CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 03130 DEL 24 DE MARZO DE 2020 DEL SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO / ADOPCIÓN DE MEDIDAS TRANSITORIAS PARA LA PREVENCIÓN Y CONTENCIÓN DEL CORONAVIRUS / REPOSICIÓN DEL AUTO QUE RECHAZO EL RECURSO DE REPOSICIÓN POR EXTEMPORANEO – Procedencia Dado que la procuradora segunda delegada ante esta Corporación probó que el recurso de reposición que interpuso en contra del auto del 23 de abril fue radicado por medio de correo electrónico el 4 de mayo de la misma anualidad, el despacho revocará la providencia del 19 de mayo, para admitir el recurso que fue rechazado y así resolver lo concerniente a los argumentos del Ministerio Público en relación con la decisión de avocar conocimiento del medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 03130 de 2020, expedida por el superintendente de Notariado y Registro.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 03130 DEL 24 DE MARZO DE 2020 DEL SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO - Procedencia aunque se haya expedido con fundamento en competencias ordinarias / ADOPCIÓN DE MEDIDAS TRANSITORIAS PARA LA PREVENCIÓN Y CONTENCIÓN DEL CORONAVIRUS / COMPETENCIA HÍBRIDA O SUPERPUESTA EN EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Hasta el 4 de mayo de 2020, el criterio del despacho ponente para avocar conocimiento del medio de control inmediato de legalidad sobre las decisiones adoptadas en el marco del estado de emergencia por la enfermedad covid-19, admitía que, ante la situación excepcional y extraordinaria generada por el confinamiento obligatorio ordenado por el Gobierno Nacional y, especialmente en lo que respecta a la suspensión de términos y la inexistencia de canales físicos o digitales para presentar demandas de nulidad por el cierre obligatorio de los tribunales y del Consejo de Estado, se podía y debía extender el control judicial a todas aquellas medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa que no solo se derivaran de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Nacional.Se observa que la Resolución 03130 del 24 de marzo de 2020 se expidió con fundamento en las competencias ordinarias que consagra el Decreto 2723 de 2014 en cabeza del superintendente de Notariado y Registro, respecto de las actividades que son de su competencia; además de las normas emanadas del Gobierno Nacional para enfrentar la emergencia sanitaria de la covid-19.
Así, las atribuciones que el ordenamiento jurídico le asigna al superintendente en condiciones de normalidad, fueron usadas como una manera de conjurar los efectos de la covid-19, lo que permite caracterizarla como una competencia híbrida o superpuesta sujeta al juicio de control inmediato pues en el momento en que se profirió, no se encontraban disponibles y podrían ser oportunas las vías para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia que hubiesen permitido su controversia judicial a instancias de los ciudadanos. FUENTE FORMAL: DECRETO 2723 DE 2014 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01286-00(CA)B Actor: SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO Demandado: RESOLUCIÓN 03130 DEL 24 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Temas: Procedencia y oportunidad para la presentación del recurso de reposición en contra del auto que avoca conocimiento del medio de control inmediato de legalidad.
Competencias administrativas híbridas o superpuestas en la atención de la emergencia sanitaria de la covid-19. Decisión: Se repone el auto que rechazó por extemporáneo el recurso de reposición y se decide de fondo. AUTO QUE RESUELVE UN RECURSO O- 448-2020 1. ASUNTO El despacho decide el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio Público en contra del auto emitido el 19 de mayo de 2020 en este proceso, que dispuso rechazar por extemporáneo un recurso de reposición presentado por la procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado, en contra del auto del 23 de abril del mismo año, mediante el cual el despacho resolvió avocar conocimiento del medio de control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 03130 del 24 de marzo de 2020, suscrita por el superintendente de Notariado y Registro, «por la cual se adoptan medidas transitorias en la Superintendencia de Notariado y Registro para la prevención y contención del coronavirus (COVID-19)». 2.
ANTECEDENTES 2.1. Fundamento de la decisión adoptada en el auto del 19 de mayo de 2020 Este despacho estimó que en virtud de la información del registro de actuaciones de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial «SAMAI» del Consejo de Estado, que puede consultarse en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos?guid =11001-03-15-000-2020-01286-00, se observaba que la notificación al Ministerio Público del auto recurrido fue realizada el 28 de abril de 2020, por lo que la procuradora delegada tenía hasta el 4 de mayo siguiente para interponer el recurso de reposición. Así, en la medida en que se consideró que el recurso fue recibido en la Corporación dos días después, esto es, el 6 de mayo de 2020, este despacho lo rechazó por extemporáneo.
3. SUSTENTACIÓN DEL RECURSO El Ministerio Público pidió la reposición del auto del 19 de mayo de 2020, y para ello señaló que el recurso en contra del auto del 23 de abril fue radicado vía correo electrónico el día 4 de mayo de la misma anualidad, dentro del término establecido por la ley, y así se podía probar en correo electrónico enviado a las siguientes direcciones: secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co; notifwhernandez@consejoestado.ramajudicial.gov.co.
Para tales efectos, presentó los comprobantes de envío y de recibo de los mensajes por correo electrónico en la fecha indicada. 4. CONSIDERACIONES 4.1. Procedencia y oportunidad del recurso Respecto del recurso de reposición, el artículo 242 del CPACA dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica.
En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil». En armonía con ello, el artículo 243 ibidem establece la naturaleza de los autos que pueden controvertirse a través del recurso de apelación, señalando al respecto que serán aquellos en los que (i) se rechace la demanda; (ii) se decrete una medida cautelar y se resuelvan los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite;
(iii) se ponga fin al proceso; (iv) se aprueben conciliaciones extrajudiciales o judiciales; (v) se resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios; (vi) se decreten las nulidades procesales; (vii) se niegue la intervención de terceros; (viii) se prescinda de la audiencia de pruebas; y (ix) se deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.
Del mismo modo, el artículo 318 del Código General del Proceso señala que el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto, si este fue expedido por fuera de una audiencia. En ese orden de ideas, advierte el despacho que como el auto que avoca conocimiento objeto de controversia no es de aquellos que puedan ser recurridos en apelación o en súplica, el recurso de reposición resulta procedente.
Igualmente, frente a la oportunidad de interposición del recurso, este fue presentado por correo electrónico el 26 de mayo de 2020, dentro de los tres días siguientes al de la notificación del auto del 19 de mayo, que fue dado a conocer al Ministerio Público el día 22 del mismo mes. 4.2. Decisión sobre el recurso Dado que la procuradora segunda delegada ante esta Corporación probó que el recurso de reposición que interpuso en contra del auto del 23 de abril fue radicado por medio de correo electrónico el 4 de mayo de la misma anualidad, el despacho revocará la providencia del 19 de mayo, para admitir el recurso que fue rechazado y así resolver lo concerniente a los argumentos del Ministerio Público en relación con la decisión de avocar conocimiento del medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 03130 de 2020, expedida por el superintendente de Notariado y Registro. 4.3.
Sobre el contenido del auto del 23 de abril de 2020 El auto recurrido resolvió avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 03130 del 24 de marzo de 2020, al considerar que si bien no se trataba de un acto emitido como desarrollo directo de los decretos legislativos en el marco de los estados de excepción, por encontrarse suspendidos los términos judiciales de algunos medios de control como el de la nulidad simple y al estar limitado el acceso a la administración de justicia para las personas, en aras de garantizar la tutela judicial efectiva, se hacía necesario admitir el control de todas las medidas de carácter general expedidas en ejercicio de la función administrativa para atender la pandemia de la covid-19 a partir de la declaratoria del estado de emergencia económica y social por parte del Gobierno Nacional. 4.4.
Sustentación del recurso de reposición en contra del auto del 23 de abril Después de hacer referencia a algunas de las normas que se han expedido para conjurar la emergencia sanitaria ocasionada por la covid-19, la procuradora delegada señaló que el recurso de reposición es procedente en el presente caso, porque el artículo 242 del CPACA dispuso que, salvo norma en contrario, este se puede interponer en contra de los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica.
Así, en la medida en que el Legislador guardó silencio respecto del recurso que puede presentarse frente al que avoca conocimiento del control inmediato de legalidad, debe admitirse el de reposición. En lo relativo a su desacuerdo con la decisión de avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 03130 del 24 de marzo de 2020, la agencia del Ministerio Público expuso que en la motivación de dicho acto administrativo, el superintendente de Notariado y Registro invocó diferentes normas emitidas con ocasión de la pandemia, entre ellas el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, lo que según ella podría llevar a inferir que esa resolución cumple con las condiciones previstas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 para que proceda el medio de control que aquí se estudia.
No obstante, señaló que el propósito de ese acto no fue otro que adoptar medidas administrativas orientadas a cumplir con el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 y la Resolución del Ministerio de Salud 385 del 12 del mismo mes y año. De conformidad con lo anterior, indicó que de no haberse decretado el aislamiento obligatorio nacional, el acto objeto de estudio no hubiera sido proferido o carecería de fundamento jurídico.
Además, precisó que la Resolución 385 de 2020 ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas que implementen estrategias laborales y administrativas para prevenir y contener el contagio entre sus colaboradores, y que ese acto administrativo emanado del Ministerio de Salud fue expedido el 12 de marzo de 2020, cinco días antes de que se declarara la emergencia económica, social y ecológica a través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020.
De esta manera, la procuradora delegada estimó que es claro que la Resolución 03130 del 24 de marzo de 2020 no fue expedida como desarrollo de un decreto legislativo y, por lo tanto, no puede ser objeto del control inmediato de legalidad, tesis que apoyó en algunas decisiones adoptadas recientemente en ese sentido por esta Corporación[1].
Por todo lo dicho, la procuradora segunda delegada solicitó reponer el auto que avocó el conocimiento para ejercer el control inmediato de legalidad del acto objeto de estudio. 4.5. Problema jurídico a resolver ¿El auto del 29 de abril de 2020 debe reponerse porque el Consejo de Estado no tiene competencia para enjuiciar la validez, como juez del control inmediato de legalidad, de la Resolución 03130 del 24 de marzo de 2020, expedida por el superintendente de Notariado y Registro? Tesis del despacho: El auto del 29 de abril no debe reponerse, porque las atribuciones que sirvieron de fundamento al superintendente de notariado y registro para expedir la Resolución 03130 del 24 de marzo de 2020 fueron usadas como una manera de conjurar los efectos de la covid-19, lo que permite caracterizarla como una competencia híbrida o superpuesta sujeta al juicio de control inmediato pues en el momento en que se profirió, no se encontraban disponibles y podrían ser oportunas las vías para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia que hubiesen permitido su controversia judicial a instancias de los ciudadanos. 4.6.
Caso concreto Respecto de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar la legalidad de la Resolución 03130 del 24 de marzo de 2020, expedida por el superintendente de Notariado y Registro, a través de este medio de control es importante exponer las siguientes razones: Hasta el 4 de mayo de 2020, el criterio del despacho ponente para avocar conocimiento del medio de control inmediato de legalidad sobre las decisiones adoptadas en el marco del estado de emergencia por la enfermedad covid-19, admitía que, ante la situación excepcional y extraordinaria generada por el confinamiento obligatorio ordenado por el Gobierno Nacional y, especialmente en lo que respecta a la suspensión de términos y la inexistencia de canales físicos o digitales para presentar demandas de nulidad por el cierre obligatorio de los tribunales y del Consejo de Estado, se podía y debía extender el control judicial a todas aquellas medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa que no solo se derivaran de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Nacional.
De acuerdo con tal teoría, las medidas administrativas tomadas en los estados de excepción debían revisarse a través de esta vía procesal en dos supuestos: (i) actos que desarrollan directamente los decretos legislativos de excepción y (ii) actos que fueron expedidos o que hubiesen podido expedirse con fundamento en facultades ordinarias pero que, por múltiples razones, respondían a la situación de emergencia o con ocasión de ella.
La última de estas hipótesis da cuenta del ejercicio de una competencia híbrida pues su fundamento surge de una mixtura entre las atribuciones que el ordenamiento jurídico, en condiciones de normalidad, le confiere a la respectiva autoridad administrativa y la necesidad de conjurar los efectos de la situación de emergencia[2]. Así las cosas, debido a las circunstancias particulares que en aquel momento restringían fuertemente el derecho de acceso a la administración de justicia, cuando la medida de excepción se tomaba con apoyo en las facultades que definen las normas ordinarias, se presentaba una confluencia de propósitos y una superposición de competencias que autorizaban al juez del control inmediato para avocar conocimiento del asunto con el fin de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, la intangibilidad de los derechos fundamentales y la proporcionalidad de las decisiones adoptadas.
En efecto, al pronunciarse sobre las garantías judiciales en estados de emergencia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la Opinión Consultiva OC-9-87 del 6 de octubre de 1987, señaló respecto del artículo 27 de la Convención que de este: «[…] se deriva la necesidad genérica de que en todo estado de excepción subsistan medios idóneos para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellas se adecúen razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos impuestos por la Convención o derivados de ella […] en la implantación del estado de emergencia - cualquiera que sea la dimensión o denominación con que se le considere en el derecho interno- no puede comportar la supresión o la pérdida de efectividad de las garantías judiciales que los Estados Partes están obligados a establecer, según la misma Convención, para la protección de los derechos no susceptibles de suspensión o de los no suspendidos en virtud del estado de emergencia […]».
En este punto es importante señalar que, al conocer de un medio de control inmediato de legalidad, el juez de lo contencioso administrativo tiene una misión más elevada pues en sus manos está evitar que la administración pública haga uso indebido de la situación de excepción para adoptar decisiones que podrían poner en riesgo los fines y principios esenciales sobre los que se cimienta el Estado, al igual que los derechos y libertades fundamentales de sus asociados.
Estas particularidades exigen que el juez de la causa asuma un rol mucho más activo que le permita examinar la decisión estatal con mayor profundidad, a la luz de ciertos parámetros de control que tienen sustento directo en normas constitucionales y que conducen al estudio de la decisión en términos de concordancia y proporcionalidad. Esto se traduce en que el juicio de una medida de excepción no puede agotarse en la revisión de legalidad que ordinariamente realiza aquel en desarrollo de otros medios de control, por ejemplo nulidad simple, nulidad por inconstitucionalidad, nulidad y restablecimiento del derecho, sino que también ha de integrar referentes de validez superiores que responden a principios y valores de suma importancia dentro de la dogmática constitucional.
Desde esta perspectiva, las características sui generis de la labor que se le ha encomendado al juez del control inmediato, la cual trasciende el mero control de legalidad para abarcar la constitucionalidad y razonabilidad de la medida, le permitían conocer de los actos dictados en ejercicio de las denominadas competencias superpuestas para compensar las restricciones asociadas a las medidas de suspensión de términos y ausencia de canales físicos o digitales para ejercer el derecho de acción ante la jurisdicción. Solo así era factible garantizar con efectividad la posibilidad de juzgar, además de la legalidad del acto, las violaciones de principios, valores y derechos constitucionales que, incluso en situaciones de excepción, no pueden ser suspendidos o restringidos.
Pues bien, en el sublite, se observa que la Resolución 03130 del 24 de marzo de 2020 se expidió con fundamento en las competencias ordinarias que consagra el Decreto 2723 de 2014[3] en cabeza del superintendente de Notariado y Registro, respecto de las actividades que son de su competencia; además de las normas emanadas del Gobierno Nacional para enfrentar la emergencia sanitaria de la covid-19.
Así, las atribuciones que el ordenamiento jurídico le asigna al superintendente en condiciones de normalidad, fueron usadas como una manera de conjurar los efectos de la covid-19, lo que permite caracterizarla como una competencia híbrida o superpuesta sujeta al juicio de control inmediato pues en el momento en que se profirió, no se encontraban disponibles y podrían ser oportunas las vías para garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia que hubiesen permitido su controversia judicial a instancias de los ciudadanos. Por las anteriores razones, no está llamado a prosperar el recurso de reposición que interpuso el Ministerio Público en contra del auto del 23 de abril de 2020.
En mérito de lo expuesto, el despacho:
RESUELVE
PRIMERO: Reponer el auto del 19 de mayo de 2020 que había rechazado por extemporáneo el recurso de reposición presentado por el ministerio público en contra del auto del 23 de abril que avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 03130 de 2020, expedida por el superintendente de Notariado y Registro.
SEGUNDO: No reponer el auto proferido el 23 de abril de 2020 en este proceso, que dispuso avocar conocimiento del medio de control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 03130 del 24 de marzo de 2020, suscrita por el superintendente de Notariado y Registro, «por la cual se adoptan medidas transitorias en la Superintendencia de Notariado y Registro para la prevención y contención del coronavirus (COVID-19)».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el despacho en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Auto del 3 de abril de 2020, exp 11001031500020200100500, MP Dr. Gabriel Valbuena […] Auto del 31 de marzo de 2020, exp 1001-03-15-000-2020- 00948-00, MP Dr. Carmelo Perdomo». [2] Como ejemplo de lo anterior, se tiene que algunas de las medidas más relevantes para afrontar la crisis generada por la pandemia, como son las de confinamiento y de restricción de la libertad de locomoción, fueron adoptadas mediante los Decretos 418 del 18 de marzo de 2020, 420 de la misma fecha y 457 del 22 de marzo de 2020, los cuales se fundamentaron, no en los decretos legislativos del estado de emergencia, sino en los poderes de policía ordinarios regulados en el numeral 4 del artículo 189 y 296 de la Constitución para el presidente de la República, y en los artículos 305 y 315 para los gobernadores y alcaldes, respectivamente.
Además, en competencias consagradas en el Código Nacional de Policía y Convivencia, Ley 1801 de 2016. [3] «Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro».