25000-23-15-000-2020-01073-01 — Consejo de Estado

25000-23-15-000-2020-01073-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-06-01

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Jairo Eleuder Herrera Ortiz·Demandado: Presidencia De La República Y Otros

De qué trata

Síntesis: Frente a lo anterior, antes de abordar el caso concreto, considera la Sala oportuno precisar que el Gobierno Nacional, a través del Decreto 439 de 2020, invocando razones de interés público y en el marco de la emergencia sanitaria actual, condicionó la navegación aérea (…). Ante la aplicación de la medida de suspensión de ingreso al territorio colombiano de personas procedentes del exterior, el Director General de la Unidad Administrativa Migración Colombia, considerando que un alto número de connacionales y extranjeros residentes permanentes permanecen en el exterior y no han logrado regresar al país, resolvió expedir la Resolución 1032 de 2020 con el fin de adoptar el protocolo para el retorno e ingreso de los ciudadanos que se encontraran en el exterior y desearan regresar al país. (…) En suma, concluye la Sala que en atención a las medidas de restricción aérea adoptadas por el Gobierno Nacional, corresponde a las Unidades de Migración Colombia y Aéronáutica Civil coordinar y autorizar, a través de los consulados, la repatriación con fines humanitarios de colombianos que se encuentren en el exterior, debiendo el Grupo Interno de Trabajo de Asistencia a Connacionales en el Exterior adscrito a la Direccio´n de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, brindar la atención, asesoría y resolución de las solicitudes que en ese sentido puedan presentar los ciudadanos ante las oficinas consulares. Ahora bien, descendiendo al caso concreto, advierte la Sala que la Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicios al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, en su escrito de impugnación, afirmó que el Consulado General de Colombia en Quito dio respuesta a la petición objeto de la presente acción comunicándole al actor sobre la habilitación del vuelo humanitario Quito-Bogotá, a través de correo electrónico de 6 de mayo de 2020 (…). De la lectura de los datos de remisión del correo electrónico mediante el cual la impugnante manifiesta haber dado respuesta a la petición presentada por el actor, la Sala advierte que dicho documento no contiene los datos del destinatario. Lo anterior demuestra que la aludida respuesta no fue notificada al señor [J. E. H. O.]. Igualmente, la Sala destaca que en el expediente de tutela no obra ningún otro documento que acredite que tal contestación haya sido comunicada al peticionario. (…) Por lo tanto, para la Sala, como bien lo estableció el a quo, es claro que al peticionario se le han vulnerado sus derechos fundamentales, en tanto no se le ha suministrado la información necesaria para adelantar las gestiones tendientes a su repatriación, puesto que no se le comunicó la autorización de vuelo destinado para el efecto, ni tampoco se le ha dado a conocer ni se le ha orientado sobre el procedimiento que se debe surtir para el reconocimiento del derecho suyo y de su cónyuge a la repatriación humanitaria. En relación con los argumentos expuestos por la impugnante referidos a que la imposibilidad de retornar al territorio nacional derivaba de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para mitigar la propagación del Covid-19, encuentra la Sala que, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 1 del Decreto 439 de 2020 y con el artículo 2 de la Resolución 1032 de 2020, es también responsabilidad del Gobierno Nacional permitir el desembarco con fines de ingreso de pasajeros en caso de emergencia humanitaria, previa autorización de la Aeronáutica Civil y Migración Colombia, labor que debe ser coordinada a través de los consulados donde se encuentren los connacionales, de conformidad con el procedimiento de repatriación adoptado.

ACCIÓN DE TUTELA / DECLARATORIA DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Coronavirus COVID 19 / REGRESO Y MIGRACIÓN DE RETORNO DE CONNACIONALES / SOLICITUD DE VUELO HUMANITARIO - Repatriación desde Ecuador / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN – Por ausencia de notificación de la respuesta emitida / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA VIDA EN CONDICIONES DIGNAS Y A LA LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN – Por no informar sobre la autorización de un vuelo de repatriación Frente a lo anterior, antes de abordar el caso concreto, considera la Sala oportuno precisar que el Gobierno Nacional, a través del Decreto 439 de 2020, invocando razones de interés público y en el marco de la emergencia sanitaria actual, condicionó la navegación aérea (…).

Ante la aplicación de la medida de suspensión de ingreso al territorio colombiano de personas procedentes del exterior, el Director General de la Unidad Administrativa Migración Colombia, considerando que un alto número de connacionales y extranjeros residentes permanentes permanecen en el exterior y no han logrado regresar al país, resolvió expedir la Resolución 1032 de 2020 con el fin de adoptar el protocolo para el retorno e ingreso de los ciudadanos que se encontraran en el exterior y desearan regresar al país. (…) En suma, concluye la Sala que en atención a las medidas de restricción aérea adoptadas por el Gobierno Nacional, corresponde a las Unidades de Migración Colombia y Aéronáutica Civil coordinar y autorizar, a través de los consulados, la repatriación con fines humanitarios de colombianos que se encuentren en el exterior, debiendo el Grupo Interno de Trabajo de Asistencia a Connacionales en el Exterior adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, brindar la atención, asesoría y resolución de las solicitudes que en ese sentido puedan presentar los ciudadanos ante las oficinas consulares.

Ahora bien, descendiendo al caso concreto, advierte la Sala que la Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicios al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, en su escrito de impugnación, afirmó que el Consulado General de Colombia en Quito dio respuesta a la petición objeto de la presente acción comunicándole al actor sobre la habilitación del vuelo humanitario Quito-Bogotá, a través de correo electrónico de 6 de mayo de 2020 (…).

De la lectura de los datos de remisión del correo electrónico mediante el cual la impugnante manifiesta haber dado respuesta a la petición presentada por el actor, la Sala advierte que dicho documento no contiene los datos del destinatario. Lo anterior demuestra que la aludida respuesta no fue notificada al señor [J. E. H. O.]. Igualmente, la Sala destaca que en el expediente de tutela no obra ningún otro documento que acredite que tal contestación haya sido comunicada al peticionario.

(…) Por lo tanto, para la Sala, como bien lo estableció el a quo, es claro que al peticionario se le han vulnerado sus derechos fundamentales, en tanto no se le ha suministrado la información necesaria para adelantar las gestiones tendientes a su repatriación, puesto que no se le comunicó la autorización de vuelo destinado para el efecto, ni tampoco se le ha dado a conocer ni se le ha orientado sobre el procedimiento que se debe surtir para el reconocimiento del derecho suyo y de su cónyuge a la repatriación humanitaria.

En relación con los argumentos expuestos por la impugnante referidos a que la imposibilidad de retornar al territorio nacional derivaba de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para mitigar la propagación del Covid-19, encuentra la Sala que, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 1 del Decreto 439 de 2020 y con el artículo 2 de la Resolución 1032 de 2020, es también responsabilidad del Gobierno Nacional permitir el desembarco con fines de ingreso de pasajeros en caso de emergencia humanitaria, previa autorización de la Aeronáutica Civil y Migración Colombia, labor que debe ser coordinada a través de los consulados donde se encuentren los connacionales, de conformidad con el procedimiento de repatriación adoptado.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-15-000-2020-01073-01 (AC) Actor: JAIRO ELEUDER HERRERA ORTIZ Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicios al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, en contra de la sentencia de 6 de mayo de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales invocados por el actor.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA El ciudadano Jairo Eleuder Herrera Ortiz presentó acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, del Ministerio de Relaciones Exteriores, del Consulado de Colombia en Quito, de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y de Migración Colombia, con miras a obtener la protección de sus derechos fundamentales relacionados con la vida, con la salud, con la seguridad social, con la vida digna, con la vivienda digna y con la libertad de locomoción, los cuales estima vulnerados en razón a que estando en la vecina República de El Ecuador en un viaje de turismo, se produjo un escalonamiento de la pandemia derivada del covid-19, lo que ha impedido que tanto él como su esposa puedan regresar a Colombia, motivo por el cual solicita el apoyo de las autoridades para su repatriación con resultados infructuosos, resaltando que ha elevado peticiones a la Cancillería en este mismo sentido, sin que a la fecha haya obtenido respuesta satisfactoria.

II. LOS HECHOS De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1. Refiriere que el 23 de febrero de 2020 ingresó a Ecuador junto con su esposa, por motivo de un viaje de turismo; viaje que finalizaría el pasado 23 de marzo. II.2. Indica que “[…] diligenció el formulario cuéntanos como estas de la cancillería de Colombia […]”.

II.3. Señala que “[…] ha realizado solicitudes a través de correo electrónico a la cancillería de Quito dando respuesta que no cuentan con recursos para ayudarnos a si mismos (sic) el gobierno colombiano no a (sic) dado la autorización para el vuelo de repatriación […]”. II.4. Relata que “[…] llamó al consulado de Colombia y cancillería de Colombia y manifiesta (sic) que no cuentan con recursos para ayudarnos […]”.

II.5. Afirma que “[…] se instauró una EQR (sic) en la página de la cancillería y la página presidencial sin obtener respuesta hasta la fecha […]”. (Negrillas de la Sala). II.6.- Sostiene que su salud y la de su esposa se encuentra en buenas condiciones; frente a su necesidad de vivienda, está pagando una habitación en un inquilinato; y en lo concerniente a la alimentación, indica lo siguiente: “[…] no tenemos acceso a una cocina la cual no podemos preparar alimentos inicialmente con comida a domicilio pero iniciando el mes de abril los recursos escasearon obligándonos a consumir pan con limonada […]”.

III. LAS PRETENSIONES La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Tutelar de manera integral mis derechos a: la VIDA, SALUD, SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA, VIVIENDA DIGNA y LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN.

SEGUNDO: Ordenar a MIGRACIÓN COLOMBIA, CANCILLERÍA COLOMBIA y al CONSULADO DE COLOMBIA EN Ecuador, adelantar de manera inmediata un censo de los colombianos en Ecuador que se encuentran en estado de necesidad y que necesitan ser repatriados.

SEGUNDO: Ordene a MIGRACIÓN COLOMBIA, CANCILLERÍA COLOMBIA, CONSULADO DE COLOMBIA EN ECUADOR, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA que de manera inmediata inicie las gestiones pertinentes para el regreso al país (en la mayor brevedad) de los ciudadanos colombianos que se encuentran en condición vulnerable en ECUADOR, entre las cuales me encuentro yo.

TERCERO: Ordene a CANCILLERÍA COLOMBIA y al CONSULADO DE COLOMBIA EN ECUADOR que de manera inmediata gestione ayudas o soluciones de vivienda y alimentación a los colombianos que se encuentran en condición vulnerable en ECUADOR, durante el tiempo que demore la gestión de repatriación, entre las cuales me encuentro yo.

CUARTO: Ordene a MIGRACIÓN COLOMBIA, CANCILLERÍA COLOMBIA y al CONSULADO DE COLOMBIA EN ECUADOR establecer canales de comunicación efectiva con los colombianos en ECUADOR, con la finalidad de recibir información y atención durante y después de la emergencia sanitaria […]” IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El magistrado de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 24 de abril de 2020, admitió la presente acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, del Ministerio de Relaciones Exteriores, de la Cancillería de Colombia, del Consulado de Colombia en Quito, de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y de Migración Colombia, para efectos de que ejercieran su derecho de contradicción y de defensa.

En la misma providencia, el a quo negó la solicitud de medida provisional pedida por el accionante. V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas, se pronunciaron en los siguientes términos: V.1. La apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República rindió informe en los siguientes términos: Indicó que con la presente acción de tutela se desconoce el principio de subsidiariedad del amparo constitucional.

Aseguró que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable para la procedencia excepcional de la misma. Finalmente, en lo concerniente a la autorización de vuelos humanitarios sostuvo que la posibilidad de la inclusión en los mismos dependía de otras autoridades administrativas, de conformidad con la Resolución 1032 de 2020. Por lo anterior, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela ejercida por el señor Jairo Eleuder Herrera Ortiz.

V.2. La Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicios al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, rindió informe en el que señaló que la presente acción constitucional es improcedente en razón a que ha prestado al señor Jairo Eleuder Herrera Ortiz la asistencia requerida a través del Consulado de Colombia con sede en Quito.

Precisó que el demandante, así como su esposa, realizaron su registro en el censo de colombianos afectados por las medidas de aislamiento y cierre de fronteras tomadas en el marco de la pandemia, y se les informó acerca de las vías de contacto de urgencia con el consulado. Además de ello, sostuvo que “[…] el pasado 8 de abril por vía correo electrónico contactó al demandante y los connacionales registrados con miras a planificar un vuelo con destino a Bogotá empero, debido a las medidas tomadas por el Gobierno Nacional para luchar contra la pandemia y en el marco de las restricciones actuales para vuelos internacionales establecidos por el Gobierno de la República del Ecuador se les informó que las autorizaciones para vuelos comerciales por razones humanitarias las toma el Gobierno Colombiano, de manera paulatina y gradual dependiendo de la evolución de la situación sanitaria en el interior del Ecuador lo que ha impedido establecer una fecha específica para el mencionado traslado. […]”.

Por lo anterior, concluyó que carecía de competencia para ordenar la realización de vuelos comerciales y de carácter humanitario. V.3. El Consulado de Quito, la Unidad de Migración Colombia y la Aeronáutica Civil, guardaron silencio. VI. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia de 6 de mayo de 2020, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, amparó los derechos fundamentales a la petición y en conexidad a la vida en condiciones dignas y a la libertad de locomoción, con base en las siguientes consideraciones: Estimó que la parte accionante, con ocasión de las medidas adoptadas en razón de la pandemia asociada al covid-19, no solo se encontraba forzadamente en la ciudad de Quito, Ecuador, sino que carecía de los recursos económicos para su permanencia en dicha ciudad.

Precisó que el Gobierno Nacional ha adoptado un conjunto de medidas para afrontar la emergencia, entre las que destaca la del aislamiento de carácter obligatorio y, en materia de tránsito y transporte aéreo, destaca que, a través del Decreto 439 de 2020, se restringió, por razones de interés público, el desembarque en territorio colombiano de pasajeros procedentes del exterior por vía aérea.

Señaló que es un hecho notorio el cierre de aeropuertos, así como la suspensión de vuelos internacionales vigentes actualmente en la ciudad de Quito debido a la pandemia y destacó que, debido al alto número de connacionales que no lograron regresar a Colombia ante las medidas tomadas por los gobiernos de otros países, Migración Colombia expidió la Resolución 1032 de 2020, mediante la cual adoptó el protocolo de repatriación humanitaria.

Sostuvo que, según dicho protocolo, el procedimiento de repatriación connacionales debe ser coordinado con el consulado colombiano del país de origen del vuelo. En ese sentido, señaló que, de conformidad con los numerales 5 y 7 del artículo 70 de la Resolución número 9709 de 2017, expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, el Grupo Interno de Trabajo de Asistencia a Connacionales en el Exterior, adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, es el encargado de atender, asesorar y resolver las solicitudes de los usuarios, y de estudiar y tramitar las peticiones formuladas por las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares de Colombia acreditadas en el exterior sobre asuntos de su competencia; precisando que para el caso concreto competía a dicha dependencia la resolución de las peticiones de repatriación de nacionales colombianos por razones de carácter humanitario.

En relación con la respuesta a la petición de repatriación consideró que la misma debía “[…] i) incorporar la solicitud en la lista de connacionales objeto de repatriación humanitaria, ii) informar a la persona dentro del término razonable el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud, iii) informar dentro del mismo término si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite y, en caso contrario indicar claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder a la repatriación, iv) si la solicitud cumple con los requisitos pero no existe la disponibilidad presupuestal tendrá que adelantar los trámites necesarios para obtener los recursos, determinar las prioridades y el orden en que las resolverá v) si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, procederá a informar cuándo se hará realidad el regreso a Colombia y el procedimiento que se seguirá […]”.

Sostuvo el a quo que al consulado colombiano donde se encuentre el connacional que solicita la repatriación humanitaria le corresponde, en coordinación con Migración Colombia y con la Aeronáutica Civil, evaluar en cada caso si es procedente o no el ingreso a territorio nacional de los nacionales que pretendan ser objeto de la repatriación humanitaria, así como el cumplimiento de los protocolos establecidos para este fin.

Precisado lo anterior, destacó que el 26 de marzo de 2020 el accionante se registró ante el Consulado de Colombia en Quito, en el censo de colombianos afectados por las medidas de aislamiento y cierre de fronteras tomadas en el marco de la pandemia, para lo cual se recaudó la información del caso con el propósito de organizar un vuelo que permita su retorno según lo informó el Ministerio de Relaciones Exteriores.

No obstante, encontró que en el expediente no obraba constancia ni prueba alguna de que al demandante se le haya dado y notificado una respuesta ni tampoco que se le haya indicado un término razonable y perentorio en el cual se decidirá definitivamente sobre el reconocimiento o la negación de su inclusión en el vuelo humanitario que permita su retorno Colombia, omisión que tenía como agravante el hecho consistente en que el accionante ya no contaba con recursos económicos para afrontar su estancia obligada en la ciudad de Quito.

Por los razonamientos anteriormente expuestos, resolvió lo siguiente: “[…] 1°) Tutélase al señor Jairo Eleuder Herrera Ortiz el derecho constitucional fundamental de petición y en conexidad con este los derechos constitucionales a la libertad de locomoción y a la vida en condiciones dignas por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Ordénase al Grupo Interno de Trabajo de Asistencia a Connacionales en el Exterior adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores que, si aún no lo ha hecho, en coordinación con las Unidades Administrativas Especiales Migración Colombia y de la Aeronáutica Civil y el Consulado de Colombia en Quito (Ecuador), examine y decida de fondo en el término de las cuarenta (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, la petición de repatriación humanitaria del señor Jairo Eleuder Herrera Ortiz y su cónyuge Nubia Yaneth Forero Cárdenas.

La respuesta deberá contener como mínimo: (i) una explicación y orientación puntual sobre el procedimiento que se debe surtir para el reconocimiento de su derecho a la repatriación humanitaria; y (ii) la indicación de un término razonable y perentorio en el cual se adoptará la decisión sobre la autorización o no del vuelo humanitario a Colombia. 3o) Ordénase al Consulado de Colombia con sede en Quito (Ecuador) brindar la ayuda humanitaria que requieren el señor Jairo Eleuder Herrera Ortiz y su cónyuge Nubia Yaneth Forero Cárdenas durante de su estadía forzosa en dicha ciudad hasta tanto se defina y materialice su traslado por razones humanitarias al territorio nacional. 4o) Deniéganse las demás pretensiones de la demanda […]”.

VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores impugnó la sentencia de primera instancia, al considerar que la acción de tutela no procede para controvertir actos de carácter general como el Decreto 439 de 2020. Respecto del caso particular, señaló que el 5 de mayo fue confirmada la habilitación de un vuelo comercial por razones humanitarias en la ruta Quito – Bogotá, a efectuarse el 10 de mayo, afirmando que el Consulado de Colombia en Quito remitió al accionante la información correspondiente al vuelo, dando así cumplimiento a la Resolución número 1032 de 2020, a través de correo electrónico de 6 de mayo de 2020.

Informó que en la referida comunicación consular, específicamente se señaló lo siguiente: “[…] el plazo para ingresar la información vence mañana jueves 7 de mayo a las 13h00. La aerolínea contactará directamente a quienes cumplan los requisitos para adquirir el pasaje […]”. Manifestó que, no obstante ello, el señor Jairo Eleuder Herrera Ortiz y su pareja no diligenciaron el formulario en línea, lo que podría ser entendido como un desistimiento del retorno ofrecido.

Además, señaló que el artículo 95 de la Constitución Política prevé que el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos implica responsabilidades, en ese sentido se imponía al accionante “[…] obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas […]”; y según el artículo 10 de la Ley 1751 Estatutaria de Salud, es un deber de las personas “[…] actuar de manera solidaria ante las situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas […]”.

Por último, anotó que el artículo 49 de la Constitución Política dispone que toda persona “[…] tiene el deber de procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad […]”. Sostuvo que la imposibilidad de retornar al territorio nacional también derivaba de la necesidad de proteger la vida del accionante y la salud pública, de lo que concluía que no existe una vulneración efectiva de los derechos del accionante, si se tiene en cuenta que se trata de una restricción legítimamente establecida, de conformidad con el Decreto 439 de 2020.

También adujo que no existe soporte probatorio que permita advertir que los derechos del accionante se encontraban en un riesgo superior o diferente a aquel que sufre toda la población colombiana por cuenta de la pandemia por covid-19, e indicó que en el expediente tampoco obra prueba de las condiciones indignas que acusa el demandante, esto es del estado de pobreza extrema o de indigencia. En ese orden de ideas señaló que “[…] ni los Consulados de Colombia en la República de Ecuador, ni ninguna otra oficina consular de Colombia en el mundo, cuenta con recursos o una partida presupuestal para atender este tipo de emergencias […]”.

Afirmó que el a quo, al dictar las órdenes de amparo, no tuvo en cuenta que el cumplimiento de la mayoría de estas depende de otras autoridades y de particulares, respecto de los cuales la cartera ministerial no tiene poder jerárquico ni coercitivo. Indicó que, de manera contraria a lo señalado por el Tribunal de primera instancia, se encontraba probado que el Gobierno Nacional ha adelantado todas las gestiones encaminadas a brindar asistencia a los connacionales que se encontraban en la situación del accionante.

Por lo anterior, consideró que resultaba improcedente el amparo y, en consecuencia, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, y, en su lugar, se declare que no existe vulneración de los derechos fundamentales del accionante. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación presentada por la Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, en contra de la sentencia de 6 de mayo de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 2018 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

VIII.2. Problema Jurídico De acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[1], la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. b) Si la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y Migración Colombia, vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor, al omitir dar respuesta a la petición que afirma el demandante haber presentado por la página web de la entidad.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, de manera previa resulta pertinente pronunciarse sobre: i) el contenido y alcance del derecho fundamental de petición; para posteriormente pasar a resolver el caso concreto. VIII.3. El contenido y alcance del derecho fundamental de petición Al tenor de lo dispuesto en el artículo 23 de la Carta Política, las personas tienen derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener de ellas pronta resolución. La norma dispone que el legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.

Se trata de un derecho fundamental de toda persona cuya garantía se considera satisfecha cuando, presentada la solicitud, el peticionario obtiene una contestación que cumple con las características de ser oportuna, clara, congruente, efectiva, eficazmente notificada; todas ellas suficientemente reiteradas y explicadas por la jurisprudencia constitucional[2].

En síntesis, la respuesta debe versar sobre lo preguntado, sin evasivas ni subterfugios y precisando lo que el peticionario desea saber; debe ser clara a fin de que el solicitante entienda los argumentos de la autoridad independientemente de que los comparta o no; debe mantener coherencia con lo solicitado; además de ser proferida dentro de la oportunidad fijada por la ley para ello, y ser notificada de manera eficaz para su debida materialización. El ejercicio del derecho de petición frente a las autoridades públicas y ante las organizaciones e instituciones privadas viene reglamentado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o Ley 1437 de 2011, que incorporó la Ley 1755 de 30 de junio de 2015, Estatutaria del Derecho de Petición. VIII.4.

El caso concreto En caso sub lite el ciudadano Jairo Eleuder Herrera Ortiz solicitó el amparo de sus derechos fundamentales relacionados con la vida, con la salud, con la seguridad social, con la vivienda digna y con la libertad de locomoción, los cuales estima vulnerados en razón a que estando en la vecina República de El Ecuador en un viaje de turismo, se produjo un escalonamiento de la pandemia derivada del Covid-19, lo que ha impedido que tanto él como su esposa puedan regresar a Colombia, motivo por el cual solicita el apoyo de las autoridades para su repatriación con resultados infructuosos, resaltando que ha elevado peticiones a la Cancillería en este mismo sentido, sin que a la fecha haya obtenido respuesta satisfactoria.

La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 6 de mayo de 2020, amparó los derechos fundamentales de petición en conexidad con la vida en condiciones dignas y con la libertad de locomoción, al considerar, en síntesis, que no obraba prueba en el expediente de que al accionante se le haya emitido y notificado una respuesta frente a la petición sobre cuando se decidiría su inclusión en el vuelo humanitario de regreso a Colombia.

Frente a lo anterior, antes de abordar el caso concreto, considera la Sala oportuno precisar que el Gobierno Nacional, a través del Decreto 439 de 2020[3], invocando razones de interés público y en el marco de la emergencia sanitaria actual, condicionó la navegación aérea, en los siguientes términos: “[…] Artículo 1. Suspensión de ingreso al territorio colombiano. Suspender, por el término de treinta (30) días calendario a partir de las 00:00 horas del lunes 23 de marzo de 2020, el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea.

Solo se permitirá el desembarque con fines de ingreso de pasajeros o conexión en territorio colombiano, en caso de emergencia humanitaria, caso fortuito o fuerza mayor, previa autorización de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, en el marco de sus competencias. […]”.

Negrillas de la Sala. Ante la aplicación de la medida de suspensión de ingreso al territorio colombiano de personas procedentes del exterior, el Director General de la Unidad Administrativa Migración Colombia, considerando que un alto número de connacionales y extranjeros residentes permanentes permanecen en el exterior y no han logrado regresar al país, resolvió expedir la Resolución 1032 de 2020[4] con el fin de adoptar el protocolo para el retorno e ingreso de los ciudadanos que se encontraran en el exterior y desearan regresar al país. En los artículos 2 de dicho acto, dispuso como responsabilidades de la entidad las siguientes: “[…] ARTÍCULO 2°.

De las Responsabilidades de Migración Colombia. Migración Colombia cumplirá las siguientes actividades, en aras de lograr el retorno de los connacionales y extranjeros residentes en Colombia para reducir los riesgos que de esta actividad se deriven, en tal virtud es obligación de Migración Colombia: 2.1. Coordinar y apoyar a la Cancillería colombiana, para la aplicación de los procedimientos establecidos en la consolidación del listado de las personas a repatriar. […] ARTÍCULO 3°.

De las obligaciones del ciudadano nacional o extranjero residente a repatriar. Los nacionales y extranjeros residenciados en Colombia que pretendan ser objeto de la repatriación humanitaria, deberán brindar la siguiente información para que se evalué si es procedente o no su ingreso a territorio nacional: 3.1. Para efectos de que se evalúe la posibilidad de establecer un canal humanitario que permita retorno al país, los ciudadanos nacionales y extranjeros residentes en Colombia deberán suministrar la siguiente información al consulado de Colombia con competencia jurisdiccional en la ciudad en la que se encuentre: a) Nombres completos. b) Documento de identidad colombiano y número de pasaporte. c) Para extranjeros residentes permanentes, incluir también nacionalidad y número de cédula de extranjería. d) Estado migratorio y tiempo en que se encuentra el connacional en el exterior (Residente, turismo, irregular, etc.). e) Eventuales condiciones especiales como discapacidad, condiciones médicas, menores de edad, entre otras. f) Tipo de parentesco, en caso que aplique. g) Direcciónen Colombia,correo electrónico y teléfono celular. h) Nombre y teléfono de contacto de un familiar en Colombia. 3.2.

Aportar de manera veraz la información que le sea requerida por el Consulado, informando su estado de salud y en especial si ha presentado síntomas afines a Covid-19. 3.3. Asumir los costos de transporte desde el exterior. 3.4. Cumplir con las medidas de autoaislamiento obligatorio en la primera ciudad colombiana donde arribe el vuelo. 3.5.

Asumir la totalidad de costos que se generen con ocasión del autoaislamiento en Colombia, como son transporte urbano hasta su domicilio, hospedaje para quienes no residan en la primera ciudad de arribo, alimentación, entre otros. 3.6. Previo a su llegada al territorio nacional, diligenciar de manera veraz, el formulario de declaración de estado de salud, que se encuentra en la página web de Migración Colombia, https://www.migracioncolombia.gov.co/controlpreventivocontraelcoronavir us. 3.7.

Suscribir el Acta de Compromiso que será entregada por el Consulado, según formato anexo No. 1. 3.8. Los ocupantes del vuelo, es decir pasajeros y tripulantes, deben cumplir con todas las medidas de seguridad biológica establecidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, como uso de tapabocas, guantes, gel antibacterial, aislamiento social y lavado de manos, entre otros.

Las personas repatriadas deberán utilizar tapabocas a su ingreso y durante la movilización hacia los sitios de alojamiento, así como cumplir con el aislamiento preventivo y las medidas instauradas por el Ministerio de Salud y Protección Social. […]”. Negrillas de la Sala. En ese sentido, para garantizar el correcto desempeño de dichas competencias Migración Colombia, en coordinación con el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil profirieron el procedimiento para el transporte aéreo con fines humanitarios de repatriación, que en su punto 7.1 fijó lo siguiente: “[…] 7.1.

La repatriación de connacionales debe ser coordinada a través de la embajada o consulado colombiano del país de origen del vuelo […]”. Ahora, frente a esta función de los consulados, encuentra la Sala que, de conformidad con los numerales 5[5] y 7[6] del artículo 70 de la Resolución número 9709 de 2017[7], expedida por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, el Grupo Interno de Trabajo de Asistencia a Connacionales en el Exterior adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, es el encargado de atender, asesorar y resolver las solicitudes de los usuarios y de tramitar las peticiones formuladas por las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares de Colombia acreditadas en el exterior.

Por su parte, advierte la Sala que el punto 7.2. del procedimiento para el transporte aéreo con fines humanitarios de repatriación, establece que, una vez resuelta la petición de repatriación humanitaria, “[…] la Cancillería o la representación diplomática donde se originaría el vuelo, debe informar a Migración Colombia y a la Aeronáutica Civil sobre las características del vuelo, itinerarios, puntos de contacto, listado de viajeros y demás información que tenga a su alcance solicitando la autorización de ingreso del mismo […]”.

En suma, concluye la Sala que en atención a las medidas de restricción aérea adoptadas por el Gobierno Nacional, corresponde a las Unidades de Migración Colombia y Aéronáutica Civil coordinar y autorizar, a través de los consulados, la repatriación con fines humanitarios de colombianos que se encuentren en el exterior, debiendo el Grupo Interno de Trabajo de Asistencia a Connacionales en el Exterior adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, brindar la atención, asesoría y resolución de las solicitudes que en ese sentido puedan presentar los ciudadanos ante las oficinas consulares.

Ahora bien, descendiendo al caso concreto, advierte la Sala que la Directora de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicios al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, en su escrito de impugnación, afirmó que el Consulado General de Colombia en Quito dio respuesta a la petición objeto de la presente acción comunicándole al actor sobre la habilitación del vuelo humanitario Quito-Bogotá, a través de correo electrónico de 6 de mayo de 2020, en los siguientes términos: “[…] En el marco de la emergencia sanitaria generada por el COVID-19, el Gobierno de Colombia autorizó un vuelo de retorno en la ruta Quito – Bogotá, el cual será operado por Avianca con un costo de USD 310 por pasajero.

Este valor deberá ser cancelado por los interesados directamente a la aerolínea. Los connacionales que decidan utilizar este medio de transporte para ingresar vía aérea al territorio nacional deben confirmarlo a través del siguiente enlace Vuelo Quito – Bogotá respondiendo al cuestionario solicitado por cada pasajero (adultos y menores).

Los connacionales que estén interesados en adquirir el pasaje deben comprometerse con las siguientes condiciones: • Podrán hacer uso del vuelo los ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes en Colombia que hayan ingresado a Ecuador en el 2020 por razones de turismo, negocios y/o estudio. Se exigirá prueba de la fecha de ingreso al país. • Seguir los protocolos de bioseguridad al interior de la aeronave que incluyen: presentarse en el aeropuerto con mascarilla (tapabocas) y guantes para su uso durante todo el viaje, y demás medidas exigidas por las autoridades aeroportuarias. • Contar con los documentos de viaje (Cédula colombiana y/o pasaporte). • Comprometerse a cumplir con el Aislamiento Preventivo Obligatorio (APO) de 14 días en la ciudad de Bogotá. • Aportar dirección donde pasará el APO en Bogotá. Si es diferente al domicilio deberá aportar la reserva confirmada por catorce (14) noches de alojamiento.

Sin este requisito no se permitirá comprar el pasaje. • Diligenciar en su totalidad los documentos que remita el Consulado antes de iniciar el viaje. • Llegar por sus propios medios en la fecha y hora que se indique para abordar el transporte en el Aeropuerto Internacional Mariscal Sucre de Quito. • Someterse a un examen médico diagnóstico (tamizaje) en el aeropuerto antes de abordar el vuelo.

No podrán abordar los pasajeros que presenten síntomas relacionados con el COVID-19. Les recordamos que toda la información suministrada será verificada por Migración Colombia y el Ministerio de Relaciones Exteriores en Bogotá. Se contará con acompañamiento policial en Bogotá hasta el lugar de aislamiento. El plazo para ingresar la información vence mañana jueves 07 de mayo a las 13h00.

La aerolínea contactará directamente a quienes cumplan los requisitos para adquirir el pasaje […]”. De conformidad con lo consignado en el numeral VIII.3 de esta providencia, hacen parte del núcleo esencial del derecho de petición las garantías asociadas a que la respuesta que se suministre por parte de la autoridad administrativa sea oportuna, clara, congruente, efectiva y, obviamente, la misma debe ser eficazmente notificada[8].

De la lectura de los datos de remisión del correo electrónico mediante el cual la impugnante manifiesta haber dado respuesta a la petición presentada por el actor, la Sala advierte que dicho documento no contiene los datos del destinatario, en tanto solo informa lo siguiente: “[…] From [De]: CONSULADO EN QUITO (ECUADOR) Sent [Enviado]: Wednesday, May 6, 2020 10:16 PM Subject [Asunto]: Vuelo Autorizado / Quito – Bogotá […]” Lo anterior demuestra que la aludida respuesta no fue notificada al señor Jairo Eleuder Herrera Ortiz.

Igualmente, la Sala destaca que en el expediente de tutela no obra ningún otro documento que acredite que tal contestación haya sido comunicada al peticionario. En ese orden de ideas, la Sala considera que si bien, en el presente caso, el Consulado General de Colombia en Quito demuestra que emitió una respuesta a la petición y que la misma se encuentra sustentada en el contenido de la Resolución 1032 de 2020, expedida por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, también es una realidad que, de la lectura de las pruebas arrimadas al expediente, se encuentra que la citada respuesta no fue dada a conocer al accionante o a su cónyuge, puesto que de la revisión del cuerpo del correo electrónico de fecha 6 de mayo no se advierte que tal comunicación haya sido dirigida a destinatario alguno. Precisado lo anterior, se tiene por desvirtuada la acusación de la impugnante consistente en que el accionante no diligenció el formulario en línea al que alude el correo de 6 de mayo y que se requería para confirmar que utilizaría el vuelo Quito – Bogotá, programado para realizarse el 10 de mayo del presente año, puesto que, ante la imposibilidad de conocer la autorización del vuelo humanitario de retorno, ni el actor Herrera Ortiz ni su cónyuge, estaban obligados a cumplir con dicho deber.

Por lo tanto, para la Sala, como bien lo estableció el a quo, es claro que al peticionario se le han vulnerado sus derechos fundamentales, en tanto no se le ha suministrado la información necesaria para adelantar las gestiones tendientes a su repatriación, puesto que no se le comunicó la autorización de vuelo destinado para el efecto, ni tampoco se le ha dado a conocer ni se le ha orientado sobre el procedimiento que se debe surtir para el reconocimiento del derecho suyo y de su cónyuge a la repatriación humanitaria.

En relación con los argumentos expuestos por la impugnante referidos a que la imposibilidad de retornar al territorio nacional derivaba de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para mitigar la propagación del Covid- 19, encuentra la Sala que, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 1 del Decreto 439 de 2020 y con el artículo 2 de la Resolución 1032 de 2020[9], es también responsabilidad del Gobierno Nacional permitir el desembarco con fines de ingreso de pasajeros en caso de emergencia humanitaria, previa autorización de la Aeronáutica Civil y Migración Colombia, labor que debe ser coordinada a través de los consulados donde se encuentren los connacionales, de conformidad con el procedimiento de repatriación adoptado.

En consecuencia, contrariamente a lo afirmado por la recurrente, corresponde a dicho Ministerio, a través de sus misiones acreditadas en el exterior (Embajadas o Consulados), y en coordinación con las Unidades Administrativas Especiales de Migración Colombia y Aeronáutica Civil, trabajar articuladamente en las gestiones de retorno al país tanto del accionante como de su cónyuge, por lo que tampoco resulta de recibo la afirmación de la impugnante consistente en que el a quo, al momento de dictar las órdenes de amparo, no tuvo en cuenta que el cumplimiento de la mayoría de estas depende de otras autoridades (Migración Colombia y la Aeronáutica Civil), y de particulares (aerolíneas que operan vuelos humanitarios).

Finalmente, frente al reparo de la impugnante referido a que la acción de tutela impetrada por el señor Jairo Eleuder Herrera Ortiz resultaba improcedente porque con ella se estaba controvirtiendo un acto de carácter general, como lo es el Decreto 439 de 2020, encuentra la Sala que tal planteamiento no fue desarrollado y claramente dista de los aspectos medulares de la controversia que nos ocupa, la cual se encuentra asociada a la protección de los derechos fundamentales tanto del acto como de su cónyuge, vulnerados con ocasión de las omisiones en que incurrieron las autoridades públicas encargadas de la protección de los mismos.

Por los razonamientos anteriormente expuestos, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia de 6 de mayo de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 6 de mayo de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | |Presidenta | | | | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | ----------------------- [1] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. [2] Sentencia de 2 de mayo de 2012 y sentencia T-377 de 2000 que fijan el alcance del derecho de petición y las condiciones en que se debe darle contestación. Las principales características del derecho y otras subreglas que lo informan se advierten en las sentencias: T-578 de 1992, T-567 de 1992, T-382 de 1993, T-572 de 1994, T-113 de 1995, T-275 de 1995, T-474 de 1995, T-472 de 1996, T-312 de 1999, T-415 de 1999, T-1889 de 2001, T-1160A de 2001, T-306 de 2003, T-1100 de 2006, T-108 de 2006, T-147 de 2006, T-442 de 2006, T-431 de 2007. [3] “Por el cual se suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea”. [4] "Por la cual se establece el Protocolo para el regreso al país, de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero y se dictan otras disposiciones”. [5] “Atender, asesorar y resolver las solicitudes de los usuarios en los temas a cargo del grupo”. [6] “Estudiar y tramitar las peticiones formuladas por las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares de Colombia acreditadas en el exterior, sobre asuntos de su competencia”. [7] “Por la cual se crean los Grupos Internos de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores”. [8] Sentencia de 2 de mayo de 2012 y sentencia T-377 de 2000 que fijan el alcance del derecho de petición y las condiciones en que se debe darle contestación. Las principales características del derecho y otras subreglas que lo informan se advierten en las sentencias: T-578 de 1992, T-567 de 1992, T-382 de 1993, T-572 de 1994, T-113 de 1995, T-275 de 1995, T-474 de 1995, T-472 de 1996, T-312 de 1999, T-415 de 1999, T-1889 de 2001, T-1160A de 2001, T-306 de 2003, T-1100 de 2006, T-108 de 2006, T-147 de 2006, T-442 de 2006, T-431 de 2007. [9] Por la cual se establece el Protocolo para el regreso al país, de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero y se dictan otras disposiciones