GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN POPULAR / REVOCATORIA DE LA SANCION POR DESACATO – Sancionada ya no funge como alcaldesa En el asunto sub examine, para efectos de establecer la responsabilidad que implica la declaración de desacato, sería del caso determinar el contenido preciso de las órdenes emitidas en el fallo cuyo incumplimiento se alega en aras de establecer si hay lugar a confirmar la decisión consultada.
Sin embargo, la Sala advierte que la señora [N. S. J. M.], quien fuera sancionada, ya no funge como alcaldesa del Municipio de Santa Cruz de Lorica, cuyo cargo en la actualidad lo desempeña el doctor [J. N. L.], por lo que deberá ser revocada la referida sanción. Lo anterior, por cuanto, según tesis de la Sección expuesta en providencia de 28 de julio de 2016, la sanción por desacato debe recaer sobre el funcionario que represente la entidad demandada, pues solo de esta manera se cumple la finalidad para la cual se tiene previsto el incidente de desacato, esto es, persuadir al responsable del cumplimiento de la orden judicial.
En consecuencia, la decisión que corresponde adoptar es revocar la providencia consultada y ordenar al Tribunal que, de manera inmediata, inicie un nuevo incidente de desacato a la sentencia, en el que disponga la vinculación del funcionario correspondiente, esto es, el señor [J. N. L.]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00361-03 (AP) Actor: ROBERT DIMAS DORIA Y LIZARDO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ ACCIÓN POPULAR – AUTO. La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 9 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba[1], que sancionó por desacato con multa equivalente a doce (12) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la señora Nancy Sofía Jattin Martínez, en su calidad de Alcaldesa del Municipio de Santa Cruz de Lorica, por el incumplimiento de las sentencias de 24 de julio de 2014 y 5 de marzo de 2015, proferidas por el Tribunal y la Sección Primera del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES I.1.- Los señores ROBERT DIMAS DORIA y LIZARDO HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, en sus calidades de Presidente y Secretario de la Junta de Acción Comunal del Corregimiento Candelaria Arriba, Sector Corea del Municipio Santa Cruz de Lorica (Córdoba), instauraron acción popular en contra del Departamento de Córdoba[2] y el Municipio de Santa Cruz de Lorica[3], por considerar vulnerados los derechos colectivos al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
Los actores estiman vulnerados los referidos derechos por cuanto los habitantes de la margen izquierda del Río Sinú, que comprende 19 corregimientos, 164 veredas y caseríos y una población de 42.000 habitantes, carecen de servicios de agua potable y saneamiento básico, incluso hay caseríos y veredas que no tienen ni siquiera letrinas. Afirmaron que, ante el desabastecimiento de agua potable, por solicitud de la junta de acción comunal ASOCOMUNAL, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgos de Desastres -UNGRD suministró, en calidad de préstamo, un carro cisterna para abastecer agua a la población desde el Municipio de Caucasia (Antioquia).
Aseguraron que, el 4 de abril de 2013, el Municipio suspendió el servicio de repartición de agua, lo que afectó los derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, libre desarrollo de la personalidad y mínimo vital de los campesinos de la región. Pusieron de presente diversos programas creados por el Estado para efecto de prestarles el servicio de agua potable, tales como: i) «agua y saneamiento para la prosperidad», a cargo del Municipio; ii) «agua y saneamiento para la prosperidad» creado por el Gobierno Nacional; y el iii) Plan de Desarrollo de la Gobernación de Córdoba «Gestión de Buen Gobierno para la Prosperidad de Córdoba 2012-2015».
En consecuencia, a juicio de los actores, existe el presupuesto necesario para emprender las acciones que se requieran para la prestación del servicio de agua. I.2.- El Tribunal en sentencia de 24 de julio de 2014, encontró que tanto el Municipio como el Departamento vulneraron los derechos colectivos invocados como vulnerados a los habitantes de la margen izquierda del Río Sinú. En consecuencia, le ordenó al Municipio que, en el término de 9 meses, procediera a: ▪ Implementar, construir, operar y mantener en adecuado funcionamiento las redes de alcantarillado de todos los corregimientos de la zona rural del Municipio de Santa Cruz de Lorica, ubicados en la margen izquierda del Río Sinú. ▪ Ejecutar las acciones necesarias para realizar el transporte, tratamiento y disposición final de los residuos, principalmente líquidos, generados en todos los corregimientos de la zona rural del Municipio de Santa Cruz de Lorica, ubicados en la margen izquierda del Río Sinú. ▪ Implementar, construir, operar y mantener en adecuado funcionamiento las redes de acueducto de los corregimientos El Rodeo, El Lazo, Los Gómez y sus veredas aledañas, San Nicolás de Bari, Las Flores, Cotocá Abajo, San Anterito y del Centro de afluencia El Playón, ubicados en la margen izquierda del Río Sinú. ▪ Ejecutar las acciones necesarias con el fin de distribuir agua apta para el consumo humano, incluyendo su conexión, medición, captación, procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte de los corregimientos El Rodeo, El Lazo, Los Gómez y sus veredas aledañas: San Nicolás de Bari, Las Flores, Cotocá Abajo, San Anterito y del Centro de afluencia El Playón, ubicados en la margen izquierda del Río Sinú. ▪ Ejecutar las acciones necesarias para realizar la recolección, transporte, aprovechamiento y disposición final de residuos, principalmente sólidos, generados en todos los Corregimientos de la zona rural del Municipio de Santa Cruz de Lorica, ubicados en la margen izquierda del Río Sinú. ▪ Mientras se ejecutan las acciones descritas anteriormente, relacionadas con el servicio público domiciliario de acueducto, la entidad territorial deberá suministrar agua potable apta para el consumo humano, a los corregimientos de: El Rodeo, El Lazo, Los Gómez y sus veredas aledañas: San Nicolás de Bari, Las Flores, Cotocá Abajo, San Anterito y del Centro de afluencia El Playón, ubicados en la margen izquierda del Río Sinú. ▪ Mantener en adecuado funcionamiento las redes de acueducto de los Corregimientos de: Nariño, Palo de Agua, Manantial, Campo Alegre, El Guanábano, Los Higales, Campano de Los Indios, Villa Concepción, Remolino y veredas aledañas: Cotocá Arriba, Castilleral, Veredas Boca del Guamal y Sitio Nuevo (Corregimiento de Los Monos), ubicados en la margen izquierda del Río Sinú, a fin de continuar suministrando agua potable apta para el consumo humano. Igualmente, exhortó al Departamento de Córdoba y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a que brindaran apoyo financiero, técnico y administrativo que el Municipio requiera para la implementación, construcción, operación y mantenimiento de las redes de acueducto y alcantarillado de todos los Corregimientos de la zona rural del Municipio ubicados en la margen izquierda del Río Sinú. I.3.- Contra la anterior decisión, el Municipio interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 5 de marzo de 2015, en la que confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, pues revocó en numeral quinto de la parte resolutiva, por considerar que las órdenes allí impartidas, relativas a la construcción de redes de acueducto y alcantarillado, tratamiento de residuos líquidos y sólidos, instalación de conectores, medidores, de captación, así como tratamiento y almacenamiento de agua apta para el consumo humano, requerían acciones de carácter técnico y de ingeniería que solucionarían la problemática a largo plazo, por lo que estimó necesario adoptar medidas urgentes que garantizaran la protección de los derechos colectivos de forma inmediata.
En consecuencia, dispuso que en lugar de las órdenes contenidas en el numeral quinto del fallo de primera instancia, el Municipio debía proceder, dentro del término de 9 meses, contado a partir de la ejecutoria de dicha decisión, a adelantar todas las gestiones técnicas, administrativas, interadministrativas, presupuestales, financieras y demás que se requirieran para que, por un lado, se solucionara en forma temporal la disposición de residuos sólidos, mientras se efectuaban los trámites respectivos para adecuar un relleno sanitario y redes de alcantarillado; y, por el otro, se le brindara a la población de la margen izquierda del Río Sinú, agua, la cual debía ser apta para el consumo humano. Así mismo, ordenó a la citada entidad territorial que a través de su Secretaría de Salud Municipal y la Secretaría Departamental de Salud de Córdoba (o las dependencias que hagan sus veces), realizara los análisis organolépticos, físicos, químicos y microbiológicos respectivos al agua suministrada a los pobladores de la margen izquierda del Río Sinú, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1575 de 9 de mayo de 2007[4], expedido por el Gobierno Nacional.
Igualmente, dispuso adelantar una campaña educativa para que los pobladores tomen las medidas preventivas de salud pública para el consumo de agua que se les suministra y para que se les imparta instrucción sobre las condiciones de almacenamiento, uso y demás necesarias para la prevención de riesgos a la salubridad, especialmente de la población infantil.
I.4.- Posteriormente, mediante auto de 9 de agosto de 2016, el Tribunal declaró que la Alcaldesa del Municipio de Santa Cruz de Lorica, –Nancy Sofía Jattin Martínez-, incurrió en desacato y, en consecuencia, la sancionó con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado, en grado de consulta, mediante proveído de 17 de noviembre de 2016.
I.5.- El doctor William Quintero Villareal, actuando en calidad de Defensor Público, mediante memorial radicado el 6 de diciembre de 2017[5] ante la Secretaría del Tribunal solicitó fijar fecha y hora para llevar a cabo audiencia de verificación de las sentencias emitidas dentro de la acción de la referencia, por cuanto al requerir a los accionados, en aras de constatar su actuación, estos guardaron silencio.
I.6.- En virtud de lo anterior, el 16 de mayo de 2018, se llevó a cabo audiencia de verificación[6], en la cual tanto el Municipio accionado como el actor allegaron la documentación pertinente, de la cual se corrió el respectivo traslado, por lo que se ordenó dar por terminada la diligencia para posteriormente informarles si se daba o no apertura al presente trámite incidental.
I.7.- En proveído de 4 de julio de 2018, el Tribunal dispuso admitir el incidente de desacato y corrió traslado a la incidentada[7]. I.8.- El Municipio[8], mediante apoderado, en el informe requerido, adujo lo siguiente: Que en lo atinente al suministro de agua potable a los habitantes de la margen izquierda del Municipio de Santa Cruz de Lorica, se efectuaron diversas actuaciones respaldadas en las pruebas documentales allegadas al proceso.
Afirmó que, debido a la dificultad en la implementación y disposición final de residuos sólidos en la Margen Izquierda del río Sinú, ha realizado actividades que apuntan a la reducción y buen manejo de las basuras en el municipio, de acuerdo con los lineamientos y directrices de la política nacional sobre residuos sólidos. Aseveró que se ha enfocado a la alternativa de la educación ambiental para obtener como resultado «basura cero en nuestra zona rural», debido a la gran problemática que presenta la zona rural, especialmente la margen izquierda del Río Sinú (viviendas dispersas, mal estado de vías, cruces de planchones, alto costo del servicio, deterioro de vehículos), lo cual convierte este servicio en inviable.
Relató que para cumplir con el fallo en la implementación de sistemas de recolección de residuos sólidos, ha apuntado a la educación ambiental como instrumento para minimizar los impactos ambientales en las zonas rurales, con la implementación de reciclaje y compostaje de los residuos aprovechables. Sostuvo que para lograr el objetivo trazado de «basura cero» ha realizado diversas inversiones, que se materializaron en los contratos núms. 061 de 2016 y 138 de 2017, cuyos objetivos consistieron, respectivamente, en la implementación del proyecto de educación ambiental y en la capacitación de las comunidades de la margen izquierda del Río Sinú en el manejo, gestión y aprovechamiento de los residuos sólidos.
Explicó que en lo atinente a realizar los exámenes necesarios para determinar la calidad del agua a suministrar a los habitantes de la margen izquierda del Rio Sinú del municipio de Santa Cruz de Lorica, se han efectuado las siguientes actividades: ➢ Solicitud de información/intervención departamental en materia de funciones y competencias de la Ley 715 de 2001, de los municipios de categorías 4, 5, y 6, efectuada al Secretario de Desarrollo de Salud de Córdoba por parte de la Alcaldesa del Municipio de Santa Cruz de Lorica, de 2 de febrero y 31 de mayo de 2016. ➢ Solicitud de apoyo para el cumplimiento de la sentencia de acción popular de la referencia en lo atinente a los análisis organolépticos, físicos, químicos y microbiológicos del agua suministrada a los habitantes de la Margen Izquierda del Rio Sinú de Santa Cruz de Lorica, de 8 de marzo de 2017. ➢ Solicitud de información intervención departamental en materia de funciones y competencias de la Ley 715 de 2001 de los municipios de categorías 4, 5, y 6, efectuada al Secretario de Desarrollo de la Salud de Córdoba, de 13 de marzo de 2017 y 3 de enero de 2018. ➢ Solicitud de prueba de la calidad de agua del Municipio de Santa Cruz Lorica, de 3 de abril de 2017 y 3 de enero de 2018, dirigido por el Secretario de Salud Municipal a la Coordinadora Laboratorio de Salud Pública -Secretaría de Desarrollo de la Salud de Córdoba. ➢ El Secretario de salud del Municipio de Santa Cruz de Lorica, instauró acción de tutela contra el Secretario de Desarrollo de Salud de Córdoba, por no dar respuesta a las peticiones antes citadas.
Argumentó que lo anterior da cuenta que no ha sido negligente en lo que respecta a las órdenes impartidas en las providencias de primera y segunda instancia, proferidas dentro de la acción popular de la referencia. II.
FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal, en providencia de 9 de agosto de 2018, declaró en desacato a la señora NANCY SOFÍA JATTÍN MARTÍNEZ, en su calidad de Alcaldesa del Municipio de Santa Cruz de Lorica, por no acatar las órdenes contenidas en las sentencias de 24 de julio de 2014 y 5 de marzo de 2015. En consecuencia, la sancionó con multa correspondiente a doce salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Tras referirse a las pruebas obrantes en el expediente y al desarrollo de la audiencia de verificación de cumplimiento de las providencias en mención, adujo lo siguiente: -. En relación con la orden tendiente al manejo de los residuos sólidos, advirtió que si bien el contrato núm. 138 de 11 de septiembre de 2017, cuyo objeto se dirige a la prestación de «[…] Servicios profesionales para desarrollar jornadas de educación ambiental en la zona rural del Municipio de Santa Cruz de Lorica, Córdoba […]», presentado por la alcaldesa como una alternativa ante la dificultad en la recolección y disposición final de residuos, debido a los obstáculos logísticos, que se suscribió después de la sanción por desacato impuesta en el año 2017, lo cierto es que capacitar a la comunidad no resultaba suficiente para estimar cumplida la orden judicial, dado que el hecho de que las personas aprendieran a reciclar no solucionaba la problemática de los residuos que se generan en cada uno de los corregimientos amparados en el presente asunto, aunado al hecho que no todos los residuos sólidos son aprovechables y no existe una alternativa de recolección y disposición final adecuada respecto de estos por parte del municipio, de manera que ello no era una solución. Expresó que aunque la incidentada alegó tener dificultades para la implementación o ejecución de la decisión judicial en este aspecto, lo cierto era que no obraba un estudio que sustentara tales dificultades, por lo que dichas afirmaciones carecían de respaldo probatorio y más aún cuando no se advertía gestión alguna para adecuar el relleno sanitario y las respectivas redes de alcantarillado. -.
En lo que concierne a la realización de los análisis organolépticos, físicos, químicos y microbiológicos al agua suministrada a los pobladores de la Margen Izquierda del Río Sinú, tampoco existe cumplimiento, dado que los exámenes no se han realizado. Agregó que si bien es cierto que obran una serie de oficios solicitando apoyo a la Secretaría de Desarrollo de la Salud de Córdoba y a la Coordinadora del Laboratorio de Salud Pública de la citada Secretaría para la realización de los mismos, no es menos cierto que transcurrido aproximadamente un año y diez meses desde que se impuso la anterior sanción, la incidentada haya expuesto en su contestación solución o actividad alguna a ejecutar, con la que se pretenda dar cumplimiento a lo dispuesto en las decisiones proferidas en esta acción constitucional. -.
En torno a la orden relativa a que se le brinde agua a la población de la margen izquierda del Río Sinú, la cual debe ser apta para el consumo humano y que se mantenga en adecuado funcionamiento las redes de acueducto de los corregimientos de la margen izquierda enlistados en la sentencia judicial, encontró que la incidentada ha realizado distintas gestiones.
Explicó que, en efecto, la Alcaldesa suscribió: a) el contrato núm. 078 de 2017 para el mejoramiento de los acueductos rurales de los corregimientos: El Remolino, Las Flores, Villa Concepción Manantial, Guabano y Cotocá Arriba en el Municipio, los cuales se encuentran cobijados por la decisión objeto de cumplimiento; b) el Contrato núm. 106 de 15 de mayo de 2018 con objeto de prestar el «[…] Servicio de transporte de agua potable en bloque (carrotanques) hacia los establecimientos educativos y comunidad en general de corregimientos y veredas de la marguen izquierda en la zona rural del Municipio de Santa Cruz de Lorica, Córdoba […]», con constancia de recibido del suministro de agua por parte de los presidentes de las Juntas de Acción Comunal de los Corregimientos de la margen izquierda; y c) el Contrato núm. 120 de 18 de junio de 2018 suscrito con el fin de ejecutar la «[…] Construcción del sistema de acueducto rural en el corregimiento Los Gómez, -municipio de Santa Cruz de Lorica, Córdoba […]» (folios 679 a 686 del cuaderno de incidente de desacato), actuaciones que, a juicio del a quo, denotan el interés y compromiso de la alcaldesa incidentada de realizar gestiones para acatar, por lo menos en este sentido, la orden judicial impartida. -.
Respecto al suministro de agua potable como medida inmediata para que las comunidades reciban dicho líquido, manifestó que la gestión de la incidentada resultaba insuficiente, por cuanto, por un lado, solo se suscribió el citado contrato núm. 106 en mayo de 2018 por un término de 4 meses, desconociéndose lo realizado al respecto en períodos anteriores, esto es, desde el 17 de noviembre de 2017, fecha en que se confirmó la primera sanción por desacato; y, por el otro, que de las constancias del suministro de agua, se observa que si bien se incluyen varias de las comunidades de la margen izquierda, no es menos cierto que faltan algunas como Nariño, Palo de Agua, Castilleral y Veredas Boca del Guamal.
Precisó que, aunado a lo anterior, se desconoce con qué periodicidad y en qué cantidad se está suministrando agua potable a los afectados, máxime cuando se trata de un líquido preciado y necesario para la subsistencia del ser humano y para el desarrollo de múltiples actividades; y que, si bien hay gestiones, estas no son suficientes frente a los derechos que se encuentran en juego.
Con fundamento en lo anterior, concluyó que aunque está probada la actuación en torno al adecuado funcionamiento de las redes de acueducto de los corregimientos de la margen izquierda, enlistados en la sentencia, y el suministro de agua a la población de la margen izquierda del Río Sinú, la cual debe ser apta para el consumo humano, las gestiones han sido insuficientes.
Asimismo, que existe incumplimiento a la orden relativa a la realización de análisis organolépticos, físicos, químicos y microbiológicos al agua suministrada a los pobladores de la margen izquierda del Río Sinú y a la disposición final de residuos sólidos, por lo que, a su juicio, se encuentran probados los elementos objetivo y subjetivo, que ameritan la imposición de una sanción a la Alcaldesa de Santa Cruz de Lorica, señora Nancy Sofía Jattin Martínez.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA El incidente de desacato en acciones constitucionales De conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[9], hay desacato cuando se incumple una orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, habiéndose superado los términos concedidos para su ejecución. La citada norma indica: “Artículo 41.
Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo” (Resaltado de la Sala). Se trata del ejercicio de la potestad disciplinaria del Juez que profirió la providencia, para sancionar a quien desatienda las obligaciones en ella contenidas.
Su finalidad no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden judicial. Ahora bien, el juez cuenta con otros mecanismos para lograr este fin; sin embargo, la sanción por desacato representa una medida de carácter coercitivo y disciplinario para restaurar el orden constitucional quebrantado, quedando a salvo, claramente, su competencia para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y la ejecución de la sentencia[10].
La sanción por desacato Esta potestad disciplinaria del juez de conocimiento para imponer la sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: (i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y (ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Así lo ha precisado la Jurisprudencia de la Sala[11] al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.
Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. Todo lo anterior supone que la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular, se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional[12]; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.[13] El cumplimiento de la sentencia: finalidad del desacato La Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional, como de esta Corporación, ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. En la sentencia T-652 de 2010[14], la Corte Constitucional indicó, en relación con la finalidad del desacato, que: “[…] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]” (Resaltado de la Sala).
Por su parte, esta Sala de Decisión, en providencia de 27 de septiembre de 2012 (Expediente 2011-00047-02),[15] señaló: “[…] Ahora bien, es menester precisar que la finalidad del desacato en las acciones constitucionales no es otra que la de garantizar la efectividad de los derechos objeto de protección, persuadiendo al responsable de que cumpla con la respectiva orden judicial.
Es decir, que se trata de una de las herramientas con las que cuenta el Juez para lograr dicho cometido. De ahí que, además de imponer una multa conmutable en arresto, con ocasión de la desatención de la orden de amparo, el fallador tiene la obligación de velar por el cabal cumplimiento del mismo, asegurándose de que cese la vulneración o amenaza de los derechos […]” (Resaltado de la Sala).
Y en la providencia de 16 de octubre de 2014 (Expediente 2014-02396-02, Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno), la Sala indicó: “[…] Por lo expuesto, no resulta viable acceder a las pretensiones de la entidad accionada, en el sentido de revocar la decisión en razón al cumplimiento del fallo durante el trámite de la consulta, toda vez que ello, desdibujaría el propósito del incidente de desacato y de la multa, no porque la razón de ser de éste sea la imposición de una sanción, pues la Jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; sino porque, precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales del actor, el Juez Constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional [ ]” (Resaltado de la Sala).
En resumen, la finalidad de la imposición de la sanción cuando se ha verificado el incumplimiento de la orden judicial, es la de lograr la eficacia de ésta, para la protección cabal de los derechos protegidos. El grado jurisdiccional de consulta Al estudiar la constitucionalidad de la norma que consagra el incidente de desacato en acciones populares, la Corte Constitucional[16] destacó que la consulta de la sanción impuesta a quien presuntamente desacata una orden proferida al interior de una acción popular, se erige como una garantía a favor de “quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia”.
Así se pronunció la Corte: “[…] Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el Juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia. Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: […] (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus […]” (Resaltado de la Sala).
En el grado jurisdiccional de consulta, el examen del fallador se contrae a verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la Ley y que se haya presentado un desacato que amerite la imposición de la sanción[17]. Siendo éste el objeto al que se contrae el examen del Superior, es claro que le esté vedado extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia que se alega como incumplida.[18] Se reitera que, como lo dijo la Sala en la citada providencia de 16 de octubre de 2014[19], “al Juez de la consulta, en lo relacionado con la sanción, le compete, únicamente, revisar si… estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si la entidad renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial”.
Caso concreto En el asunto sub examine, para efectos de establecer la responsabilidad que implica la declaración de desacato, sería del caso determinar el contenido preciso de las órdenes emitidas en el fallo cuyo incumplimiento se alega en aras de establecer si hay lugar a confirmar la decisión consultada. Sin embargo, la Sala advierte que la señora NANCY SOFÍA JATTIN MARTÍNEZ, quien fuera sancionada, ya no funge como alcaldesa del Municipio de Santa Cruz de Lorica, cuyo cargo en la actualidad lo desempeña el doctor JORGE NEGRETE LÓPEZ[20], por lo que deberá ser revocada la referida sanción. Lo anterior, por cuanto, según tesis de la Sección expuesta en providencia de 28 de julio de 2016[21], la sanción por desacato debe recaer sobre el funcionario que represente la entidad demandada, pues solo de esta manera se cumple la finalidad para la cual se tiene previsto el incidente de desacato, esto es, persuadir al responsable del cumplimiento de la orden judicial.
En tal sentido, la Sala explicó: “[…] Siendo ello así, comoquiera que la finalidad del desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino perseguir el cumplimiento de una orden judicial, no resultaría congruente con la posición expuesta sancionar a quienes ya no representan la persona jurídica destinataria de la orden judicial al momento de iniciarse y/o decidirse el incidente de desacato, pues, debido a su separación del cargo, ya no tienen la posibilidad real y cierta de efectuar todas las actuaciones tendientes a efectivizar la orden de amparo.
Ello es así, por cuanto la imposición de la multa al ex funcionario no tendría el efecto de persuadirlo y, por ende, no se lograría la finalidad del desacato, que es el cumplimiento de la sentencia judicial. Es por las consideraciones expuestas, que en esta oportunidad la Sala rectifica su posición de sancionar a las personas que al momento de iniciar y/o decidirse el incidente de desacato de una sentencia judicial ya no representan la persona jurídica destinataria de ésta, para considerar que éstos no son pasibles de la amonestación pecuniaria o de arresto, toda vez que no está a su alcance el cumplimiento de la orden judicial y, por ende, cualquier sanción que se les impusiera no tendría el efecto esperado que es lograr el amparo de los derechos vulnerados […] ».
(Destacado fuera del texto). En consecuencia, la decisión que corresponde adoptar es revocar la providencia consultada y ordenar al Tribunal que, de manera inmediata, inicie un nuevo incidente de desacato a la sentencia, en el que disponga la vinculación del funcionario correspondiente, esto es, el señor JORGE NEGRETE LÓPEZ. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: REVOCAR el proveído de 9 de agosto de 2018, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA.
SEGUNDO: ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA que, de manera inmediata, inicie un nuevo incidente de desacato a las sentencias de 24 de julio de 2014 y 5 de marzo de 2015, contra el alcalde actual del Municipio de Santa Cruz de Lorica, JORGE NEGRETE LÓPEZ. En firme la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 6 de febrero de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante el Departamento. [3] En adelante el Municipio. [4] «Por el cual se establece el Sistema para la Protección y Control de la Calidad del Agua para Consumo Humano.» [5] Cfr. folio 478 del cuaderno número 1 del incidente de desacato. [6] Asistieron el actor junto con su apoderado; la Alcaldesa del Municipio de Lorca y su apoderado; la Defensoría del Pueblo; el señor Agente del Ministerio Publico y la Auxiliar Judicial del Despacho sustanciador. [7] Cfr. Folios 589 a 591 del cuaderno número 1 del incidente de desacato. [8] Cfr. folio 596 a 600 del cuaderno número 1 del incidente de desacato. [9] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” [10] Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: “…En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo”. [11] Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000- 3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [12] Sobre este asunto en particular, consúltese la providencia de 4 de agosto de 2011, Expediente núm. 2003 01043 02, Consejera ponente María Elizabeth García González. [13] En efecto, la norma expresa “La persona que incumpliere una orden judicial… incurrirá en multa… conmutable en arresto.
El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. [14] Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. [15] Reiterada en el proveído de 3 de abril de 2014, Expediente 2011 00160 01, Consejera ponente María Elizabeth García González. [16] Sentencia C -542 de 2010, Magistrado ponente Jorge Iván Palacio Palacio, que resolvió la demanda de incostitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. [17] Sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. [18] Esto fue explicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-171 de 2009. [19] Expediente 2014-02396-02, Consejero ponente Marco Antonio Velilla Moreno. [20] http://www.santacruzdelorica-cordoba.gov.co/ [21] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, providencia de 28 de julio de 2016, número único de radicación 2015-02098-01, C.P: María Elizabeth García González.