CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RECURSO DE REPOSICIÓN / AUTO QUE DECIDE RECURSO DE REPOSICIÓN - Contra auto que avoca conocimiento / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN - Para cuestionar la admisión de los controles inmediatos de legalidad / COMPETENCIA /AUTO DE PONENTE / AUTO INTERLOCUTORIO DE PONENTE El artículo 242 de la Ley 1437 de 2011 determina que, salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica.

El auto que avoca el control inmediato de legalidad sobre un acto administrativo, es una decisión que se profiere por el ponente, en única instancia, tratándose de la competencia asignada al Consejo de Estado. Además, no es uno de los asuntos incluidos en los numerales 1 a 4 del artículo 243 ibídem, por lo que no es pasible de los recursos de apelación o súplica.

Como consecuencia, el recurso de reposición es procedente para cuestionar la admisión que se hace, en única instancia, de los controles inmediatos de legalidad. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 242 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO - Controles / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN - Control de los actos administrativos a través de los cuales se concreta / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Incluye medidas administrativas expedidas a partir de la declaratoria de emergencia / COMPETENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los cuales recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EXCEPCIÓN [E]l Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los (i) actos y medidas de carácter general que se adopten por (ii) entidades del orden nacional, (iii) en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del (iv) ejercicio de función administrativa.

ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / ACTO EXPEDIDO POR AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR 6 DEL 18 DE MARZO DE 2020 - No avoca conocimiento / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - No fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo del estado de excepción / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA - No fue desarrollado por el acto sometido a control / EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No dar trámite En el caso concreto, el Despacho advierte que le asiste razón al Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación. En efecto, el acto administrativo cumple con las dos primeras condiciones formales para ser objeto del control inmediato de legalidad, toda vez que (i) es de contenido general y (ii) fue expedido por una autoridad del orden nacional; no obstante, no ocurre así con el tercer requisito establecido en el artículo 136 del CPACA, puesto que la Circular n.º 6 de 2020 no desarrolla los decretos legislativos expedidos en el marco del respectivo estado de excepción. Entonces, si bien la Circular n.º 6 del 18 de marzo de 2020 se profirió en el marco de la emergencia sanitaria y la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, lo cierto es que no desarrolló ninguno de los decretos legislativos expedidos con posterioridad al Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, sino que su expedición se fundamentó en la Resolución n.º 385 de 2020 y en el Decreto 1042 de 1978 sobre jornada laboral.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / DECRETO 417 DE 2020 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD / DECRETO 1042 DE 1978 / CIRCULAR 6 DE 2020 DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE CIRCULAR 6 DEL 18 DE MARZO DE 2020 - Medios de control procedentes / PROCEDENCIA DE MEDIOS DE CONTROL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Levantamiento de la suspensión de términos / ACTOS DEMANDABLES A TRAVÉS DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / ACTOS DEMANDABLES A TRAVÉS DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA / EMERGENCIA SANITARIA / CORONAVIRUS / COVID19 [N]o significa que el referido acto [Circular n.º 6 del 18 de marzo de 2020] no pueda ser objeto de control por parte de esta Jurisdicción a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibídem.

En efecto, mediante Acuerdos n.º PCSJA20-11546 del 25 de abril y PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos para los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad simple contra los actos administrativos que hayan sido expedidos con posterioridad a la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada por el Ministerio de Salud.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 135 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 137 / ACUERDO PCSJA20-11546 DE 2020 / ACUERDO PCSJA20-11549 DE 2020 MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Actuaciones escritas / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO / CONSERVACIÓN DEL DOCUMENTO / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / DECRETO LEGISLATIVO / DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / EMERGENCIA SANITARIA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / CORONAVIRUS / COVID19 [E]l artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.

Además, mediante Decreto legislativo n.º 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 186 / DECRETO 491 DE 2020 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 6 DE 2020 (18 de marzo) MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01055-00(CA)B Actor: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Demandado: CIRCULAR 6 DEL 18 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) El Despacho decide el recurso de reposición interpuesto por el Procurador Cuarto Delagado ante esta Corporación en contra de la providencia del 16 de abril del año en curso, mediante la cual se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular n.º 6 del 18 de marzo de 2020, proferida por la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible “por medio de la cual se dan lineamientos para el desarrollo de actividades no presenciales y de trabajo en casa” y dirigida a los servidores públicos, a los contratistas y al público en general.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Las declaratorias de la emergencia sanitaria y del estado de excepción El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia. Esta enfermedad es causada por el virus SARS-COV-2. El Ministerio de Salud profirió la Resolución n.º 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

Posteriormente, mediante Decreto n.º 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional de conformidad con el artículo 215 de la Constitución Política. Luego, el Presidente expidió el Decreto n.º 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020. El 8 de abril de 2020, el Presidente profirió el Decreto n.º 531, mediante el cual, entre otros aspectos, amplió el aislamiento preventivo de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas del día 13 de abril hasta las cero horas del 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19.

El 24 de abril de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto n.º 593, mediante el cual extendió el aislamiento preventivo desde las cero horas del 27 de abril hasta las cero horas del 11 de mayo del año en curso. El 6 de mayo de 2020, mediante Decreto n. 636, el Gobierno Nacional amplió el aislamiento preventivo desde las cero horas del 11 de mayo de 2020 hasta las cero horas del 25 del mismo mes y año. Mediante Circular n.º 6 del 18 de marzo de 2020, con fundamento en las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para afrontar la pandemia, la Secretaría General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible adoptó una serie de decisiones relacionadas con los siguientes aspectos: i) cumplimiento del horario laboral en la modalidad de teletrabajo o trabajo en casa; ii) cubrimiento de la ARL en relación con el trabajo en casa; iii) necesidad de que los funcionarios informen cualquier dificultad que se presente con los instrumentos tecnológicos, así como en el envío y recepción de información; iv) cumplimiento de las condiciones de movilidad e ingreso a la entidad; v) lineamientos a los supervisores de los contratos estatales suscritos por la entidad, así como la posibilidad de que aquellos analicen la posibilidad de suspender estos en atención a causas externas, imprevisibles e irresistibles; vi) decisión de que “en el futuro no podrá justificarse adiciones o prórrogas de los contratos con ocasión del COVID- 19” y, finalmente, vii) advertencia de que el pago de honorarios de los contratos solo se realice previa y estricta verificación efectuada por los respectivos supervisores de que se prestó el servicio contratado. 2.

El auto recurrido El 16 de abril de 2020, el Despacho avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular n.º 6 del 18 de marzo de 2020, proferida por la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Las razones para admitir el control de legalidad fueron las siguientes: i) el acto administrativo es de contenido general, ya que va dirigido a los servidores públicos, a los usuarios y los contratistas de la entidad, y tiene por objeto regular aspectos relacionados con las funciones, los procedimientos administrativos y los contratos estatales celebrados por la entidad; ii) el acto fue proferido por una entidad del orden nacional y iii) se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el señor Presidente de la República en el Decreto n.º 417 de 2020, así como la declaratoria de emergencia sanitaria contenida en la Resolución n.º 385 del 12 de marzo del mismo año. 3.

Recurso de reposición Mediante escrito del 22 de abril de 2020, el Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación interpuso recurso de reposición contra el auto del 16 del mismo mes y año. El agente del Ministerio Público pidió que se revocara el auto admisorio y, en su lugar, se rechazara el control de legalidad de la referencia. En su criterio, el acto administrativo no cumple con el tercer requisito de que trata el artículo 136 del CPACA, por cuanto no basta con que las medidas o los actos administrativos de contenido general guarden relación con la declaratoria de emergencia, ya que es necesario que desarrollen su contenido normativo.

Adujo que la Circular n.º 6 del 18 de marzo no desarrolló el contenido normativo de los decretos legislativos expedidos con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica. 4. Intervención del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible intervino para sostener que la Circular n.º 6 del 18 de marzo de 2020 se profirió en el marco de la emergencia sanitaria, pero no del estado de excepción. II.

C O N S I D E R A C I O N E S 1. Procedencia del recurso de reposición y competencia El artículo 242 de la Ley 1437 de 2011 determina que, salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. El auto que avoca el control inmediato de legalidad sobre un acto administrativo, es una decisión que se profiere por el ponente, en única instancia, tratándose de la competencia asignada al Consejo de Estado.

Además, no es uno de los asuntos incluidos en los numerales 1 a 4 del artículo 243 ibídem, por lo que no es pasible de los recursos de apelación o súplica. Como consecuencia, el recurso de reposición es procedente para cuestionar la admisión que se hace, en única instancia, de los controles inmediatos de legalidad. En ese orden de ideas, despacho es competente para resolver el recurso interpuesto contra la decisión contenida en el auto del 1º de abril de 2020. 2.

Análisis del caso concreto Problema jurídico: corresponde al Despacho establecer si la Circular n.º 6 del 18 de marzo de 2020 desarrolló las normas que declararon el estado de emergencia económica, social y ecológica o si, por el contrario, el citado acto administrativo se expidió única y exclusivamente con fundamento en la Resolución n.º 385 del 12 de marzo del año en curso, por lo que sería improcedente su control inmediato de legalidad, de conformidad con las exigencias establecidas en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011-CPACA.

El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. La citada disposición preceptúa: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”.

Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los (i) actos y medidas de carácter general que se adopten por (ii) entidades del orden nacional, (iii) en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del (iv) ejercicio de función administrativa.

En el caso concreto, el Despacho advierte que le asiste razón al Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación. En efecto, el acto administrativo cumple con las dos primeras condiciones formales para ser objeto del control inmediato de legalidad, toda vez que (i) es de contenido general y (ii) fue expedido por una autoridad del orden nacional; no obstante, no ocurre así con el tercer requisito establecido en el artículo 136 del CPACA, puesto que la Circular n.º 6 de 2020 no desarrolla los decretos legislativos expedidos en el marco del respectivo estado de excepción. Entonces, si bien la Circular n.º 6 del 18 de marzo de 2020 se profirió en el marco de la emergencia sanitaria y la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, lo cierto es que no desarrolló ninguno de los decretos legislativos expedidos con posterioridad al Decreto 417 de 2020 que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, sino que su expedición se fundamentó en la Resolución n.º 385 de 2020 y en el Decreto 1042 de 1978 sobre jornada laboral.

Lo anterior no significa que el referido acto no pueda ser objeto de control por parte de esta Jurisdicción a través de los medios de control que sean procedentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con los artículos 135 y 137 ibídem. En efecto, mediante Acuerdos n.º PCSJA20-11546 del 25 de abril y PCSJA20- 11549 del 7 de mayo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos para los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad simple contra los actos administrativos que hayan sido expedidos con posterioridad a la declaratoria de la emergencia sanitaria adoptada por el Ministerio de Salud.

Finalmente, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. Además, mediante Decreto legislativo n.º 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

Como consecuencia, se R E S U E L V E PRIMERO. Reponer el auto del 16 de abril de 2020, mediante el cual se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular n.º 6 del 18 de marzo de 2020, proferida por la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

SEGUNDO. Como consecuencia, no avocar el control inmediato de legalidad de la Circular n.º 6 del 18 de marzo de 2020, proferida por la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Ministro y a la Secretaria General del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.

CUARTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su competencia.

QUINTO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Ministerio Público.

SEXTO. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos y demás documentos dirigidos a este trámite judicial, se recibirán en los correos electrónicos de la Secretaría General de la Corporación y esta los remitirá a los correos de la magistrada ponente, previa constancia de envío y/o recepción que se incorporará al expediente, en aras de garantizar su autenticidad, integridad y posterior consulta.

SÉPTIMO. Ejecutoriada esta providencia, archívese la actuación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada GAPM/1C digital con 13 anexos.