IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Medio judicial idóneo / DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Como causal de nulidad de la sentencia Se evidencia que lo que se plantea en la acción de tutela es que la autoridad judicial resolvió la controversia a partir de una premisa equivocada, en cuanto el fundamento de su decisión se basó en un problema jurídico que no fue materia de planteamiento y debate en el proceso ordinario, lo que significa que la providencia que se ataca desconoció el principio de congruencia, de acuerdo con el cual el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.

(…) Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión.En ese sentido, la Sala advierte que el actor cuenta con el recurso extraordinario de revisión (…) En este orden de ideas, se advierte que la solicitud de tutela, en relación con los argumentos expuestos por el accionante tornan a la misma improcedente, puesto que como quedó demostrado la acción de tutela no supera el requisito de procedibilidad adjetivo de la subsidiariedad debido a que aquel cuenta con el recurso extraordinario de revisión para controvertir la providencia judicial del 12 de septiembre de 2019, de conformidad con los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01333-00(AC) Actor: JAVIER RAMÍREZ SANTOFIMIO Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Procede la Sala a resolver la acción de tutela interpuesta por el señor JAVIER RAMÍREZ SANTOFIMIO contra el Consejo de Estado Sección Segunda - Subsección B, consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017.

I.

ANTECEDENTES 1. La tutela El señor Javier Ramírez Santofimio por conducto de apoderado, interpuso acción de tutela[1], radicada el 26 de marzo de 2020 por medio del correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, contra el Consejo de Estado Sección Segunda – Subsección B, donde solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, derecho al trabajo, “… derecho al mínimo vital a través de justo pago de los salarios que por ley se tenga derecho, violación al principio de favorabilidad laboral”.

Dichas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia del 12 de septiembre de 2019 proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda – Subsección B, mediante la cual confirmó la emanada por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones y condenó en costas al demandante al interior del proceso ordinario en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 66001-23-33-000-2016-623-00, en el que el actor fungió como demandante, y como parte demandada la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda y la Nación - Ministerio de Educación Nacional. 1.

Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 1. El señor Javier Ramírez Santofimio prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, en un cargo de carácter administrativo. 1.1.2. En atención a lo dispuesto por la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional, mediante la Resolución No. 2480 del 12 de julio de 1995, certificó al Departamento de Risaralda para la administración del servicio educativo.

Fue así como el personal administrativo perteneciente al sector público educativo del orden nacional, pasó a las plantas de personal de las entidades territoriales, con idénticos cargos, códigos y salarios. 1.1.3. Mediante Decreto 0258 del 2 de marzo de 2005, el Departamento de Risaralda homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación y Cultura, pagados con recursos del Sistema General de Participaciones.

Posteriormente, a través del Decreto 986 del 31 de agosto de 2010, el mismo ente modificó el Decreto 0258 de 2005, por medio del cual se homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento de Risaralda. 1.1.4. Mediante Decreto 1062 de 19 de septiembre de 2010, modificado por el Decreto 0990 de 31 de octubre de 2011, se asignó la correspondiente denominación de código, grado y asignación mensual «determinado en la planta de cargos homologados a personal administrativo del sector educativo», y en consecuencia el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2011EE187 de 3 de enero de 2011, aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo producto del mencionado ajuste. 1.1.5.

Mediante Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012 modificada por la Resolución 1384 de 5 de septiembre de 2013, el Ministerio de Educación Nacional, a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, reconoció y ordenó el pago a favor del actor del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial por el período de 1996 a 2009; no obstante, para el caso específico del demandante la obligación se generó hasta al año 2002. 1.1.6.

Al respecto, la suma reconocida a favor del actor por concepto del retroactivo por la homologación y nivelación salarial por el periodo de 1996 a 2002 solo fue cancelada hasta el mes de enero de 2013, esto es, con posterioridad a los 30 días que la ley otorgaba para ello, causándose así unos intereses moratorios. 1.1.7. En virtud de lo anterior, elevó petición ante la Secretaría de Educación departamental de Risaralda el 7 de octubre de 2015, con el fin de solicitar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por la cancelación tardía de la homologación y nivelación salarial, la cual fue negada por dicha entidad a través del acto mencionado. 1.1.8.

El señor Ramírez Santofimio, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho frente a lo Oficios 2497 de 18 de febrero de 2016, 555 de 8 de abril de 2016 y 251 del 1 julio de 2016, por los cuales el ente territorial demandado, le negó reconocimiento y pago de los intereses moratorios con ocasión del «pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial».

Medio de control que fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Segunda de Decisión, autoridad judicial que negó las pretensiones de la demanda por considerar que el actor no le asistía razón al pretender el pago de unos interés que a su juicio no existían, fallo que fue confirmado por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado el cual llegó a la misma conclusión al resolver el recurso de alzada. 2.

Fundamentos de la tutela La parte actora manifestó que la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado tomó una decisión fundada en una interpretación no sistemática de la norma, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso, conllevando así a la configuración de: i. Defecto fáctico por cuanto no realizó una valoración acuciosa de las pruebas documentales aportadas con el escrito de la demanda, pese a existir elementos probatorios suficientes que el demandante menciona, como lo son los actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial, el pago del retroactivo generado, el certificado de los valores generados anualmente y fecha de pago, los oficios de certificación de la deuda, entre otros.

Lo anterior para considerar de manera injustificada, que la homologación y nivelación salarial del personal administrativo se surtió a través de un proceso que debía desarrollarse por etapas, y con base en esta premisa, justifica arbitrariamente que el retroactivo adeudado desde el año 1996 y hasta el año 2009, fuera cancelado en las vigencias del 2013 - 2014, por tanto que, al demandante no le asiste derecho al reconocimiento de intereses moratorios, dado que no existe mora en el pago de dichas acreencias laborales, a pesar de que la administración, para el reconocimiento y pago de una deuda de carácter laboral, tardó cerca de 16 años en ser cancelada.

Lo cierto es que la realidad jurídica y fáctica del asunto, se circunscribía a debatir la legalidad de la resolución por medio del cual la administración negó el derecho a los intereses moratorios; sanción cuestionada, reclamada y discutida, habida cuenta de que, con base a los hechos, la ley y el material probatorio allegado, era posible constatar que el derecho a la homologación era una tarea que debía adelantarse previo al traslado del personal de una entidad a otra (Nación – Departamento), es decir, en el año 1996 cuando el personal administrativo fue transferido, y no 16 años después, como en el presente caso ocurrió. Finalmente resaltó que el asunto objeto de debate en el proceso ordinario se circunscribía a determinar la procedencia de los intereses moratorios causados desde el momento en que nació la obligación, esto es, cuando el personal fue transferido e incorporado en la planta de personal de la entidad territorial “(…) mas no cuestionar si el acto administrativo que culmino (sic) con el trámite, es decir, el que ordenó el pago en el año 2012-2013, fue cancelado en un tiempo prudencial o no (…)”, lo que se traduce en una vulneración al principio de congruencia en la sentencia. ii.

Defecto sustantivo toda vez que la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado profirió una decisión arbitraria, que no encontró soporte normativo y que desbordó el poder discrecional de interpretación que la Constitución le ha otorgado al juzgador. A consideración del actor el ente administrativo le dio una indebida aplicación a las siguientes disposiciones legales: la Ley 43 de 1975; nacionalización de la educación primaria y secundaria, la Ley 60 de 1993; distribución de recursos de acuerdo a los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, la Ley 443 de 1998, la Ley 715 de 2001; organización de los servicios de educación y salud, artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 por medio de la cual se define el Plan Nacional de desarrollo y los artículos 1608, 1617 del Código Civil; interés legales.

Los mencionados preceptos normativos que puntualiza el actor, tienen el fin de establecer claridad en siete ejes que denominó: 1. Obligaciones en la relación laboral, 2. Efecto de las obligaciones y su aplicación analógica, 3. Diferencia entre intereses moratorios e indexación, 4. Obligaciones patrimoniales a cargo del Estado – “deben ser canceladas a tiempo so pena de sanción”, 5.

El proceso de homologación del personal administrativo al servicio del los establecimientos educativos, 6. El momento en que debía efectuarse la homologación y nivelación salarial y 7. La fecha en que debía realizarse el pago de los salarios homologados. Por otra parte, indicó que no existe una norma que autorice el reconocimiento y pago de dichos intereses, evidencia una interpretación no sistemática de la norma, máxime que la alta corporación argumenta que el retroactivo por homologación y nivelación salarial cancelado al actor, fue reconocido con indexación, situación que no tiene que ver con el derecho reclamado, dado que los intereses de mora e indexación son conceptos financieros totalmente diferentes, pues el primero corresponde a la sanción en que incurre el deudor por no pagar a tiempo sus obligación, en tanto que el segundo, es la actualización de la moneda a valores presentes dada la devaluación que trae el paso del tiempo por el fenómeno económico de la inflación. Así las cosas, si la administración incurre en el pago de una deuda retroactiva del año 1996, la cual es cancelada en la vigencia del 2013, es apenas lógico que deba actualizarla al valor presente, pero dicho componente inflacionario reconocido con el retroactivo no compensa la sanción por la demora en el tiempo, por tanto, deben reconocer los intereses de mora, como indemnización por la tardanza en el pago de las acreencias que debía tener consigo el servidor entre los años 1996 a 2009.

Finalizó al actor, señalando que las obligaciones patrimoniales a cargo del Estado deben ser canceladas a tiempo so pena de sanción. Asimismo, indicó lo siguiente: “En ese orden de ideas, si la incorporación presupone la previa homologación de cargos y nivelación de salarios a partir del año 1996, los servidores tenían pleno derecho a percibir el pago de sus salarios homologados y nivelados a partir de la primer nómina percibida, luego de efectuarse la incorporación a la planta territorial […] NO puede afirmarse que el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial no tuviera la connotación del pago tardío de una obligación, pues está probado que si el mismo se causó con la certificación de la entidad territorial para la administración del personal y su subsecuente incorporación en el año 1996, no es lógico ni ajustado a las reglas del derecho, decir que si un emolumento salarial causado desde esta época es cancelado entre los años 2013, el mismo no tenga la connotación de pago tardío”.

(subrayado fuera del texto) 2. Trámite de instancia Mediante auto del 24 de abril de 2020[2] se admitió la demanda de tutela y se dispuso su notificación a la autoridad judicial demandada otorgándole el término de dos (2) días para que rindiera informe sobre la demanda interpuesta y ejerciera su derecho a la defensa. Igualmente, se dispuso la notificación al Tribunal Administrativo de Risaralda al haber proferido la sentencia de primera instancia, a la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda y la Nación - Ministerio de Educación Nacional – en calidad de terceros con interés para que allegaran sus informes y escritos que consideraran a lugar en el término de tres (3) días. 3.

Intervenciones Remitidas las comunicaciones del caso[3], se allegaron las siguientes intervenciones. 1. Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda [4] El Secretario de Educación Departamental realizó un recuento de los antecedentes de lo acaecido dentro del proceso referente a la homologación y nivelación salarial, mencionando uno a uno los sucesos que se llevaron a cabo desde que la Ley 60 de 1993 y posteriormente de la Ley 715 de 2001 ordenó realizar dicho trámite.

También menciona el manejo que se le dio a los recursos girados para solventar lo dispuesto por la norma, entregando a cada beneficiario la suma liquidada. Finalmente manifestó que la entidad territorial no vulneró en ningún momento derecho alguno a la parte accionante, por tal situación solicitó muy respetuosamente abstenerse de fallar en contra de esta entidad territorial y dar esta situación como hecho superado.

Así mismo reiteró que la acción de tutela es un mecanismo creado con la Constitución de Colombia de 1991, inspirado en un recurso de amparo que busca proteger los derechos fundamentales de los individuos al no haber otro recurso para hacerlos cumplir o en la medida de que exista un peligro inminente y no es el caso. 3.2. Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda[5] Por intermedio de la secretaria general de la Corporación, el ente judicial remitió vía electrónica copia integra del expediente radicado 66001-23-33- 000-2016-623 referente al proceso ordinario nulidad y restablecimiento del derecho en donde el tutelante actúa como demandante. 3.3.

La Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado y la Nación - Ministerio de Educación Nacional guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela, presentada por el accionante contra la sentencia del 12 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto No. 1983 de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Asunto bajo análisis De conformidad con el escrito de tutela presentado y las intervenciones realizadas, corresponde a la Sala determinar: 2.1. ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 2.2. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: Vulneró la autoridad judicial accionada los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital, en concordancia con el principio de favorabilidad en materia laboral, del señor Javier Ramírez Santofimio, por presuntamente incurrir en los defectos fáctico y sustantivo al proferir la sentencia del 12 de septiembre 2019 que confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.3.

Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces; y (iii) análisis del caso concreto. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[6] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas disímiles sobre el tema[7].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[8] Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente”[9].(Resaltado propio) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudia las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 4.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva 1. Tutela contra tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la decisión adoptada en segunda instancia por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la parte actora contra la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda y la Nación - Ministerio de Educación Nacional. 2.

Inmediatez Este juez constitucional evidencia que el mecanismo de tutela se ejerció en un término razonable, toda vez que la decisión cuestionada fue proferida el 12 de septiembre de 2019[11], y la acción se radicó el 26 de marzo de 2020, es decir dentro del término razonable que ha considerado esta Corporación, esto es, 6 meses a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la providencia objeto de debate. 4.3.

Subsidiariedad En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia[12].

Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2° del artículo 2° de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-735 de 2013, la cual se trae a colación como criterio auxiliar de interpretación, manifestó que la “exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios”[13].

Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional manifestó que junto con los demás requisitos de procedibilidad, se exige que el actor “haya ejercido los recursos previstos en el respectivo proceso judicial, pues no se trata de sustituir a través de ella los mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo”.”[14]. 5.

Caso concreto En relación con el cumplimiento del requisito de subsidiariedad la Sala considera que los argumentos expuestos por el accionante y que a su juicio determinaban el alcance de la solicitud de amparo, corresponden a una de las causales de revisión consagradas en el ordenamiento jurídico, esto es, la presunta vulneración al principio de congruencia por parte de la autoridad judicial acusada, razón por la que se reitera el criterio asumido por esta Sección, en casos con similares circunstancias fácticas y jurídicas[15].

En efecto, en el escrito de tutela la parte actora en los argumentos de los defectos fáctico y sustantivo, se fundamenta en que el pronunciamiento de la segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no fue congruente con los hechos y normas planteadas que llevaban a concluir que la homologación y nivelación salarial, ocasionó en su caso, el pago de intereses moratorios desde 1996 hasta 2013.

Lo anterior, en razón a que la autoridad judicial cuestionada entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes, esto es del 31 de diciembre de 2012 a enero de 2013, es decir desde cuando se reconoció y se ordenó el pago del retroactivo, y el mes de enero de 2013, cuando se efectuó el pago correspondiente, lo que a juicio de la judicatura atacada tal lapso fue razonable.

En esos términos, se evidencia que lo que se plantea en la acción de tutela es que la autoridad judicial resolvió la controversia a partir de una premisa equivocada, en cuanto el fundamento de su decisión se basó en un problema jurídico que no fue materia de planteamiento y debate en el proceso ordinario, lo que significa que la providencia que se ataca desconoció el principio de congruencia, de acuerdo con el cual el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.

Adicionalmente, destaca la Sala que, del escrito del recurso de apelación interpuesto en el proceso ordinario contra la sentencia de primera instancia, se advierte con claridad que el señor Ramírez Santofimio hizo señalamientos similares a los expuestos en el sub lite, pues se refirió a fundamentos normativos y jurisprudenciales respecto del derecho a los intereses moratorios como forma de resarcir la tardanza en el incumplimiento de una obligación a cargo del Estado, por tanto, si el accionante insiste en que la discusión debió girar en torno a ello y no frente la Resolución No. 1858 de 31 de diciembre de 2012 como fuente de la obligación, implícitamente lo que propone es que la Sección Segunda del Consejo de Estado no se apegó al marco argumental que debió conducir el debate.

Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión. En ese sentido, la Sala advierte que el actor cuenta con el recurso extraordinario de revisión y reitera el criterio manifestado en otras oportunidades[16], pues de conformidad con los anteriores argumentos, y teniendo en cuenta la posición de la Sala Veintidós Especial de Revisión de esta Corporación[17], el dictar una sentencia extra petita, implica una violación al principio de congruencia, lo cual es una de las causales de nulidad originada en la sentencia, por lo que, contra ella procede el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, específicamente por la causal contenida en el numeral 5° del artículo 250 ejusdem[18], postura que señaló: 2.6.

Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia “ Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) El CPACA no trae una disposición similar, sin que ello signifique que este principio no se exija, pues de hecho el mismo se encuentra regulado en el artículo 305 del C. de P. C y 281 del nuevo Código General del Proceso, en los siguientes términos: “Artículo 281.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.

“Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.” (…) En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.

(…)” (Negrita y subrayado fuera del texto) Aunado a lo anterior, la Sala advierte que en el sub judice se está ante una incongruencia externa, conforme a lo indicado por la Corte Constitucional en los siguientes términos: “De la congruencia externa de la sentencia se deriva que, salvo disposición legal en contrario, se vulnera cuando una decisión va más allá de lo pedido, bien porque se otorgan cosas adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultra petita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia extra petita), o, finalmente, cuando la decisión no abarca la totalidad de los extremos planteados en la litis (sentencia infra petita)”[19] Con lo expuesto recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión[20], regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.

De acuerdo con el artículo 248 del CPACA el recurso extraordinario de revisión[21] procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252).

Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad, “la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”[22].

Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material”.

A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto[23]. Por ello, dice la Corte, “[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”[24].

En este orden de ideas, se advierte que la solicitud de tutela, en relación con los argumentos expuestos por el accionante tornan a la misma improcedente, puesto que como quedó demostrado la acción de tutela no supera el requisito de procedibilidad adjetivo de la subsidiariedad debido a que aquel cuenta con el recurso extraordinario de revisión para controvertir la providencia judicial del 12 de septiembre de 2019, de conformidad con los artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. 6.

Conclusión Por lo expuesto, se declarará la improcedencia de la acción de tutela, en tanto no se supera el requisito de subsidiariedad, como quiera que procede el recurso extraordinario de revisión. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:

PRIMERO: Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Javier Ramírez Santofimio, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.

SEGUNDO: Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de conformidad con lo establecido por el inciso 2º del artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991. Devolver el expediente ordinario allegado en calidad de préstamo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Aclara voto LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Folios 1 – 17 del expediente de tutela Rad. 11001-03-15-000-2020-01333- 00. de ahora en adelante Exp. Tutela [2] Folios 407 – 408.

Exp. Tutela. [3] Folios 409 – 229. Exp. Tutela. [4] Folios 430 – 436. Exp. Tutela. [5] Folio 437. Exp. Tutela. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [7] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [8] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [10] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actora: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] Providencia notificada el 17 de octubre de 2019 [12] En sentencia T-313 de 2005, M.P.Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.

Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” [13] Corte Constitucional, Sentencia T-735 del 17 de octubre de 2013.

M.P. Alberto Rojas Ríos [14] Corte Constitucional, Sentencia T-107 del 20 de febrero de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa [15] Ver: (i) sentencia del 13 de febrero de 2020, radicación No. 11001-03- 15-000-2019-05184-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, actor Jorge Eliecer Mosquera Nieto; (ii) sentencia del 6 de febrero de 2019, radicación No. 11001-03-15-000-2019-04957-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, actor Guillermo Zuleta Berrio;

(iii) sentencia del 6 de febrero de 2020, radicación No. 11001-03-15-000-2019-05224-00, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra, actor Emilio Cárdenas Rivera. [16] Consejo de Estado, Sentencia del 21 de julio de 2016. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2015-03373-01; Sentencia del 14 de mayo de 2015. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 11001-03-15-000-2014-02791-00 [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Magistrado Ponente: Alberto Yepes Barreiro [18] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. [19] Corte Constitucional, auto 362 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido. [20] Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18.

Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro.

Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918- 00. [21] Ver al respecto la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, del 12 de septiembre de 2019. M.P. Luís Alberto Álvarez Parra. Rad. 11001-03-15-000-2019-03291-01, sentencia del 14 de febrero de 2019. M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2018-04760-00, sentencia del 12 de diciembre de 2019.

M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2019-03853- 01. [22] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. [23] Sentencia C-418 de 1994. [24] Sentencia T-966 de 2005.