CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Remite por competencia a Tribunal Administrativo de Cundinamarca Estando el asunto para decidir si se avoca o no conocimiento del control inmediato de legalidad respecto de la resolución No. 810 de 2020 (…), el Despacho advierte que el Consejo de Estado carece de competencia funcional para tal efecto, a partir de lo previsto en el artículo 136 del CPACA y el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.
(…). [E]s evidente que se trata de una resolución expedida y suscrita por la directora seccional de impuestos de grandes contribuyentes y no por la Dirección General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. (…). [E]l acto que ha llegado a Control Inmediato de Legalidad, tiene su génesis en la delegación de competencias o funciones administrativas, (…), que fueron delegadas a la Directora Seccional Bogotá, cuyas decisiones como delegataria “tienen el mismo nivel y la misma fuerza vinculante como si la decisión hubiese sido tomada por el delegante y, (…), conllevan a que la Resolución que se va a escrutar desde la égida del control inmediato de legalidad, se convierta en un acto expedido por una autoridad o entidad territorial con competencia en la seccional Bogotá, alejándolo de su connotación de acto administrativo del orden nacional, por lo que es imperativo su remisión al operador del contrato inmediato de legalidad con competencia en el Distrito Judicial correspondiente.
(…). [E]l artículo 136 del CPACA, como la Ley 137 de 1994 –Estatutaria de los estados de excepción-, en su artículo 20, disponen que en materia de competencia, esta Corporación conoce del medio de control de la referencia, respecto de los actos administrativos generales devenidos de los decretos legislativos que se derivan del declaratorio del estado de excepción, expedidos por autoridades del orden nacional, lo cual no se predica de las seccionales de la DIAN, (…), la competencia del presente medio de control corresponde a los Tribunales Administrativos en única instancia y, en este preciso caso al de Cundinamarca, en razón de que la resolución se expidió en el lugar de sede de la dirección seccional de impuestos de grandes contribuyentes; a saber, la ciudad de Bogotá, por lo que por ámbito territorial corresponde conocer el asunto a dicho corporativo judicial.
En conclusión, de conformidad con los artículos 136 y 151 numeral 14 del CPACA, el Despacho ordenará que el presente asunto se remita al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia dentro del medio del Control Inmediato de Legalidad que recae sobre un acto de nivel territorial. NOTA DE RELATORÍA: Respecto de la finalidad y objeto de la delegación administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de agosto de 2013, Radicación 11001-03-28-000-2012-00043-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Sobre el mismo tema y en relación con la demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 4 del artículo 2 de la Ley 678 de 2001 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998, ver: Corte Constitucional, sentencia C-372 de 15 de mayo de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 14 / LEY 489 DE 1998 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02662-00 Actor: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Demandado: RESOLUCIÓN No. 810 de 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Remite por competencia AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Estando el asunto para decidir si se avoca o no conocimiento del control inmediato de legalidad respecto de la RESOLUCIÓN No. 810 DE 2020 “Por la cual se establece el horario de trabajo presencial y de atención de la ventanilla de radicación interna, externas y áreas de notificación de actos administrativos, en la Dirección Seccional de Impuestos de Grandes Contribuyentes, de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales” (énfasis propio), el Despacho advierte que el Consejo de Estado carece de competencia funcional para tal efecto, a partir de lo previsto en el artículo 136 del CPACA y el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, como se explica a continuación: En efecto, al revisar la parte considerativa de dicha resolución se encuentra que la Directora Seccional Bogotá, valida su competencia para expedir el acto en que “…el Director General delegó en los Directores Seccionales, entre otras, la función de establecer el horario de trabajo en su respectiva Dirección Seccional, conforme a las necesidades del servicio, garantizando el mínimo de tiempo laboral vigente y el horario de atención al público”, así las cosas, es evidente que se trata de una resolución expedida y suscrita por la DIRECTORA SECCIONAL DE IMPUESTOS DE GRANDES CONTRIBUYENTES y no por la Dirección General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.
Y es que la figura de la delegación administrativa en su finalidad y objeto[1], tuvo un cambio de paradigma conceptual y teleológico, con la Constitución Política de 1991 (art. 209), pero principalmente con el legislador de 1998, concretamente con la Ley 489, al dársele la connotación de herramienta o instrumento para desarrollar la gestión pública con eficacia, economía y celeridad, ante la necesidad de reconocer que los servidores públicos que tienen a su cargo la representación de las entidades públicas no siempre pueden cumplir directamente todas las funciones asignadas por la Constitución, la Ley y los reglamentos, fue elevada a rango constitucional por el Constituyente (artículo 209 de la Carta Política).
La delegación se erige como una herramienta jurídica de la acción administrativa mediante la cual una autoridad pública, transfiere determinadas funciones o actuaciones específicas a sus colaboradores o a otras autoridades que tengan funciones afines o complementarias, siempre que esté legalmente facultada para ello. Con la promulgación de la Ley 489, el Legislador reestructuró la organización y funcionamiento de las entidades y definió la delegación en los términos que hoy se conocen.
Imbuyó en la delegación un espectro amplio, al consagrar que se aplica a “…todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública…” y, en lo pertinente, a las entidades territoriales, sin hacer mella a “la autonomía que les es propia de acuerdo con la Constitución Política”. Ello se extracta de la semiótica dada a la figura en la ley, como se lee a continuación: “Artículo 9º.- Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente Ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.
Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente Ley.
Parágrafo. Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente Ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos.” Así también, la Corte Constitucional, en sentencia C-372 de 15 de mayo de 2002[2], sobre la figura de la delegación indicó: “(…) h) Subordinación del delegatario.
En relación con el carácter jerárquico de la delegación, el artículo 211 de la Constitución Política señala que la ley “fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades”. Por lo tanto, el delegatario puede ser o no un funcionario subordinado al delegante, aunque, en este caso, por la naturaleza específica de la actividad contractual y por la titularidad de la función en el jefe o representante de la entidad estatal, la delegación se presenta entre superior – inferior jerárquicos.
En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia de esta Corporación, para resaltar que la delegación administrativa procede, por principio, cuando hay relación de subordinación entre delegante y delegatario, “pues en general es propio de la delegación que la autoridad delegataria se encuentre en una cierta subordinación frente a quien delega”. i) Decisiones del delegatario.
El delegatario toma dos tipos de decisiones: unas, para el cumplimiento de las funciones del empleo del cual es titular, y otras, en ejercicio de la competencia delegada, para el cumplimiento de las correspondientes funciones del empleo del delegante. En estricto sentido, es frente a estas últimas que se actúa en calidad de delegatario pues en el primer evento él no es delegatario sino el titular de su empleo.
Además, las decisiones que toma en calidad de delegatario tienen el mismo nivel y la misma fuerza vinculante como si la decisión hubiese sido tomada por el delegante y, se asume, “que el delegado es el autor real de las actuaciones que ejecuta en uso de las competencias delegadas, y ante él se elevan las solicitudes y se surten los recursos a que haya lugar, como si él fuera el titular mismo de la función”. j) Recursos contra las decisiones del delegatario.
La Constitución asigna al legislador la facultad para establecer “los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios” (C.P., art. 211). k) Decisiones en la delegación. En la delegación se presentan tres clases de decisiones: 1ª) la decisión de la autoridad que otorga la calidad de delegante a una autoridad administrativa y que señala las materias en las cuales podrá darse la delegación; 2ª) la decisión de delegar que toma el delegante, la cual se concreta en el acto de delegación, y 3ª) las decisiones que toma el delegatario en ejercicio de la delegación, las cuales a su vez se expresan en actos o resoluciones. l) El vínculo delegante – delegatario.
Al delegar se establece un vínculo funcional especial y permanente entre delegante y delegatario para el ejercicio de las atribuciones delegadas. Es especial en cuanto surge a partir del acto de delegación, de forma adicional a la relación jerárquica o funcional que exista entre ellos y es permanente en cuanto permanece activo mientras rija el acto de delegación. En virtud de tal vinculación, el delegante conserva y ejerce la facultad para reformar o revocar los actos o resoluciones del delegatario y para revocar el acto de delegación (C.P., art. 211).
Estas particularidades se desprenden del principio de unidad de acción administrativa, de la aplicación de los principios de la función administrativa a que hace referencia el artículo 209 de la Carta y del deber de dirección, instrucción y orientación que corresponde al jefe de la entidad u organismo estatal.”. Por contera, en razón a que el acto que ha llegado a Control Inmediato de Legalidad, tiene su génesis en la delegación de competencias o funciones administrativas, en el tema concreto de horarios de trabajo en modalidad presencial y de atención a usuarios dentro de la Seccional de Bogotá de la DIAN, que fueron delegadas a la Directora Seccional Bogotá, cuyas decisiones como delegataria “tienen el mismo nivel y la misma fuerza vinculante como si la decisión hubiese sido tomada por el delegante y, se asume, “que el delegado es el autor real de las actuaciones que ejecuta en uso de las competencias delegadas, y ante él se elevan las solicitudes y se surten los recursos a que haya lugar, como si él fuera el titular mismo de la función”, conllevan a que la Resolución que se va a escrutar desde la égida del control inmediato de legalidad, se convierta en un acto expedido por una autoridad o entidad territorial con competencia en la seccional Bogotá, alejándolo de su connotación de acto administrativo del orden nacional, por lo que es imperativo su remisión al operador del contrato inmediato de legalidad con competencia en el Distrito Judicial correspondiente.
Valga recordar que tanto el artículo 136 del CPACA, como la Ley 137 de 1994 –Estatutaria de los estados de excepción-, en su artículo 20, disponen que en materia de competencia, esta Corporación conoce del medio de control de la referencia, respecto de los actos administrativos generales devenidos de los decretos legislativos que se derivan del declaratorio del estado de excepción, expedidos por autoridades del orden nacional, lo cual no se predica de las seccionales de la DIAN, dado el organigrama de funciones y la dinámica propia que dicha entidad ha tenido por años, en la cual sus seccionales tienen independencia y autonomía en ciertas determinaciones y decisiones, aunado al manejo de la figura de la delegación como se analizó en precedencia. En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 151 del CPACA, la competencia del presente medio de control corresponde a los Tribunales Administrativos en única instancia y, en este preciso caso al de Cundinamarca, en razón de que la resolución se expidió en el lugar de sede de la DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS DE GRANDES CONTRIBUYENTES; a saber, la ciudad de Bogotá, por lo que por ámbito territorial corresponde conocer el asunto a dicho corporativo judicial.
En conclusión, de conformidad con los artículos 136 y 151 numeral 14 del CPACA, el Despacho ordenará que el presente asunto se remita al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia dentro del medio del Control Inmediato de Legalidad que recae sobre un acto de nivel territorial. En mérito de lo expuesto, el Despacho, III.
RESUELVE
PRIMERO. REMÍTASE POR COMPETENCIA, el presente asunto, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO. Para tal efecto, por Secretaría General de esta Corporación, ENVÍESE el expediente con todos sus anexos y adendas a dicho Tribunal, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Sobre el tema véase fallo de 12 de agosto de 2013. Radicación 11001-03- 28-000-2012-00043-00.
Actor: Esaud Moreno Acevedo. Demandado: CODECHOCÓ. Con ponencia de la suscrita magistrada ponente de este auto. [2] Expedientes acumulados D-3770 y D-3775. Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 4 del artículo 2 de la Ley 678 de 2001 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 489 de 1998. Actores: Carlos Mario Isaza Serrano y Luis Eduardo Montoya Medina.
M.P. Jaime Córdoba Triviño