ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Mecanismo constitucional no es una tercera instancia / RECLAMACIÓN DE INTERESES MORATORIOS CON OCASIÓN DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL - Del personal administrativo del sector educativo Revisada la demanda se evidencia que la parte accionante acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir, en su integridad, el debate jurídico y probatorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, a partir del mismo, obtener que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó la reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo por el período de 1996 a 2009, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las pretensiones de la demanda al considerar que “… aunque los pagos fueron realizados de manera posterior, no significa perse la configuración de la mora, aunado a que estos fueron indexados, lo que hace inviable el reconocimiento de esta clase de intereses, dada la incompatibilidad que se causa con su concurrencia, esto es, resarcir el retardo en el pago de una obligación”.

(…) Aspectos que fueron analizados y definidos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, el que, mediante providencia de 28 de marzo de 2019 (notificada 15 de mayo del mismo año), confirmó la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (…) Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con el debate propuesto ante los jueces ordinarios –procedencia del reconocimiento y pago de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial de personal administrativo como consecuencia del proceso de la descentralización del sector educativo–, asunto que fue analizado y definido en las instancias respectivas.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., marzo diecinueve (19) de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04863-01 (AC) Actor: NELLY DEL CARMEN VINASCO MARÍN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia proferida el 23 de enero de 2020 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante la que se negó el amparo solicitado.

I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por escrito presentado el 15 de noviembre de 2019[1], la señora Nelly del Carmen Vinasco Marín, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital.

Con base en lo anterior, la parte actora elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal con posibles errores incluidos): “(…) “2. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 28 de marzo de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados”[2]. 2.- Hechos En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Nelly del Carmen Vinasco Marín demandó a la Nación – Ministerio de Educación y al departamento de Risaralda – Secretaría de Educación, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le “negó el pago de intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la homologación y la nivelación salarial”.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de dichos intereses “a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (1996), hasta el día en que fue efectivo el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, enero de 2013”. Por medio de sentencia del 23 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante.

Mediante fallo del 28 de marzo de 2019 (notificado el 15 de mayo de 2019[3]), el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirmó la decisión de primera instancia (negativa de las pretensiones) y revocó el ordinal segundo para, en su lugar, no condenar en costas a la parte demandante. 3.- Fundamentos de la acción El accionante indicó que se incurrió en un defecto procedimental, por exceso de ritual manifiesto, porque “anteponen las largas etapas administrativas y burocráticas tomadas por la administración para el reconocimiento y pago de una deuda de carácter laboral, que por lo demás tardó cerca de 16 años en ser canceladas, que los derechos de orden superior y sustancial que cobijan a los trabajadores en materia laboral, como el de recibir el pago puntual, cierto, completo, en consonancia con los principios de equidad e igualdad, de sus emolumentos salariales y no hacerlo conllevaría a que el Estado deba resarcir a sus trabajadores con el pago de intereses de mora…”.

De otra parte, indicó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en un defecto fáctico, dado que no valoró las pruebas que acreditaban que la demora en el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial no fue justificada, lo que implicaba que la demandante sí tenía derecho al pago de la sanción. En cuanto al defecto sustantivo, precisó (trascripción de forma literal): “… si la incorporación supone la previa homologación de cargos y nivelación de salarios a partir del año 1996, los servidores tenían pleno derecho a percibir el pago de sus salarios homologados y nivelados a partir de la primer nómina percibida, luego de efectuarse la incorporación a la planta territorial; situación que no se observa en el presente caso, dado que del acervo probatorio, esto es, de la Resolución 1853 de 31 de diciembre de 2012, la resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 y certificado de pago, se evidencia que la entidad canceló los salarios homologados a partir del año 2010 y el retroactivo adeudado para el período 1996 a 2009, en el año 2013. … el juzgador no solo tomó una decisión fundada en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso, sino que además, incurrió en una interpretación que no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable, claramente perjudicial y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial; por tanto, al establecerse que en efecto el proceso de homologación y nivelación salarial se realizó tardíamente, se concluye que la parte demandada sí debe cancelar al actor la mora generada por el incumplimiento en su deber, con el resarcimiento o indemnización de los perjuicios que le causó, por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida”. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto de 20 de noviembre de 2019, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Risaralda y a la Subsección B de la Sección Segunda de la Corporación y vinculó a la Nación - Ministerio de Educación y al departamento de Risaralda, como terceros interesados en esta actuación[4]. 4.2.- El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia o, en su defecto, se denieguen las pretensiones de la misma, habida cuenta de que lo que busca la accionante es convertir la presente acción en una tercera instancia para reabrir las discusiones jurídicas y probatorias resueltas dentro del proceso ordinario.

Sin perjuicio de lo anterior, manifestó que la providencia cuestionada se ajustó a derecho. Otra cosa es que se encontrara acreditado que la suma reconocida por concepto de retroactivo con ocasión de la nivelación y homologación salarial de los cargos de la planta de personal de la Secretaría de Educación y Cultura de Risaralda fue indexada, lo que riñe con el reconocimiento de intereses moratorios pretendidos por la demandante, dado que obedecen a la misma causa que es la devaluación de la moneda.

Explicó (trascripción literal): “… la situación alegada por la señora Nelly del Carmen Vinasco Marín no es como aquella la pretende hacer ver, si se tiene en cuenta que las entidades públicas demandadas en el proceso ordinario, estas son, el Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Risaralda, en ningún momento le adeudaron concepto alguno, pues lo que hubo fue una política de homologación y nivelación de los cargos administrativos de la Secretaría de Educación y Cultura de Risaralda, ordenada mediante Decreto 0258 de 2 de marzo de 2005, que dispone necesariamente el desarrollo de diversas etapas, que en el sub judice requirieron de varios ajustes y modificaciones, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios de la nivelación y la homologación salarial, las cuales una vez fueron llevadas a cabo, culminaron con la resolución 1853 de 31 de diciembre de 2012, por la cual se reconoció y ordenó el pago a favor de la actora del retroactivo causado con ocasión al mencionado proceso, el cual fue cancelado proceso, el cual fue cancelado en el mes de enero de 2013, esto es, aproximadamente un mes después de expedida la resolución que le liquidó el mencionado retroactivo, es decir, dentro de un plazo razonable como consta del material probatorio allegado”[5]. 4.3.- Ministerio de Educación solicitó que se le desvinculara de la presente actuación, para lo que indicó que se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la acción de tutela de la referencia está encaminada a controvertir una decisión judicial, situación en la que no tiene injerencia[6]. 4.4.- El Tribunal Administrativo de Risaralda se opuso a la prosperidad de las pretensiones, tras considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, pues no se incurrió en ninguno de los defectos por ella alegados.

Indicó que la providencia demandada obedeció al análisis ponderado e integral de las pruebas allegadas al proceso, las que permitieron concluir que era “… ajustada a derecho la actuación de la entidad demandada cuando reconoció y pagó el retroactivo por el proceso de homologación y nivelación salarial de manera indexada previniendo la devaluación y negando el reconocimiento de intereses moratorios por ese mismo concepto, pues ya estaba involucrado el componente inflacionario que afecta el poder adquisitivo del dinero”.

Puntualmente, explicó (trascripción de forma literal): “… para la Sala fue claro que el reconocimiento y pago de retroactivo se realizó a partir del año 1996 y hasta el año 2009, valores que fueron cancelados efectivamente en el mes de enero de 2013, tal como lo certificó el ente territorial demandado a través de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda; sin embargo no puede perderse de vista que aunque los pagos fueron realizados de manera posterior, no significa per se la configuración de la mora, aunado a que estos fueron indexados, lo que hace inviable el reconocimiento de esta clase de intereses, dada la incompatibilidad que se causa con su concurrencia, esto es, resarcir el retardo en el pago de una obligación”[7]. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 23 de diciembre de 2019[8], la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado por la accionante.

Como fundamento de lo anterior, expuso (se trascribe de manera literal): “… la autoridad judicial cuestionada, después de analizar detalladamente el proceso de homologación y nivelación salarial realizado en el departamento de Risaralda, concluyó que las entidades demandadas no incurrieron en una dilación en el pago, toda vez que surtieron todas las etapas necesarias para efectuar el desembolso de la suma reconocida, procedimiento que naturalmente requirió de varios ajustes y modificaciones, sumado a las reclamaciones que presentaron los funcionarios destinatarios de la medida de nivelación salarial.

“Por lo anterior, teniendo en cuenta la complejidad del proceso de homologación, concluyó que el pago del retroactivo se realizó en un plazo razonable, por lo que no encontró demostrado el incumplimiento de la obligación, como elemento indispensable para la causación de los intereses moratorios reclamados por la demandante. “Dichas consideraciones, en criterio de la Sala, no constituyen desde ningún punto de vista un error sustantivo en la interpretación de las normas legales aplicables al caso, y menos aún una errónea valoración del material probatorio aportado al proceso, toda vez que fue a partir de la resolución misma que reconoció la suma por concepto de retroactivo a la demandante y la fecha de pago, que estableció que la demora que fue aproximadamente de un mes, no constituía un incumplimiento de la obligación, dada la complejidad que implicaba el proceso de nivelación salarial.

“Igualmente, verificó que dicha suma de dinero sí fue indexada, por lo que, a la luz de la jurisprudencia vigente de esta Corporación, precisó que no era dable reconocer los intereses moratorios, en tanto ya se había corregido la devaluación de la suma adeudada. “Además, dicha decisión está acorde con la posición jurídica que ha sido decantada por la Sección Segunda de esta Corporación, como puede verse del siguiente pronunciamiento: ‘(…)’.

“Así las cosas, es claro que lo planteado en esta sede constitucional se limita a una diferencia de criterios frente a la interpretación de una norma, que desde ningún punto de vista puede ser considerada como violatoria de los derechos fundamentales de la accionante, en tanto, como quedó visto, la Sala de Subsección demandada adoptó dicha postura bajo argumentos plausibles y razonables, y ajustados al criterio jurisprudencial decantado y reiterado por esta Sala de Sección. “De este modo se insiste que en principio, la acción de tutela no procede para resolver divergencias interpretativas de la ley, pues el criterio del juez de conocimiento prevalece frente a la opinión del juez constitucional, no sólo porque es el juez natural del asunto, sino también porque este se encuentra amparado por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada”. 6.- La impugnación La actora impugnó la anterior decisión y señaló que tanto el juez accionado como el juez de tutela se equivocan al considerar que el único acto administrativo de homologación es el que ordenó el pago del retroactivo, pues se acreditó que desde 1996 se expidieron actos administrativos relacionados con el proceso de descentralización y trasferencia de personal de una planta a otra y, por tanto, “… la génesis del derecho al trabajo a percibir salario debidamente homologado y nivelado”.

Insistió en que, contrario a lo afirmado por el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Consejo de Estado, las pruebas allegadas al proceso demostraban que “… las entidades demandadas si incurrieron en una demora injustificada en el pago de sus obligaciones laborales, y que las entidades llamadas a responder no pueden anteponer como posible excusa al cumplimiento oportuno de sus obligaciones las trabas administrativas y burocráticas, pues el trabajador no puede soportar las consecuencias del actuar retardado del Estado”.

Añadió (trascripción literal con posibles errores incluidos): “… es posible evidenciar que pese a que el derecho a la homologación y nivelación salarial es una actividad que debía adelantarse previo a la incorporación del personal a la planta de la entidad territorial receptora; lo cierto es que la misma fue tramitada de forma posterior y cancelada 16 años después de su causación, de manera que, en primer lugar, el pago del salario ajustado a derecho, NO se supeditó a la expedición de las Resoluciones No Resolución 1853 de 31 de diciembre de 2012, la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, como lo manifiesta la Corporación en su sentencia; pues claramente, anterior a la emisión de estas, existían otros pronunciamientos por parte de la administración que permitían hacer exigible su derecho laboral y, en segundo lugar, NO puede afirmarse que el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial NO tuviera la connotación del pago tardío de una obligación, pues está probado que si el mismo se causó con la certificación de la entidad territorial para la administración del personal y su subsecuente incorporación en el año 1996, no es lógico ni ajustado a las reglas de derecho, decir que si un emolumento salarial causado desde esta época es cancelado entre los años 2013, el mismo no tenga la connotación de pago tardío”[9].

II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[10]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[11].

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[12]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[13].

Conviene mencionar que, cuando se controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que, además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.

Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional indicó: “Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’[14].

En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aún cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’.

“Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.- El caso concreto La Subsección –contrario a lo afirmado en el fallo de primera instancia– considera que no hay lugar a hacer un estudio de fondo en el presente asunto, por cuanto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, tal como pasa a explicarse.

La Corte Constitucional ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene por lo menos tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales e c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

En ese sentido, ese alto tribunal expuso (trascripción literal): “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario.

De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’[15] y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios. “Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’[16]. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional’[17].

“Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’[18].

Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”[19] (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber[20]: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Revisada la demanda se evidencia que la parte accionante acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir, en su integridad, el debate jurídico y probatorio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, a partir del mismo, obtener que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se le negó la reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del retroactivo por homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo por el período de 1996 a 2009, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Tan evidente resulta que la parte actora busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa que en la presente acción se plantearon los mismos argumentos que dieron lugar a la interposición del recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las pretensiones de la demanda al considerar que “… aunque los pagos fueron realizados de manera posterior, no significa perse la configuración de la mora, aunado a que estos fueron indexados, lo que hace inviable el reconocimiento de esta clase de intereses, dada la incompatibilidad que se causa con su concurrencia, esto es, resarcir el retardo en el pago de una obligación”[21].

Lo anterior, se evidencia si se tiene en cuenta que en ese recurso se señaló –al igual que se hizo en la demanda de tutela– que “… hay un evidente error de interpretación fáctica y jurídica del caso, pues no es procedente que se diga que la nivelación y homologación salarial se canceló en tiempo oportuno, cuando del acervo probatorio se evidencia que la misma se causó desde los años 1996 – 2009 y solo fue cancelada entre los años 2012 – 2014, es decir, aproximadamente 16 años después de haberse efectuado la trasferencia de personal…”.

En dicho recurso se añadió (trascripción literal con posibles errores incluidos): “Sustenta la negativa del juzgador de primera instancia, además, argumentando la incompatibilidad entre la indexación e intereses de mora como consecuencia del pago de salarios y prestaciones sociales, al considerar que ambos conceptos devienen de una causa en común, cual es la devaluación de la moneda, de manera que, con reconocimiento de ambos emolumentos se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma razón, argumento incierto, pues no se debe concluir que la naturaleza de ambos sea la misma, debido a que, si se dice que el reconocimiento de la indexación y de los intereses de mora son incompatibles es porque su naturaleza misma indica que son conceptos toralmente diferentes y ¿si son diferentes, como puede predicarse un doble pago?”[22].

Aspectos que fueron analizados y definidos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, el que, mediante providencia de 28 de marzo de 2019 (notificada 15 de mayo del mismo año), confirmó la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): “34.

Una vez analizado el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo con ocasión de la descentralización de la educación, frente al cual no existe disenso por las partes del proceso, la Subsección decidirá el cargo de la apelación del demandante, el cual hizo consistir en que aduce tener derecho al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por la mora en la que incurrió la administración al cancelar tardíamente el retroactivo generado con ocasión de la homologación y nivelación salarial, pues en su sentir, la respectiva obligación debió hacerse efectiva desde el momento en que se realizó el traslado del personal administrativo (1996) y no 16 años después como ocurrió en el sub júdice, por lo que, es procedente que se condene a las entidades a lo pretendido a través del presente medio de control pues si bien ya se canceló lo correspondiente a la indexación de los valores adeudados, solo a través de los intereses moratorios, serán resarcidos los perjuicios causados a la actora con la conducta de la administración. “35.

Al respecto, el acervo probatorio aportado al proceso es el siguiente: “35.1 Con la demanda se allegó el certificado de 27 de febrero de 2014, por el cual la profesional universitaria de recursos humanos de la secretaría departamental de Risaralda, informa que a la señora Nelly del Carmen Vinasco Marín, ‘mediante Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012, le fueron reconocidos y pagados por concepto de retroactivo del proceso de ajuste de nivelación y homologación, como personal administrativo de los establecimientos educativos pagados con recursos del sistema general de participación, las siguientes sumas de dinero: ‘(…) ‘Los anteriores dineros fueron cancelados en enero del año 2013’.

“35.2. Petición elevada el 6 de octubre de 2015 ante la secretaría de educación departamental de Risaralda, por medio de la cual la actora solicitó el pago de los intereses moratorio por la cancelación tardía de la nivelación salarial correspondiente al periodo de 1996 al 2009, liquidables ‘mes a mes, año a año, conforme al interés corriente bancario de cada año’.

“35.3. Oficio 23738 de 19 de diciembre de 2015, suscrito por la secretaria y el profesional de despacho de la secretaría de educación departamental de Risaralda, a través del cual se negó la anterior petición, bajo el argumento de que una vez llevadas a cabo las etapas que comportan el proceso de homologación y nivelación salarial, se le reconoció a la actora la deuda retroactiva con su correspondiente indexación, concepto que según la jurisprudencia del Consejo de Estado[23], es incompatible con los intereses moratorios solicitados, pues obedecen a una misma causa, esta es, la devaluación del dinero.

“El acto administrativo, con relación a las etapas desarrolladas en el presente proceso de homologación y nivelación salarial se señaló lo siguiente: ‘(…)’. “35. Una vez relacionados los hechos frente a los cuales existe disenso de las partes del proceso y las pruebas obrantes en el expediente, procede la Sala a resolver el asunto puesto a su consideración. “36.

En ese entendido, si bien la Resolución 1853 de 31 de diciembre de 2012, modificada por la Resolución 1384 de 5 de septiembre de 2013, reconoció y ordenó el pago en favor de la actora de la deuda del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del departamento de Risaralda, por el periodo comprendido entre 1996 a 2009, cuya cancelación se efectuó el mes de enero de 2013, según consta en certificado de 27 de febrero de 2014, proferido por la secretaría de educación de dicho ente territorial.

“37. En consecuencia, la subsección observa que tal como lo estableció el A quo, en modo alguno el Ministerio de Educación o el departamento de Risaralda incurrieron en alguna dilación del pago, puesto que, al tenor de lo analizado, se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida a la demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios de la nivelación y homologación salarial.

“38. Ahora bien, en este punto es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor a título de indemnización por el incumplimiento total o parcial de la obligación. En otras palabras, son aquellos que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida[24].

“39. Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala de decisión establece que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, esta es, el 31 de diciembre de 2012 y el ‘mes de enero de 2013’, según consta en certificación que obra a folio 29 del expediente, trascurrió aproximadamente 1 mes, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial.

“40. En tal virtud, esta Subsección señala que no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto, máxime cuando el actor no manifestó su desacuerdo frente a ellos, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido a través de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 modificada por la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013, en tanto no incluyó los intereses moratorios”[25].

Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, porque el objeto de la demanda es continuar con el debate propuesto ante los jueces ordinarios –procedencia del reconocimiento y pago de intereses moratorios con ocasión de la homologación y nivelación salarial de personal administrativo como consecuencia del proceso de la descentralización del sector educativo–, asunto que fue analizado y definido en las instancias respectivas.

Aunado a lo anterior, conviene mencionar que, como se indicó, la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela solo puede inmiscuirse en los asuntos que involucran la afectación de derechos fundamentales, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio, pues, pese a que la señora Nelly del Carmen Vinasco Marín alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la igualdad y al mínimo vital, lo que verdaderamente pretende es que se revisen asuntos de naturaleza legal, analizados y definidos por los jueces naturales.

Al respecto, se ha considerado (transcripción literal): “4.2.3. Así las cosas, lo que verdaderamente busca el actor es que el Juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo constitucional, que es excepcional y residual, se tratara de una instancia adicional, o medio alterno y/o paralelo, para volver a analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, hizo adecuadamente el Juez natural.

Lo que, en sí mismo, comporta la improcedencia por falta de relevancia constitucional. “La jurisprudencia Constitucional ha sido explícita en recalcar que cuando se cuestionan providencias judiciales, la procedencia de la acción de tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.

“… lo que realmente existe es una inconformidad del demandante con respecto al análisis y decisión asumida en el fallo censurado, lo que, de modo alguno, lo habilita para pretender, a través de un mecanismo excepcional como es la acción de tutela, se deje sin efectos lo decidido por el Juez de la causa. “Más aún, si se tiene en cuenta que la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional, tal y como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 2014”[26]. De conformidad con lo anterior, la Sala modificará el fallo de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora, dado que no se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 23 de enero de 2020, por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, la cual quedará así: DECLARAR la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora, por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: DEVOLVER el expediente allegado en préstamo a su tribunal de origen y ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal. [2] Folio 20 reverso del cuaderno principal. [3] Folios 169 a 172 del expediente allegado en préstamo. [4] Folio 92 del cuaderno principal. [5] Folio 98 del cuaderno principal. [6] Folios 101 a 104 del cuaderno principal. [7] Folios 112 a 116 del cuaderno principal. [8] Folios 117 a 126 del cuaderno principal. [9] Folios 135 a 137 del cuaderno principal. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.

Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [14] Original de la cita: “SU-050 de 2017”. [15] Original de la cita: “Sentencia T-137 de 2017”. [16] Original de la cita: “Sentencias T-173 de 1993 y T-102 de 2006”. [17] Original de la cita: “Sentencia T-335 de 2000”. [18] Original de la cita: “Sentencia T- 102 de 2006”. [19] Sentencia T–422 de 2018. [20] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [21] Folios 106 a 112 del expediente allegado en préstamo. [22] Folios 114 a 124 del expediente allegado en préstamo. [23] Original de la cita: “Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de 3 de septiembre de 2009, Rad. 2001-03173”. [24] Original de la cita: “Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 7 de diciembre de 2017.

Rad. 73001-23-33-000-2014-00311- 01(0905-15). C.P. William Hernández Gómez”. [25] Folios 157 a 168 del expediente allegado en préstamo. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 15 de noviembre de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018- 03400-00(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.