CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. (…). [E]l control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1. Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3.
Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 504 del 18 de junio de 2020 Precisado lo anterior, corresponde determinar si la Resolución 504 del 18 de junio de 2020, es susceptible del control inmediato de legalidad o no. (…). [M]ediante esa resolución se modificaron temporalmente las Resoluciones 268 de 2015 y 2509 de 2010.
(…). [E]s claro que se trata de medidas de carácter general que involucran los procedimientos para acreditación y autorización de los laboratorios durante la emergencia sanitaria. (…). [E]l acto fue expedido en ejercicio de las funciones administrativas que tiene la directora general del IDEAM. (…). No obstante, de la lectura de la resolución en cuestión se advierte que no fue proferida en desarrollo de ningún decreto legislativo expedido por el Gobierno Nacional en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 sino con fundamento en las facultades otorgadas a ese instituto.
(…). Entonces, pese a que el acto en cuestión fue proferido con posterioridad al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020; lo cierto es que esta decisión no se basó en dicha declaratoria sino que tuvo en cuenta las posibles dificultades que se podrían ocasionar en materia de los procedimientos de acreditación y autorización de los laboratorios con ocasión de la emergencia sanitaria declarada en todo el territorio nacional y los decretos ordinarios a través de los cuales se ordenó y prorrogó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el país. (…).
En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por la directora general del IDEAM por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 22 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-2010-00221- 00.
M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En cuanto al objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 491 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 291 DE 2004 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02790-00 Actor: INSTITUTO DE HIDROLOGÍA, METEOROLOGÍA Y ESTUDIOS AMBIENTALES - IDEAM Demandado: RESOLUCIÓN 504 DEL 18 DE JUNIO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD NO AVOCA CONOCIMIENTO Procede el Despacho[1] a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 504 del 18 de junio de 2020 del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM, previos los siguientes ANTECEDENTES De acuerdo con el artículo 17 de la Ley 99 de 1993 el IDEAM es el encargado del levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre los ecosistemas que forman parte del patrimonio ambiental del país, así como de establecer las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de la planificación y el ordenamiento territorial.
El artículo 2.2.8.9.1.5 del Decreto 1076 de 2015 dispuso que el instituto es la entidad competente para establecer los sistemas de referencia para la acreditación e intercalibración analítica de los laboratorios cuya actividad esté relacionada con la producción de datos e información de carácter físico, químico y biótico de la calidad del medio ambiente en el país. De acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 2.2.8.9.1.5 del Decreto 1076 de 2015 los laboratorios que producen información cuantitativa, física, y biótica para los estudios o análisis ambientales requeridos por las autoridades ambientales competentes, y los demás que produzcan información de carácter oficial relacionada con la calidad del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, deberán contar con certificado de acreditación otorgado mediante acto administrativo expedido por el IDEAM.
De conformidad con el numeral 13 del artículo 15 del decreto 291 de 2004 le corresponde al instituto acreditar los laboratorios ambientales del sector público y privado que produzcan información física, química y biótica para los estudios o análisis ambientales, relacionada con la calidad del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Que el IDEAM mediante Resolución 2509 de 2010, estableció el nuevo procedimiento de autorización y seguimiento del proceso de medición de emisiones contaminantes generados por fuentes móviles para autoridades ambientales, laboratorios comercializadores representantes de marca, fabricantes, ensambladores e importadores de vehículos o motocicletas.
Que el IDEAM mediante la Resolución 268 2015 modificó las Resoluciones 176 de 2003 y 1754 de 2008 y estableció los requisitos y procedimientos de acreditación de organismos de evaluación de la conformidad en matrices ambientales, bajo la norma NTC-ISO/IEC 17025. Mediante la Resolución 385 de marzo 12 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el país, hasta el 30 de mayo del año en curso, como consecuencia del coronavirus COVID-19, y tomó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar su propagación. A través de la Resolución 844 de 2020 se amplió la vigencia de la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto del año en curso.
Luego, por medio del Decreto 417 de marzo 17 de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID –19. Después, el mismo presidente de la República expidió el Decreto 457 de marzo 22 del presente año mediante el cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la citada pandemia y el mantenimiento del orden público, entre ellas el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes en Colombia inicialmente entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020.
Dichas instrucciones para el manejo de la emergencia sanitaria y el mantenimiento del orden público fueron dispuestas posterior y sucesivamente por el gobierno nacional a través de los Decretos 531 de abril 8, 593 de abril 24, 636 de mayo 6, 689 de mayo 22 y 749 de mayo 28 de 2020, cuyo artículo primero estableció el aislamiento preventivo obligatorio hasta el 1º de julio del año en curso.
Por medio del artículo tercero del Decreto 491 de 2020 se estableció en cabeza de las autoridades la función de velar por la prestación de sus servicios a través de la adopción de las medidas que apliquen el distanciamiento social y así reducir el riesgo de contagio por lo que estableció que las autoridades deben velar por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.
Finalmente, por medio de la norma GTC-ISO 19011: 2018, se establece que las auditorías pueden llevarse acabo remotamente y como método de auditoría pueden aplicarse con interacción y sin interacción del personal auditado ya sea in situ o a distancia a través de medios de comunicación interactivos, observando el trabajo realizado con una guía a distancia y observando el trabajo desempeñado a través de medios de vigilancia, incluyendo realización de entrevistas, revisión de documentos y diligenciando listas de verificación y cuestionarios.
Con fundamento en lo anterior se profirió la Resolución 504 de 2020 por medio de la cual se modifican de manera temporal las Resoluciones 268 de 2015 para el trámite de acreditación, y 2509 de 2010 para el trámite de autorización, en lo que respecta a la visita de evaluación in situ. CONSIDERACIONES El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho: “1.1.- El instrumento del control inmediato de legalidad, (…), representa un complemento indispensable de aseguramiento, en el ámbito administrativo, de la racionalidad y razonabilidad del ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento constitucional confiere en ese contexto al Gobierno Nacional, adjunto al control constitucional distintivo que tiene lugar respecto del acto declaratorio del estado de excepción y los decretos legislativos dictados en desarrollo de este. 1.2.- Se trata de un control jurisdiccional sui generis posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida. 1.3.- La revisión judicial es posterior a la expedición del acto y de ahí se desprenden dos características relevantes de este instituto procesal: la activación del juicio inmediato de legalidad no altera la eficacia normativa de las disposiciones objeto de control, las mismas tienen plena vocación de ser ejecutadas y exigidas hasta tanto la autoridad judicial disponga cosa diferente.
Ligado a ello la jurisprudencia ha sostenido que basta la expedición del acto para que se ponga en marcha este juicio, de suerte que no sea requerimiento su publicación, pues se sabe que este es un aspecto que dice relación ya con su oponibilidad y exigibilidad, que no su existencia. 1.4.- Se dijo que el control es oficioso y con ello se quiere significar que la revisión jurisdiccional procede ope legis, sin demanda de parte para su activación, por cuanto la Ley ha fijado en cabeza de la autoridad que expidió el acto el deber perentorio de remitirlo en el término de cuarenta y ocho horas (48) al Juez Administrativo para que este avoque conocimiento del asunto y lleve hasta su culminación el trámite procesal pertinente.
Inclusive, el Juez puede aprehender conocimiento del acto si en aquél término la autoridad administrativa no lo ha remitido para tales fines[2]. 1.5.- La materia del juicio la compone el acto revisado y los principios, reglas y valores que estructuran el sistema jurídico vigente, de suerte que la revisión judicial se extiende a lo largo de todo el entramado normativo en orden a auscultar las cuestiones formales y sustanciales a las que está sujeto el acto o sobre las que impacta su contenido normativo, de ahí que se diga que el juicio es íntegro o completo, por cuanto no hay puntos vedados al pronunciamiento judicial. 1.6.- En cuanto a los efectos de la decisión de fondo que se dicte en este tipo de actuaciones judiciales, estos, prima facie, serán los propios de la cosa juzgada absoluta en razón al escrutinio exhaustivo que está llamado a ejercer el Juez. 1.7.- No obstante, la jurisprudencia ha advertido el excepcionalísimo evento de admitir que el acto revisado sea objeto de ulteriores enjuiciamientos de nulidad (ya, en esos casos, promovidos por parte interesada) en relación a problemas jurídicos que no fueron abordados por la judicatura a la hora del control oficioso[3].”[4] Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.
Por esta razón se considera “como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional)”[5]. Frente a su objeto, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás lo siguiente: “En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.
Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta. Entonces, éste supone el examen de lo relativo a la “competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción”[6].”[7] Actualmente[8], este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De acuerdo con la norma, el control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.
Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. Precisado lo anterior, corresponde determinar si la Resolución 504 del 18 de junio de 2020, es susceptible del control inmediato de legalidad o no. Observa el Despacho que mediante esa resolución se modificaron temporalmente las Resoluciones 268 de 2015 y 2509 de 2010, para los trámites de acreditación y autorización, en lo que respecta a la visita de evaluación in situ, de manera concreta adoptó procedimientos para la realización de la visita de evaluación remota; estableció que el equipo evaluador podrá emplear métodos de auditoría remota con interacción y sin interacción del personal auditado y consagró los compromisos de los laboratorios acreditados y autorizados objeto de la evaluación remota, así como los del IDEAM.
De lo anterior, es claro que se trata de medidas de carácter general que involucran los procedimientos para acreditación y autorización de los laboratorios durante la emergencia sanitaria. Adicionalmente, el acto fue expedido en ejercicio de las funciones administrativas que tiene la directora general del IDEAM en virtud de los numerales 1, 2, 8 y 15 del Decreto 291 de 2004 que establece que le corresponde dirigir, coordinar, vigilar, controlar y evaluar la ejecución de los objetivos, funciones, políticas, planes y programas inherentes al objeto de la entidad; así como dictar los actos administrativos necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la misma.
No obstante, de la lectura de la resolución en cuestión se advierte que no fue proferida en desarrollo de ningún decreto legislativo expedido por el Gobierno Nacional en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 sino con fundamento en las facultades otorgadas a ese instituto para establecer los sistemas de referencia para la acreditación e intercalibración analítica de los laboratorios.
Entonces, pese a que el acto en cuestión fue proferido con posterioridad al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020; lo cierto es que esta decisión no se basó en dicha declaratoria sino que tuvo en cuenta las posibles dificultades que se podrían ocasionar en materia de los procedimientos de acreditación y autorización de los laboratorios con ocasión de la emergencia sanitaria declarada en todo el territorio nacional y los decretos ordinarios a través de los cuales se ordenó y prorrogó el aislamiento preventivo obligatorio en todo el país. De otra parte se tiene que si bien se menciona el artículo 3 del Decreto 491 de 2020, por medio del cual se estableció la prestación de los servicios por medio de la modalidad del trabajo en casa, usando las tecnologías de la información y las comunicaciones, ello no constituye modificación alguna a la potestad de la entidad de modificar los procedimientos de acreditación y autorización de los laboratorios y tener en cuenta la norma GTC-ISO 19011: 2018, que establece que las auditorías pueden llevarse a cabo remotamente.
En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por la directora general del IDEAM por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. Con base en lo anterior, el Despacho RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento de la Resolución 504 del 18 de junio de 2020 del IDEAM, por la cual la directora general modificó de manera temporal las Resoluciones 268 de 2015 para el trámite de acreditación, y 2509 de 2010 para el trámite de autorización, en lo que respecta a la visita de evaluación in situ.
Segundo: Notifíquese esta decisión a la directora general del IDEAM, según lo dispuesto en el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 185 de la Ley 1437 de 2011. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencias de 7 de febrero de 2000, Exp. CA-033; de 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00; de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15- 000-2010-00369-00 y de 8 de julio de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2011-01127- 00. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00221-00.
Providencia del 22 de mayo de 2018. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad.: 2010 – 00196, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [7] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00390-00. Providencia del 15 de octubre de 2013. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [8] El antecedente normativo del mecanismo estaba previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.