilidad de acceder en forma presencial a las oficinas de la entidad impedirían realizar los servicios o funciones que no pueden ser efectuados en línea o para los cuales no se tienen mecanismos que aseguren el acceso por parte de los interesados.

En esta perspectiva, al no depender la vigencia de la medida únicamente del acto administrativo que se estudia o de la voluntad del ICFES, sino de aquel que se desarrolla, cuya sentencia de constitucionalidad hizo tránsito a cosa juzgada, se evidencia que la Resolución No. 000215 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida adoptada es transitoria, no tiene vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico y, por otra parte, no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y, si bien es cierto, implica la suspensión de los procesos disciplinarios que se adelantan contra los servidores del ICFES, ello resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud de los destinatarios de la norma que son los sujetos procesales de esas actuaciones y los funcionarios encargados de la sustanciación, así como el secretario general en su calidad de director de la actuación, responsable de adelantar el debido proceso y fallar los asuntos.

(…). Conforme con lo anterior, la decisión adoptada por la Administración contribuye a la garantía del debido proceso y el derecho a la salud en el escenario de la emergencia, que constituye una de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, y, finalmente, está debidamente limitada y restringida a la finalidad que se pretende alcanzar, esto es, conjurar la crisis sanitaria y sus efectos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La Resolución 000215 de 2020 satisface el principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad en la medida En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.

Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad. Bajo esta perspectiva de análisis la Sala encuentra que la disposición está encaminada a proteger los derechos fundamentales de todas las personas que tengan procesos disciplinarios en el ICFES y de los funcionarios públicos encargados de su trámite y decisión, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. La medida carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta, pues hace uso de la potestad que le confirió el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto le autorizó expresamente suspender términos en algunas actuaciones durante la vigencia de la emergencia sanitaria y justificó su decisión en la necesidad de adaptar e implementar los medios tecnológicos para esas especiales actuaciones, respecto de la cuales, el artículo 98 de la Ley 734 de 2002 autoriza su uso siempre y cuando no se vulneren las garantías del debido proceso.

(…). El examen de la norma de cara al cumplimiento de los requisitos formales y materiales superó el test realizado por la Sala, lo cual permite concluir que en la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020, expedida por el ICFES, “Por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes”, no se advierte motivo que invalide el acto objeto de control inmediato de legalidad.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al control ejercido por la Corte Constitucional en relación con los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, que fue ratificado en sentencia C- 156 del 9 de marzo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. Sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social o ecológica, ver: Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.

En cuanto a que el carácter integral del control no obliga al juez contencioso a realizar el estudio de validez del acto en estudio confrontándolo con todo el universo jurídico, consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 2010-00196, reiterada en Sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00.

Con respecto a las principales características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero radicación 11001-03-15-000-2009- 00305-00. Acerca de que la sentencia proferida no tiene fuerza de cosa juzgada absoluta, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de junio de 2014, M.P. Danilo Rojas Betancourt, radicación 11001-03-15-000-2011-01127-00(CA).

En cuanto a la compatibilidad del control inmediato de legalidad con otros medios de control, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA). En relación con la proporcionalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 del 13 de abril de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 44 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 1 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 159 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 161 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000215 DE 2020 (1 de abril) INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN - ICFES (Ajustada al ordenamiento) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02008-00 Actor: INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN - ICFES Demandado: RESOLUCIÓN 000215 DEL 1 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD | |Análisis de finalidad, necesidad, motivación | |Temas: |suficiente, proporcionalidad, razonabilidad y | | |no discriminación de la medida administrativa | | |adoptada durante el Estado de excepción. | SENTENCIA [pic] OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión del Consejo de Estado ejerce el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020, expedida por el Secretario General del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES, “Por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes”.

I.

ANTECEDENTES 1. Decretos de declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica y actos que lo desarrollan 1.1.1. Primera declaratoria 1. En virtud de lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, por medio del Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, abordando cuatro aspectos: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo de gravedad; iii) la justificación de la declaratoria; y iv) la adopción de la medida. 2.

En el presupuesto fáctico tuvo en cuenta factores como: i) la salud pública, por la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus -COVID-19-; ii) aspectos económicos, referidos a la reducción de caja de las personas y empresas; la ruptura no prevista del acuerdo de recorte de la producción del crudo de la OPEP, que implicó un desplome abrupto del precio del petróleo, y la disminución, por parte de la Reserva Federal de Estados Unidos de la tasa de interés de referencia. 3.

El presupuesto valorativo se estudió a la luz de los juicios de gravedad de la afectación y de necesidad de las medidas, de conformidad con lo expuesto en la sentencia C-670 de 2015, expedida por la Corte Constitucional[1], en consideración a que la situación a la que está expuesta la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar. 4.

En consecuencia, se justificó la necesidad de adoptar medidas extraordinarias que, para los efectos del análisis que se realizará en el sub examine, por el contenido de la materia de la regulación, se consideró que, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, “se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.” 5.

La Corte Constitucional, en sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, encontró ajustado a la Constitución el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, por considerar que el Gobierno nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución.[2] 6.

Para arribar a la citada parte resolutiva, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias. 7.

En desarrollo del Estado de emergencia económica, social y ecológica, se dictó el Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020[3] "Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el que, entre otras disposiciones, se autorizó la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 8.

En virtud de la norma[4], la suspensión es potestativa de cada entidad y se puede hacer de manera total o parcial, en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, conforme con el análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta, y los términos se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la emergencia sanitaria. 9.

La constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, que se desarrolla por el acto administrativo sub examine, fue revisada por la Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020[5], en la que declaró la exequibilidad del artículo 6º, que autoriza a las autoridades administrativas para que suspendan términos en actuaciones administrativas y jurisdiccionales de su competencia. 10.

Lo anterior, sobre la base de considerar que la disposición[6] se ajusta al ordenamiento jurídico superior, puesto que atiende a los presupuestos formales y materiales establecidos en el derecho positivo (Constitución Política, Ley 137 de 1994 y tratados internacionales sobre derechos humanos). 11. Precisó que, “aunque la autorización de suspensión de las actuaciones administrativas y judiciales en sede administrativa puede llegar a afectar el debido proceso, la misma es constitucional, puesto que es una medida temporal que pretende superar de forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autoridades en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia originada por el coronavirus COVID-19 y, por consiguiente, busca cumplir con el mandato superior de prestar los servicios de forma adecuada, continúa y efectiva.

Además, se trata de una habilitación proporcional, porque es temporal, no aplica para las actuaciones relacionadas con la efectividad de derechos fundamentales, no procede de plano y para su adopción debe mediar un acto debidamente motivado.” (negrilla fuera de texto). 1.1.2. Segunda declaratoria 12. Mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo de 2020[7], el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional, para lo cual se señaló, entre otras razones, que “(…) ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional”. 13.

Así mismo, se indicó que “la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país”[8]. 14.

Este decreto declaratorio del segundo Estado de emergencia económica, social y ecológica fue declarado exequible mediante sentencia C-307 del 12 de agosto de 2020[9]. El alto tribunal constitucional consideró cumplidos en el Decreto 637 de 2020 los requisitos formales y materiales exigidos por la Constitución y por la Ley 137 de 1994. 15.

De acuerdo con el Comunicado No. 33 del 12 y 13 de agosto de 2020[10], la Corte encontró que el presupuesto fáctico de la declaratoria del Estado de excepción corresponde a la hipótesis prevista en el artículo 215 superior y supera el “juicio de sobreviniencia”[11], porque la pandemia por COVID-19 se trata de una crisis de características singulares y sin precedentes, toda vez que viene dada por tres factores relevantes: 1) el conocimiento y experiencia de la misma y de su manejo, 2) el carácter dinámico de la crisis y 3) la magnitud de sus efectos en la salud, en la economía y en la vida social. 16.

Sobre el presupuesto valorativo contenido en el decreto revisado, en el contexto del segundo estado de emergencia, lo estimó ajustado a derecho en razón a que los hechos originarios y ya conocidos desde la primera declaratoria del Estado excepcional, se han agravado rápida e inusitadamente, por lo que la valoración que hace el Gobierno no es arbitraria ni obedece a un error manifiesto de apreciación, sino que corresponde a la realidad, reconociendo, además, que actualmente la gravedad de la crisis es aún mayor en todos los ámbitos, de manera que los medios ordinarios, que no han cambiado de manera significativa entre la primera y la segunda declaración de un estado de emergencia, pese a que se han usado, siguen siendo insuficientes, como también lo son las medidas adoptadas en el marco del primer estado de emergencia. 17.

Sobre este punto, la Corte afirmó que “las medidas que ya habían sido adoptadas durante la primera emergencia económica, social y ecológica, tuvieron que replantearse en su duración, incluso durante la vigencia del mismo estado, para prolongarse en el tiempo, pues no resultan idóneas para hacer frente a los efectos no previstos, ni previsibles en ese momento, de la crisis.” 18.

Por último, la Corte encontró que el Decreto 637 de 2020 no desconoce ninguna de las demás prohibiciones constitucionales, en la medida en que no suspende los derechos humanos y las libertades fundamentales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, ni contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación. 1.2.

Medidas de carácter sanitario dictadas por el Ministerio de Salud y Protección social y de policía proferidas por el Presidente de la República 19. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 20.

Con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, por medio del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones, cuya extensión se ha venido realizando a través de decretos posteriores[12], encontrándose vigente la medida hasta el cero horas (00:00) del 1 de septiembre de 2020. 21. Por medio de la Resolución No. 844 del 26 de mayo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social amplió la vigencia de la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020, con el fin de contener la pandemia del COVID-19.

Lo anterior, por considerar que “(…) se han incrementado y agravado las razones que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria y subsiste el riesgo para la población residente en el territorio nacional (…)”. Posteriormente, la medida fue nuevamente prorrogada en todo el territorio nacional hasta el 30 de noviembre de 2020, mediante la Resolución No. 1462 del 25 de agosto de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. 1.2.

Acto administrativo expedido por el ICFES 22. El 1 de abril de la presente anualidad, con fundamento en la emergencia sanitaria declarada en la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección y en la Resolución 000197 del 16 de marzo de 2020 que decidió suspender los términos dentro de los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General del ICFES entre el 16 y el 31 de marzo de 2020, así como en la medida de aislamiento preventivo obligatorio, ordenada por el Gobierno Nacional en el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020 del 25 de marzo hasta el 13 de abril de 2020, inclusive, así como en la autorización de suspensión de términos en las actuaciones administrativas dispuesta en el artículo 6 del Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020, el Secretario General de la entidad expidió la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020, “por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes.” 23.

Este acto administrativo suspendió los términos procesales desde el 1° hasta el 13 de abril de 2020 inclusive, en los procesos disciplinarios que se adelantan en la Secretaría General del Icfes, indicando que al término de este plazo se expedirán las decisiones sobre la continuidad de la medida (artículo 1 y parágrafo) y que la suspensión de términos implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de esos procesos disciplinarios (artículo 2).

Finalmente, ordenó publicar la Resolución 000215 de 2020 en la página web de la entidad (artículo 3). 1.3. Principales actuaciones procesales 24. El ICFES remitió a esta Corporación la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020 para su control inmediato de legalidad, el cual, mediante acta de reparto del 20 de mayo de 2020, fue asignado a la magistrada sustanciadora, en su condición de integrante de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado. 25.

Por auto del 1 de junio de 2020, se remitió el control inmediato de legalidad para que se estudiara la procedencia de acumularlo al control inmediato de legalidad de la Resolución 000197 del 16 de marzo de 2020, que suspendió los términos dentro de los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General del ICFES del 16 de marzo hasta el 1 de abril de 2020, y que cursaba bajo el radicado 11001031500020200200600, por considerarse que los actos administrativos guardaban plena unidad de materia. 26.

Mediante auto del 4 de junio de 2020, el magistrado ponente del control inmediato de legalidad de la Resolución 000197 del 16 de marzo de 2020, se abstuvo de conocer el medio de control en consideración a que dicho acto administrativo no fue expedido en desarrollo de decreto legislativo alguno. 27. La acumulación fue resuelta negativamente mediante auto del 16 de junio de 2020, en razón a que, respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 000197 del 16 de marzo de 2020, el despacho se abstuvo de avocar conocimiento. 28.

En consecuencia, mediante auto del 25 de junio de 2020 se avocó el conocimiento de la resolución 000215 del 1 de abril de 2020, con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad y se ordenó impartirle el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 29. En esta oportunidad, no se consideró necesario solicitar conceptos ni decretar la práctica de pruebas diferentes a los antecedentes administrativos del acto administrativo. 30.

La providencia se notificó al Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES[13], al Ministerio de Educación, a la Agente del Ministerio Público designada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado el 30 de junio de 2020. El 1° de julio del mismo año se fijó aviso por el término de diez (10) días para posibilitar la intervención de la comunidad. 1.3.2.

Intervención del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES 31. La entidad, por intermedio del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, defendió la legalidad de la medida administrativa contenida en la Resolución No. 000215 del 1º de abril de 2020, con los argumentos que se sintetizan a continuación. 32. El acto administrativo fue expedido por un servidor público competente, toda vez que la función disciplinaria en la entidad está asignada al Secretario General[14], cargo que ocupa el suscriptor de la Resolución No.000215 de 2020 desde el 25 de febrero de 2020, cuando tomó posesión del cargo[15]. 33.

La emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante la Resolución 385 de 2020 constituyó y aún constituye un hecho de fuerza mayor, respecto del cual la administración debía adoptar medidas transitorias, extraordinarias y urgentes para garantizar la seguridad y la salud de los funcionarios de la entidad y de sus usuarios externos así como el respeto por la seguridad jurídica y el debido proceso de los implicados e investigados en las actuaciones que cursan actualmente en la Secretaría General del Icfes. 34.

La suspensión de términos en los procesos disciplinarios se realizó con el fin de detener la transmisión y prevenir la propagación del COVID-19, cumplir con el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Gobierno nacional en el Decreto 457 de 2020 entre el 25 de marzo y el 13 de abril del mismo año, amén de que el uso de dicha figura fue autorizado por el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas”, en tanto su artículo 6 permitió suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. 35.

Era necesaria la adopción de la medida, porque para usar los medios técnicos y tecnológicos en las actuaciones disciplinarias, la entidad requiere analizar y evaluar las posibilidades de su utilización en orden a preservar las garantías constitucionales de los investigados y procesados, pues al tenor literal del artículo 98[16] de la Ley 734 de 2002, que es la norma legal aplicable a este tipo de procesos, dado su carácter especial respecto de las disposiciones que en materia de actuaciones administrativas consagra la ley 1437 de 2011, sólo bajo dicha garantía es posible el uso de ellos. 36.

Sobre este último aspecto, explicó que la entidad viene realizando las acciones necesarias para regularizar la actividad disciplinaria, de acuerdo con las nuevas exigencias emanadas por el Gobierno Nacional como consecuencia de la emergencia sanitaria, tales como: identificar herramientas que garanticen la preservación de la reserva legal de las actuaciones disciplinarias y la práctica de pruebas garantizando el distanciamiento social exigido. 37.

Así mismo, señaló que para normalizar la función disciplinaria está ejecutando las siguientes acciones: i) implementación de protocolos de bioseguridad al interior de la Entidad ii) adopción de los criterios señalados por la Procuraduría General de la Nación para aplicar las tecnologías de la información y las comunicaciones en los procesos disciplinarios adelantados por la Secretaria General del Icfes[17] iii) capacitación dirigida a los servidores que al interior del Icfes tienen a su cargo el manejo de los procesos disciplinarios[18] iv) adecuación de herramientas tecnológicas para reanudar la prestación del servicio con las que se puedan garantizar los derechos constitucionales al debido proceso y defensa de los sujetos procesales. 38.

Finalmente, concluyó que la suspensión de términos ordenada es legal porque: i) cumple las directrices que ha dictado el Gobierno Nacional ii) se dirige a mitigar la extensión de los efectos de la pandemia generada por el COVID-19, mediante la protección del derecho a la salud y a la vida de servidores y usuarios iii) es de carácter temporal, porque se espera restablecer el curso de dichas actuaciones cuando se adecúen las herramientas que permitan garantizar las condiciones de seguridad para que las partes puedan ejercer en debida forma los derechos constitucionales a la defensa y debido proceso, de manera que resulta proporcional a la gravedad del hecho que pretende conjurar y a los derechos fundamentales que se pretenden garantizar 1.3.3.

Concepto del Ministerio Público 39. Vencido el término para la intervención de la ciudadanía, el 16 de julio de la presente anualidad se corrió traslado para que la Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindiera concepto, la cual, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, remitió el No. 150 del 30 de julio de 2020, en el que solicitó que se declarara la legalidad del acto objeto de control, por considerar que concurren los requisitos formales y materiales, al tiempo que la medida se ajusta a las normas de superior jerarquía. 40.

En el concepto, abordó los siguientes ejes temáticos: i) La competencia del Consejo de Estado para conocer el medio de control, en consideración a la naturaleza jurídica de la entidad pública, que es descentralizada, del orden nacional, que tiene el ICFES al tenor del artículo 12 de la Ley 1324 del 2009. ii) Los requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad, encontrando que se trata de un acto administrativo, en tanto modifica una situación jurídica, que es de carácter general y abstracto, toda vez que dispone suspender los términos en los procesos disciplinarios que cursan en la Secretaría general del ICFES sin dirigirse a una persona en particular. iii) Fue expedido con fundamento en la función administrativa disciplinaria otorgada al ICFES, en cumplimiento de su objeto, cual es, ofrecer el servicio de evaluación de la educación en todos sus niveles y adelantar investigación sobre los factores que inciden en la calidad educativa, con la finalidad de ofrecer información para mejorar la calidad de la educación. iv) Finalmente, señaló que el acto se dictó con fundamento y en desarrollo del Decreto Legislativo 491 de 2020. 41.

Se refirió ampliamente a las normas constitucionales y legales que desarrollan el Estado de emergencia económica, social y ecológica y señaló que el control de legalidad no se activa por la sola circunstancia de que el acto que se envía para control mencione el decreto que lo declara o se dicte en el marco temporal de este, pues se requiere, adicionalmente, que desarrolle un decreto legislativo, en tanto la norma declaratoria del Estado de excepción no desarrolla medidas legislativas concretas, como si lo hacen los decretos legislativos de este. 42.

Aclaró que el acto también menciona como fundamento normativo el Decreto 457 de 2020, que no es un decreto legislativo, sino que fue expedido en ejercicio de atribuciones ordinarias, con fundamento en la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, siendo este el que estableció la medida del aislamiento obligatorio. 43.

En relación con el referido Decreto Legislativo 491 de 2020, manifestó que la circunstancia de haber sido invocado en el acto torna procedente el control inmediato de legalidad, pese a que materialmente algunas de sus medidas tienen una regulación ordinaria expresa, por lo que, en su sentir, no era necesaria la utilización de facultades excepcionales, indicando que la suspensión de términos en las actuaciones administrativas, disciplinarias y judiciales, hace parte de las potestades ordinarias de las que gozan las entidades públicas. 44.

Indicó que las medidas que adoptó el Secretario General del ICFES hacen parte del plan de contingencia para hacer frente a la declaración de emergencia sanitaria y, por ende, si bien de manera formal, la resolución objeto de control dice desarrollar un decreto legislativo, este, se insiste, no era necesario, dado que dicha entidad, aun sin el referido decreto, podía implementar las medidas extraordinarias para lograr la contención del COVID 19.

No obstante, consideró “que la Resolución 000215 de 1º de abril de 2020, formalmente, si así se quiere, desarrolla un decreto legislativo y, por ende, se debe analizar a la luz del Decreto 491 de 2020. 45. Analizó el contenido del artículo 6 del Decreto Legislativo que es materia de desarrollo en el acto objeto de examen, para concluir que este tiene una conexidad sustancial y normativa con el primero, toda vez que, lo que hizo el Secretario General del ICFES, en ejercicio de sus funciones administrativas, fue desarrollar las medidas, para garantizar el debido proceso de las personas que tengan en curso actuaciones disciplinarias en la entidad y proteger la salud de éstos y de los servidores y usuarios. 46.

Insistió en que la entidad contaba con potestades ordinarias, entre las cuales se destaca el artículo 118 del Código General del Proceso, en el que se señala que en los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquellos que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado, el cual consideró aplicable a las actuaciones administrativas, en virtud de principios de integración normativa. 47.

A continuación, analizó el contenido de la Resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020, frente al cumplimiento de los requisitos materiales, concluyendo que cumple los de conexidad y finalidad, en tanto busca dar cumplimiento a lo que ordenó el Decreto Legislativo 491 de 2020 frente a la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo de las autoridades, respetando los derechos y libertades de las personas, además de ser proporcional, por virtud de su temporalidad y de no hallarse en ella discriminación alguna.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1 Competencia 48. La Sala 27 Especial de Decisión adoptará una decisión en ejercicio del control inmediato de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994[19] y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)[20], sobre el Decreto 462 de 22 de marzo de 2020. El control que corresponde ejercer en este caso es de conocimiento de las salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 23[21], 29.3[22] y 42[23] del Acuerdo No. 80 de 2019 y con la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 del 1 de abril de 2020 de esta. 49.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se trata de un acto dictado por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES, que es una entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, definida como empresa estatal de carácter social del sector Educación Nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, conforme lo señala el artículo 12 de la Ley 1324 del 2009[24]. 2.2.

Problema jurídico Teniendo en cuenta el ordenamiento señalado en el acápite de antecedentes referido al Estado de emergencia económica, social y ecológica, así como la intervención del ICFES y el concepto rendido por la Agente del Ministerio público, corresponde a esta Sala Especial de decisión resolver los siguientes problemas jurídicos: 50.

Determinar si la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020, expedida por el Secretario General del ICFES, se aviene a la legalidad por cumplir los requisitos formales y materiales señalados por la Constitución, la Ley 137 de 1994 -Estatutaria de los estados de excepción- y el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como al Decreto Legislativo No. 491 de 2020 que desarrolla. 51.

Como quiera que la Agente del Ministerio Público conceptuó que el acto administrativo que se controla no cumple con el requisito material referido a la necesidad jurídica, bajo el argumento de que el ICFES contaba con facultades ordinarias que le permitían adoptar la suspensión del términos aún en ausencia del Decreto Legislativo 491 de 2020, la Sala resolverá dicho cuestionamiento al abordar el análisis del requisito de subsidiariedad fáctica y jurídica de la medida. 52.

Por razones de orden metodológico, se abordarán los siguientes ejes temáticos: i) marco normativo del Estado de emergencia económica, social y ecológica y requisitos de procedencia del control inmediato de legalidad; ii) examen de los presupuestos formales; iv) cumplimiento de los requisitos materiales, a fin de establecer si el acto administrativo objeto de control, supera los juicios de finalidad, motivación suficiente y de incompatibilidad, necesidad fáctica y jurídica, esto es de subsidiariedad, proporcionalidad y, de no discriminación, previstos en la Ley 137 de 1994. 2.3 Marco normativo del Estado de emergencia económico, social y ecológico 53.

La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los Estados de excepción, en virtud de los cuales, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar, entre otros, la emergencia económica, social y ecológica, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que ii)  constituyan grave calamidad pública.

Este último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”[25]. 54. Los Estados de excepción se encuentran regulados por la Ley 137 de 1994, la que, en su artículo 20 consagró el control inmediato de legalidad, como un instrumento para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas a concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el Estado de excepción. 55.

Así lo consideró la Corte Constitucional, en una primera oportunidad en la Sentencia C-179 de 1994 en la que consideró que el control “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y lo ratificó en la Sentencia C-156 de 2011[26], al señalar que la Carta estableció un estricto régimen regulatorio de los Estados de excepción para mantener la plena vigencia del Estado de Derecho en garantía del principio democrático, de la separación de poderes y de la primacía de los derechos fundamentales. 2.4 Medio de control inmediato de legalidad – principales características 56.

La jurisprudencia constitucional ha considerado que la declaratoria de una emergencia económica, social o ecológica presupone el cumplimiento de requisitos tanto formales como materiales, con respecto a los cuales la Corte debe ejercer un control automático e integral y, con una perspectiva diferente, incluyendo la confrontación del acto con las normas del ordenamiento superior referidas al tema objeto de reglamentación, lo debe hacer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto a las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tal como lo establecen el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[27] 57.

Siendo ello así, el control que corresponde ejercer al juez contencioso no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar sino al ordenamiento superior, razón por la que este es un control integral, por cuanto su análisis implica realizar la confrontación con la i) Constitución Política: ii) el decreto que declara el Estado de emergencia y iii) el decreto legislativo que desarrolla, este último con independencia de que se declare su inconstitucionalidad, por parte de la Corte, en tanto es necesario determinar si mientras el acto administrativo produjo efectos, se ajustó al ordenamiento jurídico. 58.

Sin embrago, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. Al respecto, esta Corporación ha señalado “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.”[28] 59. El Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009[29], señaló las principales características de este medio de control, a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. 60.

Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política. 61.

El carácter integral del control implica que no sea posible conferir a la sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa fuerza de cosa juzgada absoluta, puesto que siempre existirá la posibilidad de volver a plantear –esta vez en ejercicio de la acción pública de nulidad– cargos de inconstitucionalidad o ilegalidad respecto de los enunciados normativos analizados, pero con fundamento en problemas jurídicos distintos a los resueltos por el Consejo de Estado al momento de realizar el control inmediato de legalidad.[30] 62.

Lo anterior guarda relación con la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos[31]. 63. Del principio de autonomía se deriva igualmente que la competencia del Consejo de Estado no se encuentra supeditada, para conocer del asunto, a la previa decisión de la Corte Constitucional sobre el decreto legislativo que fundamenta la medida examinada. 2.5 Requisitos formales del acto administrativo El examen formal impone verificar que el acto administrativo cumpla con los requisitos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011[32], encontrando en el sub examine: 2.5.1 Competencia y requisitos para su expedición 64.

La Resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020 “Por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes”, fue expedida el Secretario General del ICFES, en uso de las facultades y potestades administrativas que le confieren: i) La Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, que dispone en el artículo 2, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. ii) El Decreto 5014 de 2009 “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación Icfes, y se dictan otras disposiciones”, en cuyo numeral 5 del artículo 15 se señala como función del Secretario General “Dirigir y coordinar lo relacionado con la primera instancia de los procesos disciplinarios de los servidores de la empresa, de conformidad con las normas vigentes.”. iii) El artículo 6 del Decreto Legislativo No. 491 de 2020, expedido por el Gobierno nacional, con el fin de adoptar las medidas de urgencia para garantizar la atención y prestación de servicios por parte de las autoridades y, concretamente, la facultad de suspender mediante acto administrativo los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. 65.

La resolución se encuentra debidamente numerada, fechada y firmada por el funcionario que la expidió, quien tiene el cargo de Secretario General; cumple estrictamente el criterio temporal, toda vez que fue adoptada en vigencia del Estado de excepción, esto es, con posterioridad al 17 de marzo de 2020, fecha de la declaratoria mediante el Decreto No. 417 de 2020 y con anterioridad a su culminación, lo que acaeció el 15 de abril de 2020; así mismo en el acto se incluyó la motivación, que contiene los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión, así como una reseña de los antecedentes administrativos. 66.

Por su parte, la medida de suspensión de términos en actuaciones administrativas, en Estados de excepción, no requiere el cumplimiento de un procedimiento reglado previo, toda vez que, al otorgarse poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar modificaciones al régimen jurídico ordinario[33], en este caso para suspender los términos de los procedimientos, en garantía de derechos de superior categoría en el ordenamiento jurídico, como son la salud y el debido proceso administrativo. 2.5.2 El acto administrativo es de carácter general 67.

Se cumple igualmente el presupuesto referido a tratarse de un acto administrativo de contenido general, impersonal o abstracto, en consideración a que dispone la suspensión los términos en los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General de la entidad, decisión que crea situaciones jurídicas para los destinatarios de la norma, quienes no se encuentran individualizados. 68.

Refleja la voluntad de la administración, con plena capacidad para producir efectos en el mundo jurídico, al establecer que no corren términos para realizar las actuaciones disciplinarias, en garantía de los derechos al debido proceso y a la salud de todas aquellas personas contra quienes se encuentren en curso procesos disciplinarios en la entidad y de los funcionarios que tienen a su cargo la sustanciación y resolución de los mismos, los cuales cobran especial relevancia en conexidad con los presupuestos que dieron lugar a la declaratoria del Estado de excepción, uno de los cuales fue la necesidad de contener la propagación del virus en garantía de la vida y la salud, lo cual dio lugar a medidas de distanciamiento y aislamiento social. 2.5.3 El acto se dictó en ejercicio de funciones administrativas 69.

El acto fue dictado en ejercicio de las funciones administrativas asignadas al Secretario General del ICFES, la cual tiene a su cargo adelantar y llevar hasta su culminación, en primera instancia, las actuaciones disciplinarias en relación con todas las actuaciones que se adelanten contra los servidores de la entidad en los procesos disciplinarios, según las normas jurídicas que se indicaron en el numeral 58 de esta providencia. 2.5.4 El acto administrativo fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo dictado durante el Estado de excepción 70.

De la revisión de los antecedentes administrativo de la Resolución No. 000215 de 2020, es claro que dicho acto se expidió con fundamento en el decreto declarativo del Estado de excepción -417 del 17 de marzo de 2020, que consagró la necesidad de dictar medidas extraordinarias, con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del COVID-19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, entre ellas, “ expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.” (Negrillas de la Sala). 71.

El acto administrativo, en forma concreta desarrolla el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, precepto que dispone lo siguiente: “Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.” 72.

El ámbito de aplicación de la norma, efectivamente se encuentra contenido en el artículo 1 del mismo decreto legislativo, norma de reenvío en virtud de la cual la posibilidad de suspender términos administrativos y jurisdiccionales aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, por lo que no existe duda de que el ICFES, quedó cobijado con la potestad de suspensión de términos administrativos. 73.

Aunado a ello, la Sala relieva que esa disposición superó todos los juicios referidos a la concurrencia de los requisitos formales y materiales, según se consignó en la sentencia dictada por la Corte Constitucional C-242 de 2020, cuya referencia se realizó en el acápite de antecedentes de esta providencia, lo que implica que este presupuesto de procedencia del control inmediato de legalidad se cumple en el caso concreto. 2.5.6 Conclusión referida al cumplimiento de los requisitos formales 74.

En virtud de lo expuesto, la Sala encuentra que la resolución se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario y en esa medida es pasible del medio de control inmediato de legalidad y por ello es procedente realizar el juicio de cumplimiento de las exigencias materiales contenidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994. 2.6 Requisitos materiales del acto administrativo y su análisis 2.6.1 Marco conceptual y normas de superior jerarquía que determinan la validez de la resolución objeto de estudio 75.

Los requisitos materiales se encuentran consagrados en la Ley 137 de 1994, en virtud de la cual es necesario determinar si la Resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020, cumple con los de: i) finalidad ii) motivación suficiente y de incompatibilidad iii) necesidad fáctica y jurídica, esta última también denominada subsidiariedad iv) proporcionalidad v) no discriminación. 76.

Para la verificación de estos presupuestos en el caso concreto, la Sala considera necesario precisar el marco constitucional, legal y reglamentario de la materia regulada en el acto administrativo, para efectos de verificar la validez de este, en ejercicio del control automático e integral de legalidad que se ejerce en el sub examine. 77.

Al respecto, se destacan los siguientes preceptos de la Constitución Política: 1) El artículo 13, que consagra el derecho a la igualdad de todas las personas, señalando que recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos; 2) Los artículos 29, 31 y 33, que contienen las garantías del debido proceso constitucional, que se aplica igualmente a las actuaciones administrativas, y que comprende, entre otras, las siguientes: i) el principio de legalidad ii) el principio del juez natural iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio iv) el principio de favorabilidad v) el derecho a la defensa vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas viii) el derecho a impugnar las decisiones ix) el principio de non reformatio in pejus.

En relación con el debido proceso en materia administrativa, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores. Las primeras, se relacionan con aquellas que debe reunir la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como “el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras.

De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa.”[34] 3) Los artículos 48 y 49 que garantizan el derecho a la salud, como fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos. 78.

Los preceptos anteriores se deben interpretar armónicamente con los fines esenciales del Estado de servir a la comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, así como la obligación de las autoridades de preservar la vida y la salud. 79. En relación con las normas legales, se destaca la Ley 734 de 2002 -Código Disciplinario Único, la cual, en sus artículos 1 y 2 establece que la titularidad de la potestad disciplinaria corresponde al Estado y que, sin perjuicio del poder disciplinario preferente que tiene la Procuraduría General de la y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias, para lo cual deberán seguir las disposiciones sustantivas y procesales contenidas en el mencionado ordenamiento, en tanto el artículo 24 ejusdem determina que la ley disciplinaria se aplicará a sus destinatarios[35] cuando incurran en falta disciplinaria dentro o fuera del territorio nacional, y se ocupa de regular lo relacionado con el procedimiento disciplinario en el Título V. La actuación procesal, artículos 94 a 191. 80.

A su turno, el acto administrativo que se controla contiene tres artículos. El primero suspendió los términos procesales desde el 1° hasta el 13 de abril de 2020 en los procesos disciplinarios que se adelantan en la Secretaría General del Icfes, indicando en el parágrafo que al término de este plazo se expedirán las decisiones sobre la continuidad de la medida.

En el artículo segundo dispuso que la suspensión de términos implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de esos procesos disciplinarios y en el artículo tercero, ordenó publicar la Resolución 000215 de 2020 en la página web de la entidad. 2.6.2 La Resolución 000215 de 2020 cumple con la finalidad 81. Este requisito se encuentra consagrado en el artículo 10 de la Ley 137 de 1994 e implica verificar que las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos. 82.

En este caso concreto, como se concluye de la intervención realizada por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, la finalidad de la medida administrativa la constituye, en primer lugar, la protección del derecho al debido proceso de los intervinientes en los procesos disciplinarios que se tramitan en la entidad, quienes podrían ver limitadas las posibilidades de recibir las notificaciones de las decisiones, interponer los recursos que procedan contra ellas, presentar y solicitar la práctica de pruebas y, en general, ejercer en forma adecuada el derecho de defensa y contradicción que les asiste. 83.

En segundo lugar, la disposición pretende la protección del derecho a salud y a la vida de los referidos sujetos procesales y de los funcionarios públicos y contratistas de la entidad encargados de la sustanciación de los procesos administrativos en cuestión, de cara a la medida de aislamiento obligatorio decretada por el Presidente de la República, por la necesidad de detener la propagación del COVID-19, es decir de contener la extensión de los efectos negativos de una de las causas que dio origen a la declaratoria del Estado de excepción, lo que imposibilita la prestación personal y presencial del servicio. 84.

A esta misma conclusión arribó la Corte Constitucional al advertir que el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 que se desarrolla, contiene una disposición que es idónea y adecuada para impedir la extensión de los efectos y hacer frente a la pandemia causada por el COVID- 19. 85. Lo anterior resulta suficiente para tener por cumplido este presupuesto en torno al cual cabe igualmente destacar que las medidas se adoptan sin suspender la vigencia de las normas ordinarias, pues la suspensión de términos no implica per sé la inactividad de la entidad en los procesos, respecto de aquellas actuaciones que al interior de las mismas no requieren de la intervención de los investigados o enjuiciados, amén de que, como explicó la entidad, viene desplegando una serie de acciones y adaptaciones encaminadas a restablecer la continuidad de los procesos con apoyo en los medios técnicos y tecnológicos y en garantía del debido proceso que le asiste a los investigados y procesados. 86.

Así mismo, se advierte que la suspensión de los términos no restringe derechos o libertades de los ciudadanos, pues, por el contrario, la medida está dirigida a garantizar el contenido constitucionalmente vinculante de dos de los principales derechos fundamentales consagrados en la Carta, el debido proceso y la salud. 87. El cumplimiento de la finalidad de las normas y su absoluta conexidad con los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica es palpable por dos razones: i) aquella se sustentó en la necesidad de salvaguardar la salud pública, dada la velocidad de propagación y escala de transmisión del coronavirus - COVID-19, supuesto de hecho que igualmente sirvió de base para la declaratoria de la emergencia sanitaria ii) la suspensión de los términos realizada por el ICFES se estableció únicamente mientras dure dicha emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, siendo este precisa duración la máxima permitida por el Decreto Legislativo 491 de 2020. 2.6.3 El acto cumple con el requisito referido a la motivación suficiente y supera el juicio de necesidad fáctica y jurídica -subsidiariedad- 88.

Sobre el cumplimiento de estos requisitos que se encuentran íntimamente relacionados y suponen la verificación de que en los actos administrativos se hayan expresado claramente las razones por las cuales cada una de las medidas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, la Sala advierte que el ICFES si bien no motivó ampliamente las razones por las cuales resultaba necesario suspender los términos de las actuaciones administrativas disciplinarias, si expuso los supuestos fácticos y jurídicos que sustentaron la expedición de la medida y en su intervención dio cuenta de las razones concretas que en ese marco lo llevaron a determinar la necesidad de la suspensión de los términos, con lo cual, en el sub lite, la Sala encuentra cumplido el requisito. 89.

En la consideraciones del acto administrativo, la entidad citó la declaratoria de pandemia por COVID-19 realizada por la OMS y la consecuente declaratoria de emergencia sanitaria realizada el 12 de marzo de 2020 por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada por el Presidente de la República en el Decreto 457 del 22 de marzo siguiente, así como la autorización concedida en el Decreto 491 de 2020, legislativo del Estado de emergencia declarado por el Gobierno nacional mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. 90.

En su intervención procesal sustentó, en esencia, que en razón de la fuerza mayor que constituye la emergencia sanitaria originada por la pandemia y la necesidad de asegurar la garantía constitucional del debido proceso y el derecho fundamental a la salud, la entidad requería suspender los términos en las actuaciones disciplinarias para determinar la forma en que puede utilizar los medios tecnológicos disponibles, decidir las acciones que debe seguir para habilitar su uso sin violentar el núcleo esencial de esos derechos superiores y sobre estas bases adaptar sus medios técnicos y tecnológicos en orden a flexibilizar la prestación de los servicios y dar continuidad a las actuaciones disciplinarias. 91.

Como en este caso no se suspendió la legislación ordinaria, la Sala advierte que no hay necesidad de evaluar el requisito referido a la motivación de incompatibilidad del artículo 12 de la Ley 137 de 1994, toda vez que no se suspenden leyes o decretos que sean incompatibles con el Estado de excepción y por contrario, en ejercicio de una potestad discrecional que le fue autorizada por el Decreto legislativo 491 de 2020, incluyó una decisión que se propone garantizar en la mayor medida posible los derechos fundamentales de quienes tienen la calidad de investigados y sujetos procesales en los procesos disciplinarios que se adelantan por el Secretario General de la entidad. 92.

Si bien prima facie podría pensarse que no resulta necesario suspender términos ante la posibilidad de realizar las actuaciones mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones, lo cierto es que, tal como lo analizó el Gobierno nacional en el Decreto Legislativo 491 de 2020 y lo expuso la entidad, la flexibilización de los servicios y funciones del Estado es posible si con ella se aseguran, en igual o en mayor medida, las garantías constitucionales. 93.

Al respecto, las consideraciones del Decreto Legislativo precisaron:   “Que las entidades y organismos del Estado deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.

Que según cifras del Sistema Único de Información de Trámites -SUIT, a la fecha Colombia cuenta con 68.485 trámites y procesos administrativos que deben adelantar los ciudadanos, empresarios y entidades públicas ante entidades del Estado, de los cuales 1.305 se pueden hacer totalmente en línea, 5.316 parcialmente en línea y 61.864 de forma presencial.

Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.” 94. Las actuaciones administrativas disciplinarias son de carácter sancionatorio, constituyen ejercicio del ius puniendi del Estado, y el procedimiento que a ellas se imprime esta reglado en ley especial -Ley 734 de 2002- y dada su configuración normativa, el uso de los medios tecnológicos y técnicos como medio equivalente al presencial y físico, implica asegurar condiciones no solo de hardware y software sino también que los implicados tengan acceso a los medios que posibilitan su uso y la realización de los procedimientos de manera virtual, amén de que los documentos, la información y su conservación deben asegurar el cumplimiento del principio de integridad. 95.

Sobre este particular, realizada la lectura detallada de las normas que regulan los procesos disciplinarios ordinario y verbal, y efectuada la consulta del Sistema Único de Información de Trámite SUIT- a cargo del Departamento Administrativo de la Función Pública, la Sala verifica dos hechos: i) Las actuaciones administrativas disciplinarias no se encuentran registradas en ese sistema de información, hecho que puede explicarse porque no corresponden en estricto sentido a un trámite[36] ni a una actuación administrativa dirigida a la ciudadanía en general, sino que advierten el ejercicio de una potestad sancionatoria reglada, con un preciso ámbito de aplicación -el ejercicio de las funciones públicas- y uno sujetos claramente definidos -servidores y particulares que ejercer funciones públicas-. ii) El diseño normativo de los procesos disciplinarios, la naturaleza de algunas de las actuaciones que se desarrollan en ellos, atado a la necesidad de garantizar plenamente el debido proceso, ponen de presente y verifican que, ordinariamente y por regla general, ellos se desarrollan en forma presencial y en uso de medios físicos, y sin perjuicio de que las entidades logren su virtualización parcial, lo cierto es que existen actuaciones que no pueden, por medios electrónicos, surtirse de manera equivalente con el medio presencial y físico, y otras que si lo son, pero que en protección de las garantías constitucionales de los implicados, requieren condiciones tecnológicas que garantice el principio de integridad de los documentos que se aportan, se producen y se allegan a los procesos disciplinarios, y el de reserva de la actuación disciplinaria en los términos previstos por la Ley 734 de 2002, que corresponde asegurar al operador disciplinario y respetar a los investigados y sus apoderados. 96.

Al tenor de ese ordenamiento, las actuaciones disciplinarias se desarrollan en las siguientes etapas, trátese del procedimiento ordinario o del verbal, iniciado de oficio o a petición de parte: i) Indagación preliminar. Constituye la etapa en la cual la entidad realiza la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria, verifica la ocurrencia de la conducta, determina si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.

En esta etapa se puede ordenar oír en versión libre al indagado. Esta etapa tiene término perentorio de 6 meses desde que se tuvo noticia de parte u oficiosa de la posible comisión de la falta y culmina con auto de archivo o de apertura de la investigación. ii) Investigación disciplinaria. Agotada la etapa preliminar, la fase de investigación busca verificar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se cometió la falta, el perjuicio causado a la administración pública con su comisión y la responsabilidad disciplinaria del investigado.

Esta etapa tiene término perentorio de 12 meses a partir de la apertura de la decisión de apertura. iii) Evaluación de la investigación disciplinaria. Procede cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el término de la investigación, se debe realizar dentro de los quince días siguientes y culmina con la formulación del pliego de cargos contra el investigado o con la orden de archivar la actuación, según corresponda. iv) Descargos, pruebas y fallo.

Formulado el pliego de cargos, esta etapa se dirige a que los sujetos procesales ejerzan el derecho de defensa dentro de los 10 días siguientes a la notificación del pliego, aportando y solicitando las pruebas que consideren, amén de que es la oportunidad prevista para que el investigado o su defensor presentes sus descargos, de manera que una vez evacuada la fase probatoria y surtido su traslado por 10 días para que los sujetos aleguen de conclusión, se dicta el fallo disciplinario correspondiente dentro de los 20 días siguientes al vencimiento del término de traslado, respecto del cual es posible la interposición del recursos de reposición, apelación según se trate de procesos de única o de doble instancia. v) Segunda instancia. En esta etapa el funcionario de segunda instancia deberá decidir el recurso de apelación dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que hubiere recibido el proceso; en todo caso, si lo considera necesario, decretará pruebas de oficio, en cuyo caso el término para proferir el fallo se ampliará hasta en otro tanto. 97.

En esas etapas se observa como común denominador algunos elementos que son estructurales para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa. Por un lado, las notificaciones de los autos de apertura de indagación preliminar y de apertura de investigación disciplinaria, del pliego de cargos y del fallo, que si bien se puede surtir electrónicamente, para ello se requiere de la previa autorización del investigado, y en todo caso, cuando se trata de la notificación del pliego de cargos, si ella no se logra con la comparecencia del investigado, la entidad debe designar un defensor de oficio. 98.

En segundo término, se advierte en todas sus fases el operador disciplinario cuenta con la posibilidad de decretar y practicar las pruebas que considere pertinentes y los sujetos procesales tienen oportunidades preclusivas y términos perentorios para solicitar y aportar las necesarias para su defensa. Consecuentemente y teniendo en cuenta que las pruebas son de diversa naturaleza, están contenidas y conservadas en distintos medios e incluso pueden encontrarse en poder de terceros, públicos o privados, la virtualidad al cien por ciento o la práctica de las pruebas en forma equivalente no siempre es posible, como ocurre por ejemplo en el caso de las inspecciones oculares o de las diligencias para recabar documentos o información que reposa en sistemas de información como servidores, respecto de los cuales es necesario verificar en la propia fuente, la integridad de la información que reposa en ellos, o en el caso de documentos que no cuentan con un homólogo digital o electrónico y que deben ser allegados en medio físico. 99.

En tercer lugar, se advierte que los expedientes disciplinarios no siempre cuentan con un expediente electrónico o digital equivalente, por lo que, en ese escenario como lo es el del Icfes, no es posible asegurar a los sujetos procesales el ejercicio de sus garantías constitucionales ni a los operadores disciplinarios competentes el cumplimiento de sus funciones sin desplazamiento a las sedes correspondientes, circunstancia que, a la luz del actual estado de emergencia sanitaria, extendido en hasta el 30 de noviembre de 2020 por el Ministerio de Salud y de las medidas de aislamiento preventivo, prolongadas por el Gobierno nacional hasta esa misma fecha, pondría en riesgo la salud de unos y otros. 100.

Acreditado, en consecuencia, que se trata de uno de los procedimientos administrativos que no tiene previsto el trámite integral en línea, en consideración a que las notificaciones, la práctica de pruebas, la interposición de recursos, la consulta del expediente, entre otros, requiere la concurrencia de los sujetos procesales a la sede administrativa de la entidad, resulta evidente que la medida se torna necesaria desde el punto de vista fáctico y jurídico, lo que no obsta para que la entidad diseñe los mecanismos necesarios para garantizar en breve y en la mayor medida posible, la prestación del servicio que se afecta con la suspensión de términos, máxime cuando la propia entidad explicó que se encuentra adelantando las acciones para implementar el uso de los medios tecnológicos en los procesos disciplinarios y darles continuidad. 101.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la suspensión de los términos se observa necesaria desde la órbita del real y efectivo acceso de los sujetos procesales a las herramientas tecnológicas y de conectividad, en tanto una significativa parte de la población colombiana tiene acceso precario o nulo respecto de ellas, como lo demuestran los indicadores básicos de TIC en los hogares colombianos, cuyo dato más reciente corresponde al censo de 2018 y a la siguiente gráfica: [pic] 102.

En cuanto al juicio de necesidad jurídica de la medida[37], que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que sean suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional, de tal manera que únicamente en ausencia de estas o ante la incompatibilidad con el Estado de excepción es posible establecer que constituyen un desarrollo directo de los decretos legislativos, la Sala advierte que, contrario a lo afirmado por la Agente del Ministerio Público, la suspensión de términos en los procesos disciplinarios adoptada por el ICFES, cumple en el caso concreto el requisito de subsidiariedad fáctica y jurídica. 103.

Lo anterior, por cuanto si bien en el ordenamiento jurídico ordinario se encuentran consagradas las figuras procesales de la interrupción de términos y de la interrupción y suspensión de los procesos -para los judiciales-, aplicable por integración normativa a las actuaciones administrativas y concretamente a los procesos disciplinarios, ellas están consagradas para situaciones fácticas diferentes, como es el cierre de un despacho judicial, la manifestación de impedimento, la recusación del funcionario o la decisión del juez en cada proceso cuando quiera que se presenten las circunstancias previstas en los artículos 159[38] y 161[39] del Código General del Proceso, más aún cuando la Ley 734 de 2002, de carácter especial, no cuenta con norma alguna que faculte al operador disciplinario la suspensión de los términos en las actuaciones disciplinarias. 104.

En consecuencia, las especificas circunstancias que dan lugar a la suspensión de términos mientras dure la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, no se encuentran previstas como causales de interrupción o de suspensión de los procesos disciplinarios ni ella tampoco resulta aplicable a todos los procedimientos, sino únicamente a aquellos en los que se torne imposible la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones para todas las actuaciones y tal circunstancia amenace con vulnerar el debido proceso de los intervinientes, como acaece en el sub lite, conforme se estableció en forma precedente. 105.

No era posible, por ende, acudir por analogía al artículo 118 del Código General del Proceso ni a otro ordenamiento, porque la situación extraordinaria que dio lugar a la declaratoria de la emergencia no está expresamente prevista como causal de suspensión de términos y tampoco existe una potestad en el ordenamiento ordinario para adoptarla en forma general en todas las actuaciones de la misma naturaleza, menos aún, se insiste, cuando el operador disciplinario no cuenta, por virtud de la ley especial que regula esas actuaciones, con esta prerrogativa. 106.

En efecto, el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso se vería claramente afectado frente a una indebida notificación de: i) los autos de apertura de la indagación preliminar, apertura de la investigación, del pliego de cargos y del fallo, entre otros, toda vez que afectaría en forma directa el principio de publicidad y el derecho de defensa.

Igual circunstancia ocurriría, con la imposibilidad de realizar descargos, aportar y solicitar pruebas, o en términos generales no poder acceder al expediente para ejercer su defensa. 107. Sobre este requisito especial, la Corte Constitucional, al estudiar la exequibilidad de la norma que autorizó la suspensión de los términos en las actuaciones, consideró que la disposición es exequible, por cuanto es temporal y “pretende superar en forma racional las afectaciones causadas al desarrollo de las distintas actividades a cargo de las autorizadas en razón de las restricciones implementadas para enfrentar la pandemia”, enfatizando en que el precepto busca cumplir un mandato superior de prestar los servicios en forma adecuada, continua y efectiva. 2.6.4 Proporcionalidad de la suspensión de términos adoptada por la entidad 108.

La exigencia de que las medidas que se adopten durante los Estados de excepción deban ser proporcionales a la gravedad de los hechos, está establecida en el numeral 2º del artículo 214 de la Constitución Política, desarrollada en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, haciendo relación a la “justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar.

Lo que equivale a decir que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’.[40] 109. Este presupuesto se encuentra contenido para todos los actos administrativos en el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa.” 110.

Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad busca verificar si la medida adoptada se encuentra ajustada a los hechos que busca limitar y/o conjurar, y establecer si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida[41]. 111. Sobre el cumplimiento de este requisito en relación con la medida de suspensión de términos mientras dure la emergencia sanitaria, como fue previsto expresamente en el artículo 6º del Decreto Legislativo que es objeto de desarrollo, en la sentencia de exequibilidad de la norma, se consideró que ello garantiza que no se vean afectados gravemente los intereses de la ciudadanía en general. 112.

Sobre la vigencia del precepto es necesario aclarar que ella no fue señalada en forma discrecional o arbitraria por el ICFES, sino que obedece a lo dispuesto por el Decreto Legislativo, declarado exequible y que es el desarrollado, el cual estableció que la suspensión operaría “Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria, declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social” y la razón de ser de ello es que las medidas de aislamiento preventivo obligatorio, las de toque de queda en algunas ciudades del país y la imposibilidad de acceder en forma presencial a las oficinas de la entidad impedirían realizar los servicios o funciones que no pueden ser efectuados en línea o para los cuales no se tienen mecanismos que aseguren el acceso por parte de los interesados. 113.

En esta perspectiva, al no depender la vigencia de la medida únicamente del acto administrativo que se estudia o de la voluntad del ICFES, sino de aquel que se desarrolla, cuya sentencia de constitucionalidad hizo tránsito a cosa juzgada, se evidencia que la Resolución No. 000215 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad porque, de un lado, la medida adoptada es transitoria, no tiene vocación de permanencia en el ordenamiento jurídico y, por otra parte, no limita o restringe derechos y garantías constitucionales y, si bien es cierto, implica la suspensión de los procesos disciplinarios que se adelantan contra los servidores del ICFES, ello resulta proporcional para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud de los destinatarios de la norma que son los sujetos procesales de esas actuaciones y los funcionarios encargados de la sustanciación, así como el secretario general en su calidad de director de la actuación, responsable de adelantar el debido proceso y fallar los asuntos. 114.

Lo anterior bajo el entendido de que el ICFES explicó que adoptó la medida con el ánimo de garantizar los derechos fundamentales de los investigados y procesados disciplinariamente e informó que la entidad se encuentra en la tarea de adecuar los mecanismos necesarios para lograr la reactivación de los procesos disciplinarios en garantía del derecho fundamental al debido proceso que les asiste.

En consecuencia, es claro que la medida adoptada no resulta excesiva en relación con la naturaleza de la calamidad pública que se pretende conjurar y su acaecimiento intempestivo, siendo plenamente compatible con los requerimientos, fines y características del deber de realizar la potestad disciplinaria. 115. Conforme con lo anterior, la decisión adoptada por la Administración contribuye a la garantía del debido proceso y el derecho a la salud en el escenario de la emergencia, que constituye una de las circunstancias que motivaron la declaratoria del Estado de excepción, y, finalmente, está debidamente limitada y restringida a la finalidad que se pretende alcanzar, esto es, conjurar la crisis sanitaria y sus efectos.   116.

En consecuencia, se trata de una medida razonable y legítima para alcanzar los objetivos descritos y, por lo tanto, en este caso, constitucional y legalmente justificada, sin que se advierta i) extralimitación alguna por parte del Secretario General de la entidad; ii) exceso en el ejercicio de sus competencias; iii) irregularidad en la expedición; iv) falsa motivación; o v) afectación de algún derecho fundamental de los destinatarios de la norma o de los obligados a cumplirla. 2.6.5 Principio de no discriminación y carencia de arbitrariedad 117.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las medidas no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica. Además de tales criterios, la Corte Constitucional ha establecido que con este juicio se verifica que la disposición no imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional como el sexo o la discapacidad[42]. 118.

Bajo esta perspectiva de análisis la Sala encuentra que la disposición está encaminada a proteger los derechos fundamentales de todas las personas que tengan procesos disciplinarios en el ICFES y de los funcionarios públicos encargados de su trámite y decisión, en esa medida, salvaguarda tales derechos sin afectar los del resto de la población. 119.

La medida carece de arbitrariedad, respeta el ordenamiento superior y no se opone a los preceptos Constitucionales, legales y reglamentarios de superior jerarquía en que se fundamenta, pues hace uso de la potestad que le confirió el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto le autorizó expresamente suspender términos en algunas actuaciones durante la vigencia de la emergencia sanitaria y justificó su decisión en la necesidad de adaptar e implementar los medios tecnológicos para esas especiales actuaciones, respecto de la cuales, el artículo 98 de la Ley 734 de 2002 autoriza su uso siempre y cuando no se vulneren las garantías del debido proceso. 120.

En efecto, ante las medidas de aislamiento ordenadas por el Gobierno nacional con el fin de salvaguardar la salud pública, el normal desarrollo de los términos al interior de los procesos disciplinarios ponía en riesgo el derecho al debido proceso administrativo de aquellas personas que son sujetos de ellos, situación que se salvaguarda con la medida adoptada en forma temporal y en consonancia con lo dispuesto estrictamente en el artículo 6 del Decreto legislativo 491 de 2020. 121.

A la misma conclusión ha llegado el Consejo de Estado, a través de sus Salas Especiales de Decisión, en relación con medidas que guardan identidad fáctica y jurídica, en las que se ha establecido que la suspensión de términos en aquellas actuaciones administrativas que lo requieran resulta proporcional a la gravedad de la emergencia y a la necesidad de evitar la propagación del virus, de salvaguardar la salud de funcionarios y usuarios y de garantizar el debido proceso.[43] 2.7 Vigencia de la medida de suspensión de términos 122.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política, los decretos legislativos que expida el Gobierno nacional durante la emergencia, a diferencia de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida, hasta tanto el poder legislativo los derogue o reforme, salvo cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente". 123.

Sin embargo, cada norma puede establecer una vigencia y así se hizo tanto en el Decreto Legislativo que sirvió de sustento a la resolución -artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020- como en la resolución contralada, pues indicó que la suspensión correría del 1 al 13 de abril de 2020 y que llegada esa fecha, la entidad expedirá las decisiones sobre la continuidad de la medida. 124.

Como el artículo 6 del Decreto Legislativo facultó la suspensión de términos mientras dure la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud, y de conformidad con lo dispuesto por la Resolución No. 844 de 2020, ella se extendió hasta el 30 de noviembre de 2020, el término de duración de la medida contenida en la Resolución 000215 de 2020 es inferior al previsto por el decreto legislativo que desarrolló, circunstancia que se adecua plenamente a la necesidad de la misma a la garantía de los derechos fundamentales que busca proteger y a los fundamentos facticos y jurídicos analizados, además de corresponderse con los argumentos expuestos por la entidad, en el sentido de que la entidad viene adelantando las acciones para lograr la continuidad de los procesos disciplinarios con apoyo en las tecnologías de la información. 2.7 El artículo 2[44] de la Resolución 000215 de 2020 supera el juicio de finalidad, necesidad, motivación suficiente, proporcionalidad y no discriminación 125.

Sobre esta norma, huelga señalar que al disponer que la suspensión de términos implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los procesos disciplinarios que se adelantan en la Secretaría General del ICFES, como lo señaló la Agente del Ministerio Público, está en consonancia con lo dispuesto en el inciso 4 del artículo 6 del Decreto 491 de 2020, cuya exequibilidad avaló la Corte Constitucional, amén de que supera el juicio anunciado, en la medida en que la interrupción de la caducidad y de la prescripción en materia disciplinaria, como efecto de la suspensión de términos, permite garantizar que el estado de anormalidad institucional, derivado de la declaratoria del Estado de excepción, no haga nugatoria la potestad disciplinaria del Estado y a la vez asegure el debido proceso de los sujetos procesales[45]. 2.8 Publicación ordenada en el artículo 3 de la resolución 000215 de 2020 126.

La Sala advierte que esa disposición, en el caso concreto, no merece análisis de reproche alguno, toda vez que no contraría disposiciones de superior jerarquía y con ella se cumplen los principios de la función pública previstos en el artículo 209 constitucional. 2.9 Conclusión El examen de la norma de cara al cumplimiento de los requisitos formales y materiales superó el test realizado por la Sala, lo cual permite concluir que en la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020, expedida por el ICFES, “Por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes”, no se advierte motivo que invalide el acto objeto de control inmediato de legalidad.

III. DECISIÓN En mérito a lo expuesto, la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: DECLARAR la legalidad de la Resolución No. 000215 del 1 de abril de 2020, expedida por el Secretario General del ICFES, “Por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes”, con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente decisión. CÓPIESE, PUBLÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y ARCHÍVESE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Aclara voto MARÍA ADRIANA MARÍN ----------------------- [1] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15, M.P. María Victoria Calle Correa [2] Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-145, 20.05.2020.

MP. José Fernando reyes Cuartas. Expediente. RE-232. [3] En uso de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020. [4]

ARTÍCULO 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.

En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia. [5] Corte Constitucional, Sentencia C-242, 09.07.2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger.

Expediente RE-253. [6] Con excepción del parágrafo 1º del artículo 6º, referido a la suspensión de términos para el pago de sentencias judiciales. [7] A la fecha, el control de constitucionalidad de este decreto declaratorio del Estado de excepción se encuentra en trámite en la Corte Constitucional y reporta que el 22 de julio de 2020 se registró el proyecto de fallo, sin que a la fecha la Corporación haya dictado la sentencia. [8] Comunicado No. 33 del 13 y 13 de agosto de 2020.

Consultable en el siguiente enlace oficial de la Corte Constitucional: https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%20No.%2033%20d el%2012%20y%2013%20de%20agosto%20de%202020.pdf [9] Corte Constitucional. Sala Plena. MP. Luis Guillermo Pérez Guerrero. Expediente RE-305. El texto de la sentencia aún no se encuentra publicado. [10] En el que se presenta la síntesis de la decisión y sus motivos, consultable en el siguiente enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%20No.%2033%20d el%2012%20y%2013%20de%20agosto%20de%202020.pdf [11] Reseña efectuada con esa denominación en el Comunicado No. 33 del 13 y 13 de agosto de 2020. [12] Lo anterior se ha efectuado mediante los Decretos 531 del 8 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020, 689 del 22 de mayo de 2020, 749 del 28 de mayo de 2020, 990 de 9 de julio y 1076 de 28 de julio de la presente anualidad. [13] Se notificó al Director General y al Secretario General del ICFES. [14] La función disciplinaria por parte del Secretario general del ICFES está contenida en el numeral 5º del artículo 15° del Decreto 5014 de 2009 y en la Resolución No. 000735 del 07 de noviembre de 2018. [15] Constan en el plenario el nombramiento y la posesión del doctor Ciro González Ramírez en el cargo de Secretario General del ICFES, así: Resolución de nombramiento No. 000140 del 24 de febrero de 2020 y Acta de Posesión No. 15 del 25 de febrero de 2020. [16] Ley 734 de 2020.

Artículo 98. Utilización de medios técnicos. Para la práctica de las pruebas y para el desarrollo de la actuación se podrán utilizar medios técnicos, siempre y cuando su uso no atente contra los derechos y garantías constitucionales. Las pruebas y diligencias pueden ser recogidas y conservadas en medios técnicos y su contenido se consignará por escrito sólo cuando sea estrictamente necesario.

Así mismo, la evacuación de audiencias, diligencias en general y la práctica de pruebas pueden llevarse a cabo en lugares diferentes al del conductor del proceso, a través de medios como la audiencia o comunicación virtual, siempre que otro servidor público controle materialmente su desarrollo en el lugar de su evacuación. De ello se dejará constancia expresa en el acta de la diligencia. [17] ICFES.

Resolución 271, 01/07/2020. [18] Curso Procesos Disciplinarios en tiempos de COVID. [19] Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […] [20] Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de Acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.// Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. [21] Artículo 23.

Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [22] Artículo 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: (…) 3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. [23] Artículo 42. Convocación a sesiones. La convocatoria a las sesiones de las Salas, Secciones y Subsecciones se hará previa y públicamente por escrito en el que se mencionarán lugar, día, hora y orden del día. En caso de urgencia la citación podrá ser verbal, de lo que se dejará testimonio en el acta. [24] Artículo 12.

Transfórmese el Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior, ICFES, en una Empresa estatal de carácter social del sector Educación Nacional, entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional. [25] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-216, 14.04.99., M.P. Antonio Barrera Carbonell [26] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-156 09.03.11., M.P. Mauricio González Cuervo [27] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-466, 19.07.17., M.P. Carlos Bernal Pulido.

En punto del control precisó que “Este control judicial constitucional de los decretos legislativos se complementa, a su vez, con el denominado control automático de legalidad previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el cual es ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo para todas aquellas medidas administrativas adoptadas en desarrollo de decretos legislativos.” [28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente No. 2010- 00196, reiterada en Sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala Rad. 11001 03 15 0002015 02578-00 [29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16.06.09.

M.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009- 00305-00(CA) [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.07.14., M.P. Danilo Rojas Betancourt, Rad.11001-03-15-000- 2011-01127-00(CA). Reitera los siguientes pronunciamientos: 7.02.00; M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Rad. CA-033; 20.10.09, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 2009-00549; 9.12.09, M.P. Enrique Gil Botero, Rad 2009- 00732. [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31.05.11., M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad.

No. 11001-03-15- 000-2010-00388-00(CA) [32] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 8.07.14., M.P. Danilo Rojas Betancourt, 11001-03-15-000-2011- 01127-00(CA) [33] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-670, 28.10.15., M.P. María Victoria Calle Correa [34] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-034, 29.01.14., M.P. María Victoria Calle Correa [35] Al tenor del artículo 25 de la Ley 734 de 2002, son destinatarios de la ley disciplinaria.

Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código. Los indígenas que administren recursos del Estado serán disciplinados conforme a este Código. Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria.   [36] Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP.

Protocolo de autorización de trámite dictado por el departamento Administrativo de la Función Pública. Definición de trámite. Conjunto de requisitos, pasos, o acciones reguladas por el Estado dentro de un proceso misional que deben efectuar los ciudadanos, usuarios o grupos de interés ante una entidad u organismo de la administración pública o particular que ejerce funciones administrativas, para acceder a un derecho, ejercer una actividad o cumplir con una obligación prevista o autorizada por la ley, página 12.

Definición de Otros Procedimientos Administrativos -OPA-. Conjunto de requisitos, pasos o acciones dentro de un proceso misional que determina una entidad u organismo de la administración pública, o particular que ejerce funciones administrativas, para permitir el acceso de los ciudadanos, usuarios o grupos de interés a los beneficios derivados de programas o estrategias cuya creación, adopción e implementación es potestativa de la entidad, página 14.

Documento que se puede consultar y descargar en el siguiente enlace:https://www.funcionpublica.gov.co/documents/418548/34150781/Protocolo +para+solicitar+la+autorizaci%C3%B3n+de+tr%C3%A1mites+-+Versi%C3%B3n+1+- +Mayo+2019.pdf/bd93870d-e5c9-e138-78d9-361edd287e87?t=1559260395840 [37] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-466, 29.06.2017., M.P. Carlos Bernal Pulido y Sentencia C-155, 18.05.2020., M.P. Cristina Pardo Schlesinger [38]

ARTÍCULO 159. CAUSALES DE INTERRUPCIÓN. El proceso o la actuación posterior a la sentencia se interrumpirá: 1. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad de la parte que no haya estado actuando por conducto de apoderado judicial, representante o curador ad lítem. 2. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad del apoderado judicial de alguna de las partes, o por inhabilidad, exclusión o suspensión en el ejercicio de la profesión de abogado.

Cuando la parte tenga varios apoderados para el mismo proceso, la interrupción solo se producirá si el motivo afecta a todos los apoderados constituidos. 3. Por muerte, enfermedad grave o privación de la libertad del representante o curador ad lítem que esté actuando en el proceso y que carezca de apoderado judicial. La interrupción se producirá a partir del hecho que la origine, pero si este sucede estando el expediente al despacho, surtirá efectos a partir de la notificación de la providencia que se pronuncie seguidamente.

Durante la interrupción no correrán los términos y no podrá ejecutarse ningún acto procesal, con excepción de las medidas urgentes y de aseguramiento. [39]

ARTÍCULO 161. SUSPENSIÓN DEL PROCESO. El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del proceso en los siguientes casos: 1. Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención. El proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso declarativo iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción. 2.

Cuando las partes la pidan de común acuerdo, por tiempo determinado. La presentación verbal o escrita de la solicitud suspende inmediatamente el proceso, salvo que las partes hayan convenido otra cosa. [40] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-179, 13.04.94., M.P. Carlos Gaviria Diaz [41] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-517, 10.08.17., M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo [42] Corte Constitucional, Sentencia C-466, 19.07.2017, M.P. Carlos Bernal Pulido [43] Consejo de Estado.

Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión, Sentencia del 27 de julio de 2020, M.P Rocío Araújo Oñate, Rad. 1100103150002020016210. Consejo de Estado, Sala Diez (10) Especial de Decisión, Sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Rad. 11001031500020200094400. Consejo de Estado, Sala Nueve (9) Especial de Decisión, Sentencia del 27 de mayo de 2020, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Rad. 11001031500020200099100;

Consejo de Estado, Sala Dos (2) Especial de Decisión, Sentencia del 19 de mayo de 2020, M.P. Cesar Palomino Cortés. [44] Esta disposición establece: “La suspensión de términos implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los procesos disciplinarios que se adelantan en la Secretaría General del Icfes”. A su turno el inciso final del artículo 6 del decreto legislativo 491 de 2020, dispone: “Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia.” [45] Es decir, dadas la condiciones de anormalidad en el cumplimiento de los servicios y funciones a cargo del Estado, la medida de interrupción de la caducidad y la prescripción es un efecto de la suspensión de los términos y opera mientras esta se mantenga, como lo señaló el decreto reglamentario.

Ello garantiza que no decaiga la potestad disciplinaria para iniciar o continuar la acción por virtud del paso del tiempo y el acaecimiento de los términos previstos por las normas especiales que regulan dicha materia, así como el núcleo esencial del debido proceso, pues las condiciones relevadas por la entidad como el aislamiento preventivo, la ausencia o insuficiencia de medios tecnológicos que permitan acceder a los expedientes, en su mayoría no digitalizados, la necesidad de practicar, entre otros, imposibilita materializar dichos mínimos constitucionales en esas actuaciones, mismas razones que dada la conexidad entre la suspensión y la interrupción de la caducidad y de la prescripción, sustentan que esta medida supere el juicio de finalidad, necesidad, motivación suficiente, proporcionalidad y no discriminación..