CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer control inmediato de legalidad / TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN EN EL CONSEJO DE ESTADO / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO / FUNCIONES DE LAS SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO / REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO / REPARTO DE PROCESOS EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL De conformidad con los artículos 111 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994, a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción que establece la Constitución Política.
Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA y 23 del Acuerdo 080 de 2019 –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
En Acta No. 9 del 1º de abril de 2020 la Sala Plena de esta Corporación aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / ACUERDO 080 DE 2019 - ARTÍCULO 23 MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / EMERGENCIA SANITARIA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / CORONAVIRUS / COVID-19 En este caso resulta de la mayor importancia agregar que, frente a las medidas de aislamiento preventivo de la emergencia sanitaria, el trámite del control inmediato de legalidad se adelanta al amparo del artículo 186 del CPACA, en cuanto al uso de medios virtuales.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 186 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Es obligatorio y automático / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No requiere demanda / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los cuales recae / REQUISITOS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Control de las medidas de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / DECRETO LEGISLATIVO / ACTO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA / ESTADO DE EXCEPCIÓN Se concluye que el control inmediato de legalidad es obligatorio, se adelanta en forma automática, no requiere demanda y tiene por objeto: i) las medidas o actos administrativos de carácter general, ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción; cuestión que se predica en el presente caso respecto de las medidas adoptadas en desarrollo de aquellos decretos legislativos expedidos con apoyo en el estado de excepción del artículo 215 de la Constitución Política.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR EXTERNA 0000027 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 - No avoca conocimiento / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / MINISTERIO DEL INTERIOR / IMPROCEDENCIA DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Acto administrativo no desarrolló el estado de excepción / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EXCEPCIÓN - No fue desarrollado por el acto sometido a control / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA - No tiene la naturaleza de decreto legislativo / EMERGENCIA SANITARIA - Sirvió de fundamento del acto administrativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No dar trámite Para el Despacho la Circular Externa 0000027 del 24 de abril de 2020 no es objeto del control inmediato de legalidad, en tanto no desarrolló una medida específica del estado de excepción declarado por el gobierno nacional mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y al ampliar lo dispuesto en la Circular 015 de 9 de abril de 2020, aunque sin mencionarlo, se sirvió de su mismo fundamento, específicamente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, norma que no tiene la naturaleza de decreto legislativo expedido en estado de excepción. No significa lo anterior que la Circular Externa 0000027 del 24 de abril de 2020 no pueda ser objeto de ningún medio de control –cuyo trámite necesariamente es distinto al que corresponde al control inmediato de legalidad–, sino, únicamente, que no lo es del establecido en el artículo 136 del CPACA.
(…) Lo anterior no obsta para que se decida, en cambio, no avocar conocimiento del proceso, advirtiendo en todo caso a los Ministerios de Salud y Protección Social y del Interior que, si su interés es que esta jurisdicción controle la legalidad objetiva de las circulares que expidan y que no desarrollen decretos legislativos durante estados de excepción, pueden en cualquier tiempo acudir al medio de control de nulidad.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / Ley 489 de 1998 - ARTÍCULO 38 / DECRETO 4107 DE 2011 - ARTÍCULO 2.4 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / CIRCULAR EXTERNA 0000027 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / IMPOSIBILIDAD DE CORRECCIÓN DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DEL RECHAZO DE LA DEMANDA [T]eniendo en cuenta que, en el trámite del medio de control inmediato de legalidad, en estricta técnica jurídica, no existe una demanda, sino apenas la remisión del acto que debe ser objeto de aquel o su aprehensión de oficio por parte de la autoridad judicial, el Despacho no puede aplicar ninguna de las previsiones del CPACA orientadas a la corrección o rechazo de la demanda.
NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 0000027 DE 2020 (24 de abril) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y MINISTERIO DEL INTERIOR CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICINCO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02395-00(CA)A Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y MINISTERIO DEL INTERIOR Demandado: CIRCULAR EXTERNA 0000027 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) Procede el Despacho, en el marco del medio de control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, a pronunciarse sobre si avoca el conocimiento de la Circular Externa 0000027 del 24 de abril de 2020, proferida por los Ministros de Salud y Protección Social y del Interior.
I.
ANTECEDENTES 1. Mediante reparto del 4 de junio de 2020 este Despacho recibió el acto de la referencia, para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad establecido en el artículo 136 del CPACA[1]. 2. El contenido de la Circular Externa 0000027 del 24 de abril de 2020 de los Ministerios de Salud y Protección Social y del Interior es el siguiente (se transcribe en forma literal): “PARA: GRUPOS ÉTNICOS, GOBERNACIONES, ALCALDÍAS, SECRETARÍAS DE SALUD DEL ORDEN DEPARTAMENTAL, DISTRITAL Y MUNICIPAL O LA ENTIDAD QUE HAGA SUS VECES, ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD –EPS–, ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD INDÍGENA –EPSI–, INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD –IPS–, E INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD INDÍGENA –IPSI– “DE: MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y MINISTRA DEL INTERIOR “ASUNTO: RECOMENDACIONES PARA LA PREVENCIÓN, CONTENCIÓN Y MANEJO DEL CORONAVIRUS COVID19 EN GRUPOS ÉTNICOS (PUEBLOS INDÍGENAS, LAS COMUNIDADES NARP –NEGRAS, AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES Y PALENQUERAS– Y EL PUEBLO RROM) “FECHA: 24 ABR 2020 “El Ministerio del Interior y el Ministerio de Salud y Protección Social en uso de las competencias previstas en los Decretos Ley 2893 de 2011, 4107 de 2011 y con motivo de la pandemia mundial de coronavirus COVID19 y el incremento de casos positivos en el territorio nacional, se permiten recomendar acciones adicionales para la prevención, contención y mitigación de dicho virus en los grupos étnicos (pueblos indígenas, las comunidades NARP –Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras– y el Pueblo Rrom), teniendo en cuenta que la OMS ha señalado que ´La enfermedad puede propagarse de persona a persona a través de las gotículas procedentes de la nariz o la boca que salen despedidas cuando una persona infectada tosa o exhala´ y que dichas gotas ´caen sobre los objetos y superficies que rodean a la persona, de modo que otras personas pueden contraer la COVID-19 si tocan estos objetos o superficies y luego se tocan los ojos, la nariz o la boca´.
A su vez, la OMS indica que otro mecanismo de contagio es la inhalación de gotas que haya esparcido una persona con COVID-19 al toser o exhalar por lo cual advierte la importancia de mantenerse a más de 1 metro de distancia de una persona que se encuentre enferma, recomendando en dicho sentido el distanciamiento social y el aislamiento.
“En ese orden de ideas este Ministerio considera necesario ampliar lo dispuesto en la Circular 015 de 2020 frente a las acciones específicas para la prevención, contención y mitigación de dicho virus en los grupos étnicos (pueblos indígenas, las comunidades NARP – Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras – y el pueblo Rrom) en el sentido de adicionarlas en los siguientes términos: “1.
GRUPOS ÉTNICOS “1.1 Medidas de prevención “1.1.1 Establecer medidas especiales de protección para los adultos mayores de la comunidad, dado que es el grupo que se ha determinado de mayor riesgo e impacto para el Coronavirus COVID19. “1.1.2 Definir rutas para la provisión de alimentos e insumos críticos, delegando a personas específicas para desarrollar estas tareas con medidas y prácticas de protección personal.
“1.1.3 Implementar medidas para la limpieza y desinfección del entorno del hogar y comunitario. “1.1.4 Realizar medidas de higiene y limpieza básicos con mayor énfasis en lavado de cara y manos. “1.1.5 Mantener los espacios limpios y ventilados. “1.1.6 Limitar las visitas al hogar de personas ajenas a este. “1.2 En caso de que una persona presente síntomas compatibles con Coronavirus COVID19: “1.2.1 Definir un lugar limpio y ventilado, en consenso con la comunidad, para aislar a las personas con síntomas de Infección Respiratoria Aguda (IRA) o Coronavirus COVID19.
“1.2.2 Definir, a través de un consenso comunitario, una persona (preferiblemente un promotor de salud, docente o líder comunitario) para proveer cuidado a la persona con síntomas de Infección Respiratoria Aguda (IRA) o Coronavirus COVID19. “1.2.3 Limitar el ingreso de familiares o personas de la comunidad a visitar a la persona aislada para evitar riesgo de contagio.
“1.2.4 No reutilizar artículos y elementos usados por las personas en aislamiento. “1.2.5 Reportar de manera inmediata por las vías dispuestas por la comunidad y en coordinación con las organizaciones sociales y las autoridades sanitarias, cualquier caso de Infección Respiratoria Aguda (IRA) o Coronavirus COVID19. “1.3 Para la atención en salud: “1.3.1 Disponer de personal de salud al interior de la comunidad, capacitado para garantizar una atención diferenciada respetando los usos y costumbres de los grupos étnicos.
Permitir, en el marco de la atención integra en salud, el acceso de los equipos sanitarios para la atención de las personas sospechosas de contagio, atendiendo el uso de prácticas tradicionales, siempre y cuando estas no representen un riesgo para la salud e integridad del paciente. “1.3.2 Facilitar y establecer una ruta de comunicación con las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud –IPS–, para facilitar el acceso de un acompañante y/o traductor si así se requiere.
“1.4 Estrategias de información y educación en salud: “1.4.1 Desarrollar acciones y estrategias de comunicación en salud con lenguaje claro y sencillo, según sus usos y costumbres. “1.4.2 Generar estrategias para que la información del Gobierno Nacional, divulgada en relación con el Coronavirus COVID19, sea socializada e informada de manera que se garantice el conocimiento claro y preciso de esta al interior de la comunidad.
“1.4.3 Disponer canales y medios de comunicación adaptados al medio y condiciones de los grupos étnicos para divulgar información. “1.4.4 Desarrollar acciones de educación en salud que deberá actualizándose a medida que se vaya ampliando la comprensión sobre la dinámica de propagación y contagio del Coronavirus COVID19. “2. GOBERNACIONES, ALCALDÍAS, SECRETARÍAS DE SALUD DEL ORDEN DEPARTAMENTAL, DISTRITAL Y MUNICIPAL O LA ENTIDAD QUE HAGA SUS VECES, ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD –EPS–, ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD INDÍGENA –EPSI–, INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD –IPS–, E INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SERVICIOS DE SALUD INDÍGENA –IPSI– “2.1 Medidas generales “2.1.1 Reforzar la importancia de establecer protocolos y adecuados canales de comunicación y notificación inmediata a los servicios de salud para la detección, notificación, investigación y monitoreo de posibles casos sospechosos de coronavirus COVID19, en los grupos étnicos residentes en los diferentes territorios (pueblos indígenas, comunidades NARP – Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras –, pueblos Rrom), de acuerdo con la definición de caso establecido.
“2.1.2 Monitorear el comportamiento de los casos de síndrome de la gripe y síndrome respiratorio agudo severo, para permitir la evaluación de riesgos y apoyar la toma de decisiones. “2.1.3 Sensibilizar tanto a profesionales de la salud como a los grupos étnicos sobre las circulares, resoluciones y lineamientos establecidos por el Ministerio de Salud y la Protección Social sobre las medidas de prevención, contención y mitigación del Coronavirus COVID19 en grupos étnicos los cuales pueden ser consultados en https://d2jsqrio60m94k.cloudfront.net/.
“2.1.4 Promover la capacitación de recursos humanos para identificar y realizar las acciones pertinentes en los casos sospechosos de coronavirus COVID19. “2.1.5 Difundir materiales pedagógicos a los profesionales de salud en las Empresas Promotoras de Salud –EPS, Empresas Promotoras de Salud Indígenas – EPSI, Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud – IPS e Instituciones Prestadoras del Servicio de Salud Indígena – IPSI.
“2.1.6 Fortalecer los servicios de salud para la detección, notificación, investigación y monitoreo de posibles casos sospechosos en los grupos étnicos de coronavirus COVID19 identificando el grupo, de acuerdo con la definición del caso establecida. “2.1.7 Priorizar a los profesionales de salud de grupos étnicos (pueblos indígenas, comunidades NARP –Negros, Afrocolombianos, Raizales, Palenqueros– y pueblos Rrom) en la provisión de capacitación de recursos humanos para la investigación de casos sospechosos de coronavirus COVID19.
“2.2 Ante casos de Coronavirus COVID19: “2.2.1 Notificar inmediatamente el caso en la ficha epidemiológica completamente diligenciada de acuerdo con los lineamientos del Instituto Nacional de Salud. “2.2.2 Asegurar la recepción, el reconocimiento temprano y el control de casos sospechosos de Coronavirus COVID19. “2.2.3 Comunicar de manera inmediata los casos sospechosos de infección humana con el nuevo Coronavirus COVID19 con la identificación del grupo étnico (Indígena, comunidad Negra, Afrocolombiana, Raizal, Palenquera–NARP y el pueblo Rrom y su comunidad, consejo comunitario o kumpania de la que hagan parte).
“2.2.4 Incluir a los grupos étnicos en la promoción de actividades previstas en Atención Primaria en Salud para la prevención y el manejo de casos sospechosos y confirmados de Coronavirus COVID19, en los contextos urbanos y rurales. “2.2.5 Priorizar en los planes de contingencia departamentales, distritales y municipales a los pueblos indígenas dados sus condiciones socioculturales y de vulnerabilidad frente a la pandemia.
“2.3 Para la atención en salud de pacientes pertenecientes a un grupo étnico: “2.3.1 Garantizar su derecho a un acompañante e intérprete, cuando sea necesario, respetando las condiciones clínicas del paciente. “2.3.2 Permitir la adaptación de protocolos clínicos, así como criterios especiales de acceso y recepción, considerando la vulnerabilidad sociocultural.
“2.3.3 Priorizar el acceso diferenciado a los grupos étnicos de contacto reciente, incluida la provisión de alojamiento individualizado para usuarios hospitalizados. “2.3.4 Asegurar el intercambio de diagnósticos y conductas de salud de una manera que sea comprensible para los usuarios que pertenezcan a un grupo étnico. “2.3.5 Garantizar sus derechos en materia de información del paciente, si es necesario mediante el uso de un intérprete.
“2.3.6 Fortalecer la vigilancia del Coronavirus COVID19 en áreas fronterizas en territorios indígenas con equipos multidisciplinarios de salud propia. “2.3.7 Garantizar que el grupo étnico tenga información sobre la enfermedad y las medidas preventivas sobre el Coronavirus COVID19, incluso a través de materiales de información y facilitar la interacción, el flujo de información, comunicación efectiva de los mensajes y el conocimiento de los actos administrativos, disposiciones y lineamientos que haya expedido y expida el gobierno nacional sobre prevención, contención y mitigación del coronavirus COVID-19.
“2.3.8 Traducir a las lenguas propias los materiales informativos sobre la enfermedad y medidas preventivas, con el objeto de hacer la difusión más efectiva. “2.3.9 Sensibilizar a la red de servicios de asistencia pública y privada sobre el escenario epidemiológico del grupo étnico y el riesgo de introducir el Coronavirus COVID19 a sus territorios.
“2.3.10 Se deben considerar las orientaciones de medidas preventivas y de mitigación para contener la infección respiratoria aguda por Coronavirus COVID19 dirigidas a la población en general, disponibles en: https://www.minsalud.gov.co/Ministerio/Institucional/Procesos%20y%20proc edimientos/GIP13.pdf, de acuerdo con los lineamientos de Limpieza y Desinfección en Servicios de Salud ante la introducción del nuevo Coronavirus (SARS-CoV-2) a Colombia, documento que puede ser consultado en el link: https://www.minsalud.gov.co/Ministerio/Institucional/Procesos%20y%20proc edimientos/GIPS07.pdf “2.3.11 Manejar de manera diferenciada los residuos generados en la atención en salud ante la eventual introducción del Coronavirus COVID19.
“2.3.12 Se deben considerar las orientaciones para la prevención, contención y manejo del Coronavirus COVID19 en personas adultas mayores, centros vida, centros día y centros de protección de larga estancia para adultos mayores. Disponible en: https://www.minsalud.gov.co/Ministerio/Institucional/Procesos%20y%20proc edimientos/TEDS01.pdf “2.3.13 Se deben considerar las orientaciones para la prevención, contención y mitigación del Coronavirus COVID19 en personas con discapacidad, sus familias, personas cuidadoras y actores del sector salud.
Disponible en: https://www.minsalud.gov.co/Ministerio/Institucional/Procesos%20y%20proc edimientos/TEDS02.pdf “Los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud, especialmente las secretarías de salud del orden departamental, distrital y municipal, quien haga sus veces, en coordinación con los líderes de las comunidades en sus territorios deberán socializar las precitadas recomendaciones.
“Finalmente, se reitera la especial consideración que se debe tener con los pueblos indígenas en aislamiento voluntario y de primer contacto, debido a que, por su situación de aislamiento respecto de las sociedades no indígenas, son especialmente vulnerables a enfermedades de tipo infeccioso, según lo dispuesto en el Capítulo 2 del título 2 de la Parte 5 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior.
“(…)”. 3. De acuerdo con los considerandos de la Circular Externa 0000027 de 24 de abril de 2020 de los Ministerios de Salud y Protección Social y del Interior, se amplió lo dispuesto en la Circular 015 de 9 de abril de 2020 de los Ministerios de Salud y Protección Social, del Trabajo, de Comercio, Industria y Turismo y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y que tuvo por asunto “Medidas sanitarias preventivas y de mitigación para los sectores de comercio, industria y turismo, y especial acento para empresas proveedoras de servicios de domicilios, de mensajería y los operadores de plataformas digitales relacionadas”.
La Circular 015 de 9 de abril de 2020 fue remitida para el control inmediato de legalidad, esta Corporación no avocó su conocimiento[2]. II. CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia De conformidad con los artículos 111 del CPACA[3] y 20 de la Ley 137 de 1994[4], a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción que establece la Constitución Política.
Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA[5] y 23 del Acuerdo 080 de 2019[6] –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
En Acta No. 9 del 1º de abril de 2020 la Sala Plena de esta Corporación aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. Por otra parte, se tiene en cuenta que los Ministerios de Salud y Protección Social y del Interior son entidades del orden nacional, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
En este caso resulta de la mayor importancia agregar que, frente a las medidas de aislamiento preventivo de la emergencia sanitaria, el trámite del control inmediato de legalidad se adelanta al amparo del artículo 186 del CPACA, en cuanto al uso de medios virtuales[7]. Se concluye que el control inmediato de legalidad es obligatorio, se adelanta en forma automática, no requiere demanda y tiene por objeto: i) las medidas o actos administrativos de carácter general, ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción; cuestión que se predica en el presente caso respecto de las medidas adoptadas en desarrollo de aquellos decretos legislativos expedidos con apoyo en el estado de excepción del artículo 215 de la Constitución Política. 2.
El caso concreto 2.1. La naturaleza del acto Se advierte que la Circular Externa 0000027 del 24 de abril de 2020 de los Ministerios de Salud y Protección Social y del Interior se dirigió a los “Grupos étnicos, Gobernaciones, Alcaldías, Secretarías del orden departamental, distrital y municipal o la entidad que haga sus veces, Entidades Promotoras de Salud Indígena –EPSI–, Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud –IPS–, e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud Indígena –IPSI–“, de manera que se puede concluir que se trata de una medida de carácter general, en tanto no se dirigió a un destinatario concreto.
De la misma forma, se observa el ejercicio de la función administrativa dado que la circular informa sobre el ejercicio de una de sus funciones, específicamente la de “[f]ormular, adoptar, coordinar la ejecución y evaluar estrategias de promoción de la salud y la calidad de vida, y de prevención y control de enfermedades transmisibles y de las enfermedades crónicas no transmisibles”[8]. 2.2.
La Circular Externa 0000027 del 24 de abril de 2020 de los Ministerios de Salud y Protección Social y del Interior no contiene el desarrollo de ningún decreto legislativo del estado de excepción La Circular Externa 0000027 del 24 de abril de 2020 realiza recomendaciones a sus destinatarios frente a las acciones específicas para la prevención, contención y mitigación del virus COVID-19 en los grupos étnicos, adicionando la Circular 015 de 9 de abril de 2020 que por la misma causa había establecido acciones para los sectores de Comercio, Industria y Turismo y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, todo con ocasión de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.
Para el Despacho la Circular Externa 0000027 del 24 de abril de 2020 no es objeto del control inmediato de legalidad, en tanto no desarrolló una medida específica del estado de excepción declarado por el gobierno nacional mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020 y al ampliar lo dispuesto en la Circular 015 de 9 de abril de 2020, aunque sin mencionarlo, se sirvió de su mismo fundamento, específicamente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, norma que no tiene la naturaleza de decreto legislativo expedido en estado de excepción. No significa lo anterior que la Circular Externa 0000027 del 24 de abril de 2020 no pueda ser objeto de ningún medio de control –cuyo trámite necesariamente es distinto al que corresponde al control inmediato de legalidad–, sino, únicamente, que no lo es del establecido en el artículo 136 del CPACA.
Ahora bien, teniendo en cuenta que, en el trámite del medio de control inmediato de legalidad, en estricta técnica jurídica, no existe una demanda, sino apenas la remisión del acto que debe ser objeto de aquel o su aprehensión de oficio por parte de la autoridad judicial, el Despacho no puede aplicar ninguna de las previsiones del CPACA orientadas a la corrección o rechazo de la demanda.
Lo anterior no obsta para que se decida, en cambio, no avocar conocimiento del proceso, advirtiendo en todo caso a los Ministerios de Salud y Protección Social y del Interior que, si su interés es que esta jurisdicción controle la legalidad objetiva de las circulares que expidan y que no desarrollen decretos legislativos durante estados de excepción, pueden en cualquier tiempo acudir al medio de control de nulidad.
En mérito de lo expuesto, el Despacho[9], RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la remisión que se hizo de la Circular Externa 0000027 del 24 de abril de 2020 de los Ministerios de Salud y Protección Social y del Interior.
SEGUNDO: Notificar esta decisión, vía correo electrónico, a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] “CPACA. Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. [2] La Circular 015 de 9 de abril de 2020 fue repartida a dos (2) despachos y en ambos se resolvió no avocar conocimiento de ella: específicamente a través de los autos de 8 de mayo de 2020 [Radicado 11001-03-15-000-2020- 01644-00].
MP. Guillermo Sánchez Luque y de 15 de mayo de 2020 [Radicado 11001-03-15-000-2020-01701-00]. MP. Hernando Sánchez Sánchez. En el primer proceso, la decisión de no avocar conocimiento de la resolución antedicha se fundamentó en que “5. De la revisión de la Circular n°. 015del 9 de abril de 2020, se advierte que ella contiene instrucciones generales para las empresas, propietarios de establecimientos de comercio, trabajadores y contratistas sobre la adopción de medidas de prevención, autoprotección y cuidado colectivo para mitigar el riesgo de contagio y la propagación del COVID-19.
Estas instrucciones tienen fundamento en la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Seguridad Social, mediante Resolución n°. 385 de 2020 y podrían constituir un acto administrativo susceptible del medio de control de nulidad, que cualquier persona puede ejercer en este momento, si se estima que esas disposiciones son contrarias al ordenamiento.
Como la Circular n°. 15 no constituye un acto de carácter general, dictado en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de decretos legislativos, frente a ella no es posible ejercer el control inmediato de legalidad prescrito en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994”, mientras que en el segundo se basó en que “(…) de la lectura y del análisis de la Circular, considera que no se expidió “[…] como desarrollo de los decretos legislativos […]” y, en ese sentido, no cumple con este requisito previsto en la normatividad indicada supra.”. [3] “CPACA.
Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…) “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. “(…)”. [4] “Ley 137/94.
Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. //“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. [5] “CPACA.
Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: “1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. “(…)”. [6] “Acuerdo 080/19. Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [7] CPACA “Artículo 186.
Actuaciones a través de medios electrónicos. Todas las actuaciones judiciales susceptibles de surtirse en forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. La autoridad judicial deberá contar con mecanismos que permitan acusar recibo de la información recibida, a través de este medio”. [8] Artículo 2.4 del Decreto 4107/11, “por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”. [9] Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.