MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC – Circular por la cual se convoca a los empleados públicos y a las asociaciones sindicales a una reunión virtual / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De la Circular 33 de 2020 expedida por una autoridad del orden nacional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / CIRCULAR QUE CONVOCA A UNA REUNIÓN VIRTUAL – No es un acto administrativo susceptible de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR – Porque no es un acto administrativo susceptible de control, además no es de carácter general ni fue expedida como desarrollo de un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [E]l despacho advierte que la circular remitida para que se surtiera el control inmediato de legalidad de la referencia no es un acto administrativo susceptible de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativo.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

En cuanto a los actos jurídicos susceptibles de control, es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación que ha señalado que se trata de aquellos actos administrativos decisorios y definitivos, esto es, “los que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. En el sub lite, el Despacho encuentra que la finalidad de la referida circular es convocar a los empleados públicos y a las asociaciones sindicales pertenecientes a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios a una reunión virtual, en la que se concertarían, entre otros temas, lo relacionado con las fechas en las que eventualmente podrían llevarse a cabo las negociaciones sindicales autorizadas por el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante la Circular Conjunta No. 100- 005-2020.

De lo anterior se desprende que la Circular 33 de 30 de mayo de 2020 no contiene una decisión, en tanto que no está creando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, toda vez que su propósito es informar que se realizará una reunión virtual con miras a concertar los plazos en los que podrían llevarse a cabo las negociaciones sindicales autorizadas por el Ministerio del Trabajo.

Aunado a lo expuesto, el acto jurídico tampoco es de carácter general, dado que el mismo se dirige única y exclusivamente a los servidores públicos de la entidad y a sus respectivas asociaciones sindicales. Finalmente, el Despacho pone de presente que la circular objeto del presente pronunciamiento se fundamentó en los Decretos 4150 de 3 de noviembre de 2011 […] y 749 de 28 de mayo 2020, […], este último, expedido por el Presidente de la República en su calidad de Suprema Autoridad Administrativa, concretamente, en ejercicio de los poderes de policía contenidos en el artículo 189 numeral 4 de la Constitución Política y en el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016.

Nótese, entonces, que la citada circular además de no ser un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, fue expedida con fundamento en las competencias ordinarias del Director Administrativo y Financiero de la USPEC y no en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el presidente de la República durante el estado de emergencia económica, social y ecológica adoptado mediante Decreto No. 417 de 17 de marzo de 2020.

EMERGENCIA SANITARIA – Medidas / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declarado mediante Decreto 417 de 2020 El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y ordenó, entre otras medidas, que los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, tienen el deber de adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto.

La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÌCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 00033 DE 2020 (30 de mayo) UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS USPEC CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02497-00(CA)A Actor: UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC Demandado: CIRCULAR 00033 DEL 30 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: DECIDE SOBRE EL CONOCIMIENTO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR 33 DE 30 DE MAYO DE 2020, EXPEDIDA POR LA UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC Auto interlocutorio El Despacho procede a decidir si asume el conocimiento de la legalidad de la Circular 33 de 30 de mayo de 2020, por medio de la cual se convoca a los empleados públicos y a las asociaciones sindicales de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC) a una reunión virtual, expedida por el Director Administrativo y Financiero de dicha entidad.

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1.- El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y estableció una serie de medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. 2.- El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. 3.- La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”. 4.- El Director Administrativo y Financiero de la USPEC expidió la Circular 33 de 30 de mayo de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “[…] CIRCULAR N° 00033 Bogotá D.C. 30 de mayo de 2020.

DESTINATARIOS: Empleados públicos de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC y Asociaciones Sindicales ASUNTO: Negociaciones Sindicales Atendiendo lo establecido por el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública a través de Circular Conjunta Nº 100-006-2020, con la cual se da alcance a la Circular Conjunta Nº 100-005-2020 respecto de las medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19 en relación con las negociaciones de contenido particular, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios a través de circular interna 00027 de 2020 se indicó que el plazo para adelantar la negociación sindical se extendía hasta el 31 de mayo de 2020 o hasta cuando perduren tales medidas.

Como quiera que el Gobierno Nacional a través de Decreto 749 de 28 de mayo de 2020 en su artículo primero ordenó “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la Republica de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 01 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 01 de julio de 2020 en el marco de emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19…” y aún no existe pronunciamiento oficial del Ministerio de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública frente a los lineamientos para adelantar las negociaciones sindicales; de manera cordial me permito invitar a la asociaciones sindicales a adelantar una reunión virtual el próximo 05 de junio de 2020, a través de la herramienta de Gmail- Meet, a las 10:00 am.

Es importante señalar que cualquier decisión tomada por Ministerio de Trabajo y Departamento Administrativo de Función pública – DAFP, será comunicada oportunamente […]” (Negrilla fuera del texto). 5.- Ahora bien, la Ley 137 de 1994, norma por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia, señala, en su artículo 20, lo siguiente: “[…] Artículo 20.

Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición […]”. 6.- Por su parte, el artículo 136 del CPACA, que regula el control inmediato de legalidad, establece que: “[…] las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código […]” 7.- En este sentido, en aplicación del artículo 136 del CPACA, le corresponde al Consejo de Estado decidir si avoca o no el conocimiento en torno al control inmediato de legalidad de la Circular 33 de 30 de mayo de 2020, expedida por Director Administrativo y Financiero de la USPEC, toda vez que es una autoridad administrativa del orden nacional, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, conforme a los artículos 2° y 3° del Decreto 4150 de 2011[1]. 8.- Cabe resaltar que en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019”.

Por ende, el conocimiento del control de legalidad que nos ocupa corresponde a la Sala Veinte Especial de Decisión en la cual el consejero ponente que suscribe esta decisión actúa como presidente. 9.- Teniendo en cuenta lo anterior y en primer lugar, el despacho advierte que la circular remitida para que se surtiera el control inmediato de legalidad de la referencia no es un acto administrativo[2] susceptible de control por parte de la jurisdicción contencioso administrativo. 10-.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. 11.- En cuanto a los actos jurídicos susceptibles de control, es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación que ha señalado que se trata de aquellos actos administrativos decisorios y definitivos, esto es, “los que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”[3]. 12.- En el sub lite, el Despacho encuentra que la finalidad de la referida circular es convocar a los empleados públicos y a las asociaciones sindicales pertenecientes a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios a una reunión virtual, en la que se concertarían, entre otros temas, lo relacionado con las fechas en las que eventualmente podrían llevarse a cabo las negociaciones sindicales autorizadas por el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante la Circular Conjunta No. 100- 005-2020. 13.- De lo anterior se desprende que la Circular 33 de 30 de mayo de 2020 no contiene una decisión, en tanto que no está creando, modificando o extinguiendo una determinada relación jurídica, toda vez que su propósito es informar que se realizará una reunión virtual con miras a concertar los plazos en los que podrían llevarse a cabo las negociaciones sindicales autorizadas por el Ministerio del Trabajo. 14.- Aunado a lo expuesto, el acto jurídico tampoco es de carácter general, dado que el mismo se dirige única y exclusivamente a los servidores públicos de la entidad y a sus respectivas asociaciones sindicales. 14.- Finalmente, el Despacho pone de presente que la circular objeto del presente pronunciamiento se fundamentó en los Decretos 4150 de 3 de noviembre de 2011 “por la cual se crea la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios” y 749 de 28 de mayo 2020, “por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus Covid -19 y el mantenimiento del orden público”, este último, expedido por el Presidente de la República en su calidad de Suprema Autoridad Administrativa, concretamente, en ejercicio de los poderes de policía contenidos en el artículo 189 numeral 4º de la Constitución Política y en el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. 15.

Nótese, entonces, que la citada circular además de no ser un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, fue expedida con fundamento en las competencias ordinarias del Director Administrativo y Financiero de la USPEC y no en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el presidente de la República durante el estado de emergencia económica, social y ecológica adoptado mediante Decreto No. 417 de 17 de marzo de 2020. 16.

Sobre el particular, el Despacho pone de relieve que el Consejero de Estado, doctor Oswaldo Giraldo López, al decidir sobre la admisibilidad del control inmediato de legalidad de la Circular 27 de 29 de abril de 2020[4], también expedida por el Director Administrativo y Financiero de la USPEC, dispuso no avocar el conocimiento del asunto, con fundamento en las siguientes consideraciones: “[…] se colige que la Circular nro. 000027 no tiene como propósito reglamentar un decreto legislativo expedido con ocasión Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

(iii) Por el contrario, la finalidad de dicho acto es informar a las organizaciones sindicales que la instalación e inicio de la “mesa para discutir el pliego, se programará para el próximo 31 de mayo”; de conformidad con la Circular Conjunta nro. 100-006-2020 proferida por el Ministro de Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública que dispuso: “Teniendo en cuenta las circunstancias y medidas de cuidado especial tomadas por el Gobierno nacional para preservar la salud y la vida de los colombianos en el marco de la Emergencia Sanitaria, declarada por el ministro de Salud y Protección Social mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, y entre las cuales se destaca la relativa al aislamiento preventivo obligatorio dispuesto en los Decretos 457, 531 y 593 del 24 de abril de 2020, éste último fijándolo hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, se extiende el plazo otorgado en la circular conjunta Nº 100-005-2020 hasta el 31 de mayo de 2020 o hasta cuando perduren tales medidas, para que los responsables de adelantar la negociación singular instalen o reanuden la mesa una vez superada la Emergencia Sanitaria”.

(iv) Pese a que el acto alude al Decreto 593 del 24 de abril de 20206, éste no es un decreto legislativo, puesto que las facultades invocadas para su expedición se circunscribieron, como allí mismo se indica, al “numeral 4 del artículo 189, artículos 303 y 315, de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”, las cuales están relacionadas con las facultades del presidente para conservar y restablecer el orden público y las atribuciones de los alcaldes y gobernadores en ese sentido y, en todo caso, se itera que la mencionada circular fue expedida con el fin de comunicar cuándo se haría la instalación e iniciación de las negociaciones con las organizaciones sindicales. 5 El Despacho destaca que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional decretó nuevamente el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional; no obstante, la Circular nro. 000027 del 29 de abril de 2020 fue expedida con anterioridad al referido decreto. 6 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público” el mismo no es un decreto de carácter legislativo”.

Asimismo, se hizo mención a la Resolución nro. 385 del 12 de marzo de 2020, “por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social; no obstante, las medidas previstas en tal resolución (nro. 385) no son desarrollo del decreto legislativo 417, el cual declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica.

Por los motivos explicados, no es procedente el control inmediato de legalidad de la Circular 000027 del 29 de abril de 2020 y por ello no se avocará el conocimiento de este asunto[5] […]”. (Negrilla fuera del texto). 17.- En este contexto, el Despacho considera que no se cumplen los presupuestos para efectos de avocar el conocimiento del control de legalidad respecto de la Circular 33 de 30 de mayo de 2020, expedida por el Director Administrativo y Financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, en razón a que no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el presidente de la Sala Veinte Especial de Decisión del Consejo de Estado, R E S U E L V E:

PRIMERO: NO ASUMIR el conocimiento del control automático de legalidad de la Circular 33 de 30 de mayo de 2020, expedida por el Director Administrativo y Financiero de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO: Por Secretaría General de la Corporación, efectúense las anotaciones y archivos documentales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Presidente Sala Veinte Especial de Decisión P: (17) ----------------------- [1] “[…] Artículo 2°. Creación y naturaleza jurídica. Créase una Unidad Administrativa Especial denominada Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, cuyos objetivos y funciones serán los escindidos.

Artículo 3°. Sede. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - SPC, tendrá como sede la ciudad de Bogotá, D. C. y ejercerá sus funciones en el territorio nacional […]” (Destacado del Despacho). [2] Esta corporación ha definido el acto administrativo como aquella: “[…] expresión de la voluntad administrativa unilateral encaminada a producir efectos jurídicos a nivel general y/o particular y concreto, se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición).

Sin tales elementos el acto no sería tal y adolecería de vicios de formación generadores de invalidez, que afectan su legalidad […]”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 12 de octubre de 2017, Expediente 11001-03-27-000-2013- 00007-00 (19950), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 18 de junio de 2015, Expediente 11001-03-24-000-2011- 00271-00, C.P. María Elizabeth García González. [4] Circular por medio de la cual el Director Administrativo y Financiero de la USPEC dispuso fijar una fecha para las negociaciones sindicales ordenadas por el Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante la Circular Conjunta No. 100-005-2020. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto de 4 de junio de 2020, dentro del expediente de control inmediato de legalidad número 11001-03-15-000-2020-02239-00, C.P. Oswaldo Giraldo López.