ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE TEMERIDAD – Por desistimiento de segunda acción En este sentido la temeridad se configura cuando concurren los siguientes elementos: i) identidad de partes, ii) identidad de hechos; iii) identidad de pretensiones, y iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del accionante.
Así lo ha precisado la Corte Constitucional en sentencia T - 411 de 28 de junio de 2017. (…) El accionante promovió dos acciones de tutelas por los mismos hechos, causa petendi y accionados, correspondiéndole una a la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, con radicado número 05001-23-33-000-2020-00911- 00 y, la otra a la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín, identificada con el radicado número 05001-22-03-000-2020-00125-00.
Ahora bien, una vez consultado en el software de gestión siglo XXI de la Rama Judicial, se observa que dentro del mecanismo de amparo cuyo conocimiento le correspondió a la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín, con radicado número 05001-22-03-000-2020-00125-00, el actor solicitó el desistimiento de la acción constitucional, el cual fue aceptado por esa autoridad judicial a través de auto de 14 de abril de 2020.
Con fundamento en las anteriores premisas, para la Sala es dable concluir que no se configura la temeridad en el presente asunto, toda vez que la segunda acción de tutela promovida por el actor fue desistida, por ende, no existió pronunciamiento de fondo sobre el asunto de la referencia. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 38 ACCIÓN DE TUTELA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Para pretender la protección de derechos fundamentales ajenos / AISLAMIENTO PREVENTIVO NACIONAL OBLIGATORIO – Por coronavirus COVID 19 / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES – Se han tomado medidas administrativas para mitigar la propagación del virus / SERVICIO NOTARIAL Y ACTIVIDAD DE FINCAS BANARERAS – Exceptuados del aislamiento preventivo obligatorio En el caso sub examine, la parte accionante solicitó que se tutelaran sus derechos fundamentales “a la VIDA, LA SALUD, LA DIGNIDAD HUMANA (sic)”, asimismo, los de “toda la población del Urabá”.
Es claro que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 superior, 10° del Decreto 2591 de 1991, y por lo expuesto en la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional y por esta Corporación, no existe ningún argumento válido que habilite al accionante del trámite constitucional de la referencia para pretender la protección de derechos fundamentales de los cuales no es titular.
En ese sentido, esta Sala de Decisión concuerda con el a quo en la afirmación consistente en que el actor no se encuentra legitimado en la causa por activa para reclamar tales garantías iusfundamentales. La anterior consideración se ve reforzada si se tiene en cuenta que el actor en ningún momento adujo actuar en calidad de agente oficioso de los habitantes del municipio de Apartado, o de los empleados de la Notaría Única de Apartadó o de los trabajadores del sector bananero de Urabá, y mucho menos acreditó que estas personas no se encuentran en condiciones físicas o mentales para promover por sí mismas el mecanismo de amparo.
(…) En cuanto a los derechos fundamentales que el actor aduce que se le han vulnerado por las omisiones en que presuntamente han incurrido las entidades aquí accionadas, la Sala advierte que, efectivamente, si se encuentra legitimado para promover la acción de amparo, por cuanto él si es titular de los derechos fundamentales que se dicen trasgredidos.
Ahora bien, partiendo de la anterior premisa, la Sala pone de presente que el actor, ni en su escrito de tutela ni en el de impugnación, llegó a indicar expresamente los motivos ni las circunstancias por las cuales se le estaban vulnerando sus derechos fundamentales, y mucho menos acreditó de manera sumaria tal trasgresión. Por tanto, para la Sala resulta forzoso concluir que no puede afirmarse que nos hallamos en un evento de vulneración de los derechos fundamentales del accionante, máxime cuando al tenor de las pruebas allegadas al presente trámite constitucional, están acreditadas las distintas medidas administrativas adoptadas por la Superintendencia de Notariado y Registro, por el Gobernador de Antioquia, por el gremio bananero de Urabá, por el alcalde de Apartadó y por el Notario Único de Apartado, para mitigar la propagación del Covid-19 (…) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 10 IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / MEDIOS DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD Y NULIDAD – Mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces para impugnar decreto que exceptuó ciertas actividades del aislamiento preventivo obligatorio De otro lado, en lo que concierne a la inconformidad expuesta por el actor consistente en que, por no ser actividades esenciales, tanto el servicio notarial como las labores productivas y económicas desarrolladas por las fincas bananeras del Urabá, debieron ser excluidas de las actividades exceptuadas del aislamiento preventivo obligatorio, la Sala comparte la decisión del a quo, al considerar que lo pretendido por el actor es controvertir la regulación contenida en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 motivo por el que la acción de tutela no es el medio idóneo para ventilar tal inconformidad.
Ello en razón a que el actor dispone de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad previstos en los artículos 135 y 137 de la Ley 1437 de 2011, respectivamente, para ventilar los motivos por los cuales considera que el servicio notarial y las labores desarrolladas por las fincas bananeras del Urabá, no son actividades esenciales y, a su juicio, no debieron quedar exceptuadas del aislamiento preventivo obligatorio; medios de defensa en los que, además, podrá solicitar las medidas cautelares de urgencia u ordinarias que estime pertinentes.
Así las cosas, y ante la existencia de un mecanismo judicial idóneo de defensa de los intereses del accionante, el juez de tutela no puede pronunciarse sobre el fondo de esta pretensión de amparo y efectuar un análisis de los argumentos presentados en el escrito de tutela, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez ordinario de la causa, resaltándose, además, que la parte actora tampoco demostró la configuración de un perjuicio irremediable que validara el hecho consistente en que su solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-33-000-2020-00911-01 (AC) Actor: JUAN JOSÉ ECHAVARRÍA QUIRÓS Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, en contra de la sentencia de 16 de abril de 2020, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. LA SOLICITUD DE TUTELA El ciudadano Juan José Echevarría Quirós presentó acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, de la Superintendencia de Notariado y Registro, del alcalde del municipio de Apartadó y del gobernador del departamento de Antioquia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la “[…] VIDA, LA SALUD, LA DIGNIDAD HUMANA (sic) […]”, de los habitantes del municipio de Apartadó, de los funcionarios de la Notaría Única de Apartadó y de los trabajadores del sector bananero, al haberse exceptuado del aislamiento preventivo obligatorio el servicio público notarial y la actividad económica ejercida por las fincas bananeras del Urabá. II.
HECHOS De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: II.1. Refiriere que desde diciembre del año 2019 surgió el virus Covid-19, cuyos efectos se traducen en el progresivo aumento en número de personas infectadas y fallecidas en todo el mundo.
II.2. Indica que algunos Estados han adoptado medidas de prevención de propagación del virus y que otros no lo han hecho “[…] anteponiendo intereses económicos por encima de la VIDA Y LA SALUD […]”. II.3. Señala que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto No. 457 de 22 de marzo de 2020[1], ordenó, a partir del 25 de marzo de 2020 y hasta el 13 de abril de 2020[2], el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional.
Sin embargo, el servicio público notarial quedó exceptuado del aislamiento preventivo obligatorio, por expresa disposición del referido decreto, bajo el argumento de garantizar los derechos fundamentales a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia. II.4. Relata que, en su criterio, el servicio público notarial no es una actividad esencial para el ejercicio del derecho fundamental a la vida, sino que es requerido para el desarrollo de actividades económicas, por lo que no debe estar exceptuado de la obligación de aislamiento obligatorio preventivo.
II.5. Puso de presente que en la Notaría Única de Apartadó circulan aproximadamente “[…] 300 personas al día […]” y trabajan “[…] 15 funcionarios […]”, desconociendo, con esto, que “no deben de reunirse en un mismo espacio más de 10 personas”, y concluyendo que se está creando un riesgo innecesario, pese a existir herramientas tecnológicas que posibilitan realizar las labores notariales a través de teletrabajo.
II.6. Afirma que la actividad bananera, desarrollada en el Urabá, también se encuentra exceptuada de la obligación de aislamiento obligatorio preventivo, pese a no ser un servicio de primera necesidad, en tanto que el banano cosechado no es utilizado para el consumo y abastecimiento interno, sino para ser exportado. II.7. Señala que en el gremio bananero de Urabá trabajan “[…] más de VEINTICINCO MIL PERSONAS (…), que no tienen ninguna garantía para ejercer su trabajo y no están en riesgo de contraer esta enfermedad […]”.
Adicionalmente, considera irresponsable obligar a trabajar a estas personas por cuanto “[…] muchos de ellos por la misma actividad, [están] en constante exposición a venenos (…), [y otros] tienen graves problemas pulmonares […]”. II.8. Indica que, tanto el Gobierno Nacional como las entidades territoriales, han omitido tomar las “[…] decisiones para que estos focos de infección como son las Notarías y las fincas bananeras sigan poniendo en riesgo a la comunidad en general […]”.
Con base en los anteriores fundamentos fácticos, la parte actora solicitó que se tutelen los derechos constitucionales fundamentales arriba enunciados. III. PRETENSIONES La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Tutelar a mi favor y a favor de toda la población del Urabá los derechos constitucionales fundamentales a la VIDA, LA SALUD, (sic) LA DIGNIDAD HUMANA. 2.
Ordenar a la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, ALCALDÍA DE APARTADÓ-ANTIOQUIA, realizar todas las acciones y órdenes pertinentes para garantizar el DERECHO A LA VIDA Y A LA SALUD DE TODA LA POBLACIÓN […]”. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 27 de marzo de 2020, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Medellín advirtió que carecía de competencia para conocer del mecanismo de ampao y, como consecuencia de ello, remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia.
El magistrado de la Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 31 de marzo de 2020, admitió la presente acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, de la Superintendencia de Notariado y Registro, del alcalde del municipio de Apartadó y del gobernador de Antioquia, y vinculó como terceros con interés directo en los resultados del proceso, a la Asociación de Bananeros de Colombia y a la Notaría Única de Apartadó, para efectos de que ejercieran su derecho de contradicción y de defensa.
En la misma providencia, el a quo negó la solicitud de medida provisional pedida por la parte actora. V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se pronunciaron en los siguientes términos: V.1. La Superintendencia de Notariado y Registro, a través del Jefe de la oficina jurídica, rindió informe en los siguientes términos: Indicó que, frente a los hechos cuarto y quinto planteados en el escrito de tutela, carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto dentro de sus funciones no está la de regular o vigilar el “mercado bananero”.
Aseguró, que el Decreto 457 de 2020, ordena mantener la prestación del servicio notarial, lo cual no constituye una medida violatoria de derechos fundamentales, sino que, por el contrario, busca seguir proporcionando el acceso a ciertos servicios relacionados con trámites en los que están involucrados derechos iusfundamentales. Finalmente, sostuvo que la presente acción constitucional deviene improcedente, al considerar, a su juicio, “[…] no es el mecanismo idóneo para la protección de los derechos que se consideran vulnerados, como quiera que el ordenamiento jurídico colombiano dispone de otros medios de protección judicial efectiva de estos derechos, a saber, los derechos a la dignidad humana, salud y vida […]”.
V.2. La Presidencia de la República, a través de apoderado judicial, rindió informe en el que señaló que la presente acción constitucional es improcedente, en tanto el “[…] único juez natural que puede juzgar las medidas tomadas por el señor presidente de la República en tiempos de excepción es la honorable Corte Constitucional, que de manera automática asume su conocimiento a través del control posterior establecido por la Constitución Política de Colombia […]”.
Aunado a lo anterior, añadió que “[…] el amparo debe declararse improcedente por cuanto entraríamos a una peligrosa situación en la cual los jueces invadirían las competencias propias de orden constitucional de la Corte Constitucional y del presidente de la República, generando caos y medidas encontradas o sin la información o contexto suficientes y se pondría en riesgo la sanidad pública del país y en juego la vida de muchos colombianos […]”.
Además de ello, sostuvo que, contrario a lo manifestado por el accionante, el Gobierno Nacional sí ha adoptado todas las medidas preventivas para mitigar la crisis que se atraviesa por el Covid-19. Tales medidas se han materializado, entre otras acciones, con la expedición del Decreto 417 de 2020, y con el aislamiento preventivo nacional obligatorio a partir del 24 de marzo de 2020.
Por último, adujo que la parte accionante “[…] no cuenta con legitimación en la causa para interponer la acción de tutela, dado que no allega prueba siquiera sumaria que demuestre su afirmación de que es representante de un colectivo o autorización para ejercer agencia oficiosa o directo afectado frente a las medidas que se han tomado a la fecha sobre transporte público masivo […]”.
V.3. El municipio de Apartadó, a través de su representante legal, solicitó negar el amparo deprecado por el actor, por las siguientes razones: Aseguró que “[…] existe una falta de legitimación en la causa por activa por imposibilidad física de la afectación a sus derechos fundamentales, toda vez que el accionante señala que no ha salido de su vivienda la cual relaciona en su domicilio ubicado en el municipio de Dabeiba Antioquia y como es de saber, la región de Urabá inicia en el municipio de Mutatá y la Notaria de la cual expresa inconformidad está ubicada en el municipio de Apartadó […]”.
Manifestó que no tiene competencia para establecer los lineamientos “[…] de la Notaría Única del Circulo de Apartadó, en la medida en que no es una entidad de orden territorial, toda vez que los notarios aun siendo funcionarios públicos prestan sus funciones por colaboración gozando de autonomía e independencia, por lo que corresponde a la Superintendencia de Notariado y Registro realizar la adopción de las medidas de teletrabajo que considere necesarias […]”.
Sostuvo que la parte actora omitió agotar otros medios de defensa, dado que […] previo a presentar esta acción no presentó queja o petición alguna que permitiera resolver en instancias administrativas las inconformidades que presentaba frente a las razones de la exportación de alimentos de primera necesidad y las medidas de seguridad del gremio bananero y platanero que le permitieran conocer que efectivamente no se estaba vulnerando el derecho a la salud y la vida de la comunidad […]”.
Por todo lo anterior, concluyó que no existe la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, y “[…] menos aún de los trabajadores del gremio bananero y platanero de la región de Urabá del cual tiene competencia de inspección vigilancia y control el municipio de Apartadó respecto de la pandemia del COVID-19; en la medida en que la actividad de exportación y general de producción de banano y plátano guarda relación con la excepción establecida por el Gobierno Nacional la cual fue adoptada a nivel municipal, fundada en el propósito de garantizar tanto a ciudadanos colombianos como extranjeros el acceso a productos de primera necesidad […]”.
De otro lado, advirtió que el accionante “[…] ha incurrido en temeridad, en la medida en que ha presentado la presente acción de tutela ante dos despachos judiciales, los cuales se encuentran surtiendo el trámite correspondiente en donde ha actuado simultáneamente, es decir, que tiene pleno conocimiento del este desgaste judicial y aun así no ha informado a ningún despacho.
Esto fundado en que a la fecha ha sido notificada esta misma acción el 03 de abril de 2020 por el Tribunal Superior de Medellín sala civil magistrado ponente Jorge Martin Agudelo Ramírez radicado 05001- 22-03-000-2020-00125-00 encontrándose admitida […]”. V.4. La gobernación de Antioquia, a través del secretario de gobierno, solicitó declarar improcedente la presente solicitud de amparo, por cuanto el actor dispone de otro medio de defensa para salvaguardar los derechos fundamentales que estima vulnerados.
Al respecto, indicó que los decretos expedidos por el Presidente de la República en virtud de la declaratoria de emergencia nacional son objeto de control automático por parte de la Corte Constitucional, por tanto, a su juicio, no puede un juez de tutela abrogarse tal competencia. V.5. La Asociación de Bananeros de Colombia -AUGURA-, a través de su representante legal rindió informe en los siguientes términos: Indicó que el actor carece de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción de tutela como “vocero” de los trabajadores, por cuanto no hace parte de ese gremio de trabajadores.
Igualmente, aseveró que los trabajadores bananeros están laborando de forma libre y voluntaria, bajo estrictas medidas de prevención y mitigación, implementadas por el Ministerio de Salud y Protección Social y por las organizaciones sindicales. Además, señaló que del escrito de tutela “[…] resulta imposible identificar los derechos constitucionales fundamentales que están siendo vulnerados al accionante por acción u omisión de los accionados […]”.
V.6. El notario titular de la Notaría Única de Apartadó rindió informe en el que señaló lo siguiente: Indicó que por disposición del Decreto 457 de 2020 y de las directrices impartidas por la Superintendencia de Notariado y Registro, debe prestar el servicio notarial a la ciudadanía los días martes de 10:00 a.m. a 1:00 p.m. Advirtió que el servicio notarial se está prestando bajo los parámetros establecidos por el gobierno nacional, esto es: i) lavado de manos constante; ii) uso de guantes; iii) uso de tapabocas; iv) distancia no menor a 2 metros entre usuarios; v) ingreso a la notaría de no más de 5 personas; y vi) uso de gel antibacterial y alcohol a los usuarios antes de su ingreso a la notaría. Igualmente, informó que entre el 25, 26 y 30 de marzo de 2020, ingresaron a su notaría un total de usuarios diarios de 23, de 30 y de 60, respectivamente.
Finaliza su informe manifestando que ninguno de los servicios que presta la notaría son esenciales y que se están exponiendo a un enemigo invisible que se desconoce quién lo tiene. VI. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia de 16 de abril de 2020, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por las siguientes razones: Consideró que la parte actora no se encontraba legitimada en la causa por activa para representar al gremio bananero, puesto que “[…] no está acreditado que el accionante haga parte del mismo o que actúe como agente oficioso o representante judicial o legal del sindicato de trabajadores de este gremio […]”.
En cuanto a las pretensiones constitucionales tendientes a que se suspendan las actividades notariales en el municipio de Apartadó (Antioquia), consideró lo siguiente: “[…] lo pretendido por el actor es que se modifique un decreto expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades concedidas en virtud de la declaratoria de estado de emergencia, lo cual no es posible a través de la acción de tutela, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Nacional, es la Corte Constitucional la encargada de estudiar la exequibilidad de los decretos legislativos que dicte el Presidente en uso de las facultades atribuidas por el mismo artículo […]” (negrillas de la Sala) Por los razonamientos anteriormente expuestos, resolvió declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia. VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte accionante oportunamente impugnó la sentencia de primera instancia reiterando, en líneas generales, los argumentos consignados en la demanda de tutela para efectos de señalar que considera que sus derechos constitucionales fundamentales continúan siendo transgredidos por las autoridades accionadas. Además de ello, señaló que, pese a no ser funcionario de la Notaría Única de Apartadó, ni trabajador del sector bananero, la Constitución Política le otorgó la legitimidad para solicitar, a través de la acción de tutela el amparo requerido, por lo que cuncluyó que el a quo en la providencia impugnada desconoció la prerrogativa otorgada por la carta fundamental por el solo hecho de ser ciudadano. Por lo anterior, señala que sí se encuentra legitimado para interponer la acción de amparo, en tanto que, al ser habitante del municipio de Apartadó, con las omisiones denunciadas, se pone en peligro su derecho a la vida y a la de todos los habitantes de toda la comunidad.
En ese orden de ideas, solicitó que se revocara el fallo de primera instancia, como consecuencia de ello, se amparen los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora, en contra de la sentencia de 16 de abril de 2020, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 2018 5 y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
VIII.2. Problema Jurídico De acuerdo a la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[3], la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. b) Si la Presidencia de la República, la Superintendencia de Notariado y Registro, el alcalde del municipio de Apartadó y el gobernador de Antioquia, vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante, al exceptuar del aislamiento obligatorio preventivo el servicio notarial y la actividad económica ejercida por las fincas bananeras del Urabá. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) la temeridad en la presentación de acciones de tutelas; procediendo posteriormente a (iii) resolver el caso concreto.
VIII.3. Cuestión previa – temeridad en la presentación de acciones de tutelas El alcalde del municipio de Apartadó advirtió que el accionante “[…] ha incurrido en temeridad, en la medida en que ha presentado la presente acción de tutela ante dos despachos judiciales, los cuales se encuentran surtiendo el trámite correspondiente en donde ha actuado simultáneamente, es decir, que tiene pleno conocimiento del este desgaste judicial y aun así no ha informado a ningún despacho […]”.
Para resolver, es menester indicar que el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, dispone lo siguiente: “[…] Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes […]”.
En este sentido la temeridad se configura cuando concurren los siguientes elementos: i) identidad de partes, ii) identidad de hechos; iii) identidad de pretensiones, y iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del accionante. Así lo ha precisado la Corte Constitucional en sentencia T - 411 de 28 de junio de 2017[4].
Precisado lo anterior, la Sala pone de presente lo siguiente: El accionante promovió dos acciones de tutelas por los mismos hechos, causa petendi y accionados, correspondiéndole una a la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, con radicado número 05001-23-33- 000-2020-00911-00 y, la otra a la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín, identificada con el radicado número 05001-22-03-000-2020-00125- 00.
Ahora bien, una vez consultado en el software de gestión siglo XXI de la Rama Judicial[5], se observa que dentro del mecanismo de amparo cuyo conocimiento le correspondió a la Sala Civil del Tribunal Superior de Medellín, con radicado número 05001-22-03-000-2020-00125-00, el actor solicitó el desistimiento de la acción constitucional, el cual fue aceptado por esa autoridad judicial a través de auto de 14 de abril de 2020.
Con fundamento en las anteriores premisas, para la Sala es dable concluir que no se configura la temeridad en el presente asunto, toda vez que la segunda acción de tutela promovida por el actor fue desistida, por ende, no existió pronunciamiento de fondo sobre el asunto de la referencia. Así las cosas, la Sala declarará no probada la configuración de la temeridad de acciones de tutelas propuesta por el alcalde del municipio de Apartadó. VIII.6.
El caso concreto El ciudadano Juan José Echevarría Quirós solicitó el amparo de sus derechos fundamentales, así como los de los habitantes del municipio de Apartadó, de los funcionarios de la Notaría Única de Apartadó y de los trabajadores del sector bananero, relacionados con la “[…] VIDA, LA SALUD, LA DIGNIDAD HUMANA (sic) […]”, los cuales estima vulnerados por la Presidencia de la República, por la Superintendencia de Notariado y Registro, por el alcalde del municipio de Apartadó y por el gobernador del departamento de Antioquia, al haber exceptuado el servicio público notarial y la actividad económica ejercida por las fincas bananeras del Urabá del aislamiento preventivo obligatorio.
La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 16 de abril de 2020, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar, en síntesis, i) que el actor no estaba legitimado para promover el mecanismo de amparo en representación del gremio bananero de Urabá; y ii) que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir las excepciones previstas en el Decreto 457 de 2020.
El actor, en su escrito de impugnación, afirma que el a quo desconoció que se encontraba legitimado “[…] por el solo hecho de ser ciudadano, no es que sea trabajador del ramo bananero o sea trabajador de una notaría, no soy ciudadano, estamos frente a una pandemia, que por la irresponsabilidad de estos gremios nos vemos todos expuestos a contraer el virus […]”.
(negrillas de la Sala) Por lo anterior, la Sala considera referirse de manera previa sobre la legitimación en la causa por activa en las acciones de tutelas. El artículo 86 de la Constitución Política de 1991, establece que toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. Precisamente, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991, que se refiere a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción, prevé lo siguiente: “[…] La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. Atendiendo a lo dispuesto en tales normas, se entiende que el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o vulnerados puede ejercer la acción de tutela: i) por sí mismo o actuando mediante apoderado judicial, o ii) a través de agente oficioso[6], quien deberá manifestar que actúa como tal y acreditar las razones por las cuales el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o conculcados no puede ejercer por sí mismo su propia defensa.
La Corte Constitucional[7] en múltiples oportunidades se ha pronunciado frente a la legitimación en la causa para ejercer la acción de tutela, en la que se destaca lo siguiente: “[…] En estos términos, y no obstante la informalidad que caracteriza a la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad que se deben acreditar en cada caso concreto, entre los cuales se encuentra la legitimación en la causa por activa, con la cual se pretende asegurar que el accionante tenga un interés directo y particular en lo reclamado, y que en este sentido, se busque la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otra persona […]”[8].
(Subrayas de la Sala). Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido que es posible presentar la demanda en ejercicio de la acción de tutela, cuando el titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra en imposibilidad de acudir a la justicia, a través de la figura de la agencia oficiosa, para lo cual se requiere verificar: i) que exista una manifestación del agente oficioso para actuar como tal; ii) que se indique en el escrito de tutela, o que se pueda inferir del mismo, que el titular del derecho fundamental no está en condiciones físicas o mentales de promover su propia defensa; y iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se encuentren plenamente identificados[9].
Por todo lo anterior, para la Sala es dable concluir que, pese a la informalidad que rige en las acciones de tutelas, quien promueva esta acción constitucional tiene que ser la persona directamente afectada en el goce de sus derechos fundamentales, en nombre propio o a través de apoderado judicial, o manifestar que actúa como agente oficioso de quien materialmente no puede ejercer la acción, de lo contrario, no podría hablarse de legitimación en la causa por activa.
En el caso sub examine, la parte accionante solicitó que se tutelaran sus derechos fundamentales “a la VIDA, LA SALUD, LA DIGNIDAD HUMANA (sic)”, asimismo, los de “toda la población del Urabá”. En atención a lo anterior, la Sala estima pertinente, en primera medida, determinar si el actor se encuentra legitimado para promover la acción de amparo por la presunta vulneración de los derechos fundamentales de “toda la población del Urabá”.
De otro lado, si el accionante se encuentra legitimado para pretender la protección de sus derechos fundamentales. A) Legitimación en la causa por activa en el caso sub examine para pretender la protección de los derechos fundamentales de los habitantes del municipio de Apartadó, de los funcionarios de la Notaría Única de Apartadó y de los trabajadores del sector bananero del Urabá Es claro que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 superior, 10° del Decreto 2591 de 1991, y por lo expuesto en la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional y por esta Corporación, no existe ningún argumento válido que habilite al accionante del trámite constitucional de la referencia para pretender la protección de derechos fundamentales de los cuales no es titular.
En ese sentido, esta Sala de Decisión concuerda con el a quo en la afirmación consistente en que el actor no se encuentra legitimado en la causa por activa para reclamar tales garantías iusfundamentales. La anterior consideración se ve reforzada si se tiene en cuenta que el actor en ningún momento adujo actuar en calidad de agente oficioso de los habitantes del municipio de Apartado, o de los empleados de la Notaría Única de Apartadó o de los trabajadores del sector bananero de Urabá, y mucho menos acreditó que estas personas no se encuentran en condiciones físicas o mentales para promover por sí mismas el mecanismo de amparo.
En ese orden de ideas, para la Sala, el accionante desconoció la naturaleza subjetiva de la acción de tutela al no demostrar ser el titular de los derechos fundamentales mencionados, por lo que no es la persona directa o realmente afectada, y en tal virtud, se recalca carece de legitimación en la causa[10] para reclamar la protección de los derechos que invoca, situación que obliga a declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia frente a este aspecto en específico.
B) Legitimación en la causa por activa en el caso sub examine para pretender la protección de los derechos fundamentales del actor En cuanto a los derechos fundamentales que el actor aduce que se le han vulnerado por las omisiones en que presuntamente han incurrido las entidades aquí accionadas, la Sala advierte que, efectivamente, si se encuentra legitimado para promover la acción de amparo, por cuanto él si es titular de los derechos fundamentales que se dicen trasgredidos.
Ahora bien, partiendo de la anterior premisa, la Sala pone de presente que el actor, ni en su escrito de tutela ni en el de impugnación, llegó a indicar expresamente los motivos ni las circunstancias por las cuales se le estaban vulnerando sus derechos fundamentales, y mucho menos acreditó de manera sumaria tal trasgresión. Por tanto, para la Sala resulta forzoso concluir que no puede afirmarse que nos hallamos en un evento de vulneración de los derechos fundamentales del accionante, máxime cuando al tenor de las pruebas allegadas al presente trámite constitucional, están acreditadas las distintas medidas administrativas adoptadas por la Superintendencia de Notariado y Registro, por el Gobernador de Antioquia, por el gremio bananero de Urabá, por el alcalde de Apartadó y por el Notario Único de Apartado, para mitigar la propagación del Covid-19, de las cuales se resaltan las siguientes: - Circular 308 de 13 de marzo de 2020, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, mediante la cual impartió una serie de medidas para prevenir el contagio del Covid-19. - Instructivo Administrativo No. 04 de 16 de marzo de 2020, expedido por la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de la cual adoptaron medidas restrictivas para evitar el contagio del Covid-19, consistentes, entre otras, en la asignación de un horario especial para la prestación del servicio notarial, con la obligación de los notarios de llevar un control de los usuarios que ingresan a su notaría y con la obligación de acatar las medidas de prevención impartidas por las autoridades competentes en la materia. - Resolución número 03196 de 27 de marzo de 2020, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, en la que se establecen, entre otras medidas, la prestación del servicio en aquellos círculos notariales que cuenten con una o dos notarías se habilitará únicamente de 10:00 A.M. a 1:00 P.M. un solo día a la semana, para lo cual los notarios deberán dar cabal cumplimiento al Instructivo Administrativo No. 04 de 16 de marzo de 2020. - “Protocolo de Bioseguridad COVID–19 para período decretado por el Gobierno Nacional – Decreto 457 para Trabajadores de la cadena Agroindustrial Bananera”, convenido y suscrito entre Sintrainagro y empresarios bananeros, en el que se establecieron varias recomendaciones para el trasporte del personal a la finca, así como las condiciones de salubridad que se deben implementar en el interior del lugar de trabajo.
Para la Sala también debe destacarse el contenido de la Certificación de 5 de abril de 2020, expedida por la secretaria de salud del municipio de Apartadó, en la que se informa que “[…] de los pacientes que tenemos en seguimiento con cuadros respiratorios o pacientes que cumplan criterio para COVID-19, no tenemos en estos momentos trabajadores bananeros […]”.
Así como el informe rendido por el notario de la Notaría Única de Apartadó, en el que indica el número de usuarios atendidos en su notaría para los días 25, 26 y 30 de marzo de 2020, donde se resalta que a las instalaciones de la notaria no se permite el ingreso a la notaría de más de cinco personas a la vez. De otro lado, en lo que concierne a la inconformidad expuesta por el actor consistente en que, por no ser actividades esenciales, tanto el servicio notarial como las labores productivas y económicas desarrolladas por las fincas bananeras del Urabá, debieron ser excluidas de las actividades exceptuadas del aislamiento preventivo obligatorio, la Sala comparte la decisión del a quo, al considerar que lo pretendido por el actor es controvertir la regulación contenida en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 motivo por el que la acción de tutela no es el medio idóneo para ventilar tal inconformidad.
Ello en razón a que el actor dispone de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad previstos en los artículos 135 y 137 de la Ley 1437 de 2011, respectivamente, para ventilar los motivos por los cuales considera que el servicio notarial y las labores desarrolladas por las fincas bananeras del Urabá, no son actividades esenciales y, a su juicio, no debieron quedar exceptuadas del aislamiento preventivo obligatorio; medios de defensa en los que, además, podrá solicitar las medidas cautelares de urgencia u ordinarias que estime pertinentes.
Así las cosas, y ante la existencia de un mecanismo judicial idóneo de defensa de los intereses del accionante, el juez de tutela no puede pronunciarse sobre el fondo de esta pretensión de amparo y efectuar un análisis de los argumentos presentados en el escrito de tutela, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez ordinario de la causa, resaltándose, además, que la parte actora tampoco demostró la configuración de un perjuicio irremediable que validara el hecho consistente en que su solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio[11].
Por los razonamientos anteriormente expuestos, la Sala confirmará el fallo de primera instancia de 16 de abril de 2020, que declaró improcedente la acción de amparo de la referencia, pero por las razones aquí consignadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR no probada la configuración de la temeridad de acciones de tutelas propuesta por el alcalde del municipio de Apartadó, por las razones consignadas en esta decisión.
SEGUNDO: CONFIRMAR el fallo de 16 de abril de 2020, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | | | | | | | |Presidenta | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | P(18) ----------------------- [1] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. [2] La norma referida señala: “(…) Artículo 1.
Aislamiento. Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 (…)”. [3] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. [4] Magistrada Ponente Gloria Stella Ortiz Delgado. [5] Consultado el 8 de mayo de 2020, a las 5:00 P.M. [6] La Corte Constitucional, por auto 312 de 29 de noviembre de 2001.
(M.P. Jaime Araujo Rentería) mencionó que: “La causa activa corresponde a la titularidad del demandante respecto de los derechos fundamentales infringidos, la capacidad para actuar en representación de otros a quienes resulta imposible defender directamente sus propios derechos, o la capacidad para actuar como apoderado judicial de acuerdo con los requerimientos legales para el efecto”. [7] Corte Constitucional, sentencia T-552 de 2006.
M.P.: Jaime Córdoba Triviño; sentencia T-213 de 26 de abril de 2016. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras. [8] Sentencia T-176 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [9] SU-707 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara. [10] Sentencia T-799 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. “La legitimación en la causa (…) Es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
Por tanto, cuando una de las partes carece de dicha calidad o atributo, no puede el juez adoptar una decisión de mérito y debe entonces simplemente [declarar improcedente el amparo]”. [11] Los requisitos para tal efecto son los siguientes: “[…] Es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria;
(2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable […]” (Sentencia T-348 de 1997).