CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 796 DE 20 DE MAYO DE 2020 PROFERIDA POR EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / ADOPCIÓN DEL PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD PARA LA PREVENCIÓN DEL CORONAVIRUS COVID- 19 EN EL SECTOR AGRÍCOLA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento La Resolución 796 de 20 de mayo de 2020, que nos ocupa, comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación a partir de las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones:1.
Fue proferida por autoridad nacional, esto es, la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social, a través del ministro del ramo, en la que se dice haber sido expedida en desarrollo del Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020 (…)En consecuencia, se impone admitir el presente medio de control, de conformidad con el artículo 185 del CPACA, por tratarse de un asunto pasible de juzgamiento a partir de tal mecanismo de revisión. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 796 DE 2020 PROFERIDA POR EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Competencia Las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso- administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA)- ARTÍCULO 136 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 125 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02345-00(CA) Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 796 DE 20 DE MAYO DE 2020 Medio de control: Control inmediato de legalidad Actuación: Decide sobre la admisión del control inmediato de legalidad de la Resolución 796 de 20 de mayo de 2020, proferida por el ministro de salud y protección social | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |ASUNTO A TRATAR | |Procede el despacho a decidir acerca de la admisión del control | |inmediato de legalidad de la Resolución 796 de 20 de mayo de 2020, | |expedida por el ministro de salud y protección social. | I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 9 y 10). La Nación, Ministerio de Salud y Protección Social, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 796 de 20 de mayo de 2020, «Por la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para la prevención del coronavirus COVID- 19 en el sector agrícola», emitida por el titular de esa cartera.
A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 2 de junio de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 9 y 10). II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. 2.2 Marco normativo.
El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA.
Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[1], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho) y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»[2].
Según la jurisprudencia constitucional, el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales[3]. 2.3 Caso concreto. La Resolución 796 de 20 de mayo de 2020, que nos ocupa, comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación a partir de las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: 1.
Fue proferida por autoridad nacional, esto es, la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social, a través del ministro del ramo, en la que se dice haber sido expedida en desarrollo del Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020, entre otros, «Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica», que, en lo pertinente, dispuso:
ARTÍCULO 1. Protocolos de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.
ARTÍCULO 2. Obligaciones de las autoridades territoriales en materia de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID- 19, los gobernadores y alcaldes estarán sujetos a los protocolos que sobre bioseguridad expida el Ministerio de Salud y Protección Social, en virtud de la facultad otorgada en el artículo anterior.
La secretaría municipal o distrital, o la entidad que haga sus veces, que corresponda a la actividad económica, social, o al sector de la administración pública del protocolo que ha de ser implementado, vigilará el cumplimiento del mismo. 2. La medida general objeto de examen se motivó, en lo que atañe, así: EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL En ejercicio de sus facultades, en especial las conferidas en el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020 y CONSIDERANDO […] Que mediante el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020, el Gobierno ordenó que durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, este Ministerio “será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”.[…] En mérito de lo expuesto, RESUELVE Artículo 1.
Protocolo de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID -19 en el sector agrícola. Adóptese el protocolo de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID -19 en el sector agrícola contenido en el anexo técnico el cual forma parte de este acto administrativo. Parágrafo. Este protocolo es complementario al adoptado mediante Resolución 666 de 2020, a las recomendaciones adoptadas mediante Circular 01 de 2020 proferida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial y este Ministerio y a las demás que establezcan los responsables de los predios agrícolas.
Artículo 2.Vigilancia y cumplimiento del protocolo. La vigilancia del cumplimiento de este protocolo estará a cargo de la secretaría o entidad municipal o distrital del lugar donde se encuentren los predios agrícolas y los demás eslabones de la cadena logística y productiva del sector, y las funciones de inspección, vigilancia y control del Instituto Colombiano Agropecuario -ICA-; sin perjuicio de la vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores realice el Ministerio del Trabajo, ni de las competencias de otras autoridades: […] (hay una firma) FERNANDO RUIZ GÓMEZ Ministro de Salud y Protección Social [sic para toda la cita] Obsérvese que la aludida Resolución 796 de 20 de mayo de 2020 dice desarrollar la medida ordenada en el artículo 1° del Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020, expedido en el marco del estado de excepción declarado por Decreto legislativo 417 de 2020.
En consecuencia, se impone admitir el presente medio de control, de conformidad con el artículo 185 del CPACA, por tratarse de un asunto pasible de juzgamiento a partir de tal mecanismo de revisión. En aplicación del artículo 185 (numeral 3) del CPACA, se invitará al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Agrosavia), la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegan) y la Universidad Nacional de Colombia, para que, si a bien lo tienen, se pronuncien acerca de la legalidad de la Resolución 796 de 20 de mayo de 2020, proferida por el ministro de salud y protección social.
En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Admitir el control inmediato de legalidad de la Resolución 796 de 20 de mayo de 2020, «Por la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para la prevención del coronavirus COVID- 19 en el sector agrícola», expedida por el ministro de salud y protección social, conforme a la parte motiva. 2.º Notificar personalmente esta decisión, mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, a los señores ministro de salud y protección social y director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o a quienes hayan delegado la facultad de recibir notificaciones, y al representante del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, conforme a los artículos 171, 197, 198 y 199 del CPACA. 3.° Ordenar que se fije en la secretaría general y en la página electrónica del Consejo de Estado aviso a la comunidad sobre la existencia del presente trámite, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo objeto de control, al tenor de lo consagrado en el artículo 185 (numeral 2) del CPACA.
Dentro del mismo plazo podrá intervenir la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.° Por secretaría solicítese del señor ministro de salud y protección social un informe con destino a este trámite, que deberá presentar dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la respectiva comunicación en el que explique de modo amplio las razones de la medida adoptada y la finalidad específica pretendida, y acompañe, en medio digital, los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de la Resolución 796 de 20 de mayo de 2020, incluida la normativa institucional referida en la motivación del acto y en el parágrafo del artículo 1, así como todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer dentro del trámite. 5.° Invitar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Agrosavia), la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), la Federación Colombiana de Ganaderos (Fedegan) y la Universidad Nacional de Colombia, para que, dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la respectiva comunicación electrónica, se pronuncien, si a bien lo tienen, acerca de la legalidad de la Resolución 796 de 20 de mayo de 2020, proferida por el ministro de salud y protección social.
Anéxese copia por este mismo medio. 6.° Expirado el término de la publicación del aviso y el fijado para el recaudo de las pruebas decretadas, pasar el presente asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto, de conformidad con lo previsto en el artículo 185 (numeral 5) del CPACA. 7.° Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás, con ocasión del presente trámite judicial, se reciben en la dirección de correo electrónico del Consejo de Estado «secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co».
Notifíquese y cúmplase, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [2] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [3] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz.