TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN CON INCLUSIÓN DE LA BONIFICACIÓN MENSUAL - No se encontraba dentro de los factores devengados al cumplimiento del estatus pensional La Sala observa que los defectos fáctico y sustantivo se pueden desvirtuar, si se tiene en cuenta que el Tribunal sí estudió las pruebas aportadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a la luz de las pretensiones de la demanda.
(…) Al respecto, se advierte que aunque la inclusión de la bonificación mensual al IBL se solicitó solo hasta el recurso de apelación, el Tribunal resolvió dicho argumento con fundamento en las pruebas y concluyó que no se encontraba dentro de los factores devengados por la accionante durante los 12 meses anteriores al cumplimiento del estatus pensional, esto es, entre el 2 de abril de 2013 y el 2 de abril de 2014.
(…) En consecuencia, la Sala concluye que el Tribunal no incurrió en los defectos fáctico y sustantivo alegados en la solicitud de amparo, pues la bonificación mensual no fue devengada dentro de los doce meses anteriores al cumplimiento de su estatus pensional y para esa fecha no era aplicable el Decreto 1566 del 19 de agosto 2014 que la regulaba como un factor salarial que debía tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión. (…) Bajo la argumentación expuesta, la Sala concluye que en el presente caso las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en los defectos alegados por la accionante, razón suficiente para despachar desfavorablemente el amparo invocado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00477-00(AC) Actor: DENNYSE ZÚÑIGA CAMELO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Procede la Sala a decidir la solicitud de amparo interpuesta por la señora Dennyse Zúñiga Camelo contra las sentencias proferidas por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 1983 de 2017 y en el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1-. La señora Dennyse Zuñiga Camelo interpuso acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social, debido proceso y acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados con la sentencia del 19 de junio de 2018 proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del proceso radicado No. 2017-00481-00 y con el fallo del 9 de diciembre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó la anterior.
Al respecto, formuló las siguientes pretensiones: “1. De la manera más comedida y respetuosa pido a los honorables magistrados del Consejo de Estado que se tutelen los derechos fundamentales de igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social, conculcados a Dennyse Zuíga Camelo y en consecuencia se dejen sin efectos las sentencias de primera y segunda instancia de fechas 19 de junio de 2018 y 9 de diciembre de 2019, proferidas por el Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga y Tribunal Administrativo de Santander y en su lugar se profiera una nueva sentencia favorable a las suplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada bajo la radicación 2017-481, teniendo en cuenta las sentencias favorables proferidas en casos como el presente. 2.
En consecuencia se le ordene a los accionados, que en adelante reorienten sus decisiones en el sentido de acatar las directrices que ha impartido el Honorable Consejo de Estado, en virtud del principio de igualdad con los docentes que obtuvieron la reliquidación de su pensión de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, para que tengamos seguridad jurídica, no solo los abogados litigantes, sino los ciudadanos que acuden ante los estratos judiciales, en procura de conseguir la protección de sus derechos y el reconocimiento de los mismos”. 2.
Hechos 2-. La señora Dennyse Zúñiga Camelo nació el 2 de abril de 1959. Se desempeñó como docente del Instituto Aureliano Martínez Mutis en el municipio de Bucaramanga por más de 20 años y mediante Resolución No. 2089 del 7 de julio de 2014, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció pensión de jubilación, efectiva a partir del 3 de abril de 2014. 3.- La accionante solicitó que fuera reliquidada su pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio, petición que fue resuelta a través de las Resoluciones No. 3367 del 12 de octubre de 2017 y No. 1072 del 7 de marzo de 2018, que resolvieron negativamente las pretensiones. 4.- Inconforme con lo anterior, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en la que solicitó declarar la nulidad de las mencionadas resoluciones y, a título de restablecimiento del derecho pidió que se ordenara a la entidad pensional reliquidar su pensión con la inclusión de todos los factores salariales en el último año de servicios, entre esos, las primas de servicios, Navidad y vacaciones y la bonificación mensual. 5-.
La demanda fue conocida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, que en fallo del 19 de junio de 2018 negó las pretensiones. La accionante apeló la anterior decisión y dicho recurso fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 9 de diciembre de 2019, que la confirmó y al respecto señaló que los emolumentos solicitados no constituían base de liquidación. 3.
Fundamentos de la vulneración 6.- Como sustento de la solicitud de amparo, la accionante manifestó que las entidades judiciales accionadas incurrieron en: i) el defecto fáctico porque se omitió la valoración integral del material probatorio obrante en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) el defecto sustantivo dado que no incluyeron como factor salarial la bonificación mensual y por tanto se desconoció el Decreto 1566 de 2014 que la regulaba y iii) el desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido en las sentencias del Consejo de Estado Nos. 13001233100020050100501 y 11001031500020190419200, por cuanto en las mismas se aplicó el principio de favorabilidad constitucional para efectos de reconocer la bonificación mensual como un factor salarial en el ingreso base de liquidación pensional.
CONSIDERACIONES 7.- Del escrito formulado y los documentos que lo acompañan se observa que se cumplen los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, en la medida en que la cuestión formulada por la accionante agotó en su momento los medios ordinarios de defensa judicial existentes y se interpuso en un término razonable[1], esto es, dentro de los 6 meses posteriores a la notificación de la providencia que finiquitó la respectiva instancia. 7.1.- Se determinaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que generaron la vulneración a los derechos fundamentales invocados, así como el derecho afectado. 7.2.- Se evidencia que dicho asunto sí es de relevancia constitucional, toda vez que la litis se dirige a la posible vulneración del debido proceso de la accionante. 7.3.- La tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza. 8.- Por lo anterior, acreditados los requisitos generales, procede la Sala a analizar los argumentos de vulneración presentados por la accionante, en orden a establecer si en la providencia acusada se configuró o no el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial alegado, que amerite la intervención del juez constitucional al respecto. 9.- En el presente caso, la Sala advierte que deberá negarse la solicitud de amparo, por las razones que se exponen a continuación: 9.1.- Se encuentra probado que a la señora Dennyse Zúñiga Camelo le fue reconocida pensión de jubilación a través de resolución No. 2089 del 7 de julio de 2014, con el 75% del salario promedio mensual devengado durante el último año de servicios a la fecha en que adquirió su estatus pensional, es decir entre el 3 de abril de 2013 y el 2 abril de 2014, teniendo en cuenta los siguientes factores: sueldo promedio y prima de vacaciones. 9.2- El 28 de julio de 2017 presentó un derecho de petición ante la Nación –Ministerio de Educación, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación de Bucaramanga para que se reconociera y pagara la pensión ordinaria de jubilación conforme con el “75% del promedio del salario, sobresueldos, primas y demás factores salariales devengados durante los 12 meses anteriores al momento en que adquirió el status pensional, indicando, que son los que constituyen la base de liquidación pensional”. 9.3.- Mediante Resolución 3367 del 12 de octubre de 2017, la Secretaría de Educación de Bucaramanga negó la anterior petición toda vez que la accionante presentaba una “vinculación nacional con régimen de anualidad, razón por la que no se le incluye prima de Navidad, dado que no están dentro de las actas de liquidación como factor salarial”. 9.4.- Inconforme con la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de reposición alegando que la pensión no se encontraba debidamente liquidada, pues no se incluyó la totalidad de los factores salariales devengados en el último año anterior a adquirir su status pensional.
El recurso fue resuelto mediante Resolución No. 1072 del 7 de marzo de 2018, que confirmó la Resolución No. 3367 del 12 de octubre de 2017 por cuanto la prima de Navidad y la de servicios no constituyen factor salarial que debiera incluirse al IBL y, respecto a las horas extras no se encontró prueba que las acreditara. 9.5.- La accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación –Ministerio de Educación, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación de Bucaramanga, en principio para que se declarara la nulidad del acto ficto generado con el derecho de petición del 28 de julio de 2017.
Sin embargo, el 22 de marzo de 2018 reformó la demanda y presentó como pretensiones las siguientes: <<1. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 3367 del 12 de octubre de 2017, por medio de la cual se niega el reconocimiento y pago del ajuste a la pensión de jubilación y la Resolución No. 1072 de 7 de marzo de 2018, que resolvió negativamente el recurso interpuesto, como respuesta al derecho de petición radicado en esa dependencia el 28 de julio de 2017. 2.
Que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 2089 del 7 de julio de 2014, expedida por la Nación –Ministerio de Educación, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación de Bucaramanga por medio de la cual se reconoció la pensión de jubilación, en cuanto se calculó el valor de la mesada sin incluir todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio al cumplimiento de su status pensional.
(…) 3. Condenar a la Nación –Ministerio de Educación, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación de Bucaramanga, le reconozca y pague una pensión ordinaria de jubilación, a partir del 3 de abril de 2014, fecha en la cual mi mandante adquirió el status pensionada, equivalente al 75% del promedio de los salarios, sobresueldos, primas y demás factores salariales devengados durante los 12 meses anteriores al cumplimiento del status pensional>>. 9.6.- El Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, en desarrollo de la audiencia inicial del 19 de junio de 2018, negó las pretensiones de la demanda porque consideró que sí se había hecho la liquidación conforme lo establecen las Leyes 91 de 1989, 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005, teniendo en cuenta como factores de la liquidación de la pensión el promedio del último año de aquellos ingresos recibidos efectivamente por la beneficiaria y sobre los cuales realizó las cotizaciones respectivas. 9.7.- En el escrito de apelación, la accionante señaló que debió reconocérsele la pensión de jubilación con “las primas y bonificaciones que percibía en su actividad de docente y que si no fue realizado el descuento de las mismas, debía ordenarse su descuento en el último año de servicio, pero debe incluirse el valor de sus prestaciones sociales y salariales en el valor de su pensión”. 9.8.- El nueve de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la sentencia de primera instancia porque: i) el IBL para servicio oficial docente se rige por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985; ii) los factores devengados por la accionante en el año anterior a la adquisición del status pensional ya habían sido incluidos y los que solicitó adicionalmente no constituían base de liquidación y iii) la prima de servicios y la bonificación mensual que la actora pretendió incluir en la reliquidación pensional, no fueron factores devengados en el último año de servicio, “por lo que no se hace necesario decidir si hacen parte o no del IBL”. 9.9.- Ahora bien, en sede de tutela la accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, acceso a la administración de justicia e igualdad, que consideró vulnerados por las autoridades judiciales antes mencionadas pues, a su juicio, incurrieron en los defectos i) fáctico porque se omitió la valoración integral del material probatorio obrante en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) sustantivo dado que no incluyeron como factor salarial la bonificación mensual y por tanto se desconoció el Decreto 1566 del 19 de agosto de 2014 que la regulaba y iii) el desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido en las sentencias del Consejo de Estado No. 13001233100020050100501 y No. 11001031500020190419200, por cuanto en las mismas se aplicó el principio de favorabilidad constitucional para efectos de reconocer la bonificación mensual como un factor salarial en el ingreso base de liquidación pensional. 9.10.- En ese sentido, la Sala observa que los defectos fáctico y sustantivo se pueden desvirtuar, si se tiene en cuenta que el Tribunal sí estudió las pruebas aportadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a la luz de las pretensiones de la demanda, es decir, la accionante solicitó que se declarara la nulidad de las resoluciones que le reconocieron la pensión de jubilación y las que le negaron la reliquidación de la misma y, en consecuencia, se le reconociera y pagara “una pensión ordinaria de jubilación, a partir del 3 de abril de 2014, fecha en la cual mi mandante adquirió el status pensionada, equivalente al 75% del promedio de los salarios, sobresueldos, primas y demás factores salariales devengados durante los 12 meses anteriores al cumplimiento del status pensional”. 9.11.- Al respecto, se advierte que aunque la inclusión de la bonificación mensual al IBL se solicitó solo hasta el recurso de apelación, el Tribunal resolvió dicho argumento con fundamento en las pruebas y concluyó que no se encontraba dentro de los factores devengados por la accionante durante los 12 meses anteriores al cumplimiento del estatus pensional, esto es, entre el 2 de abril de 2013 y el 2 de abril de 2014. 9.12.- Adicionalmente, se advierte que i) la accionante devengó la bonificación mensual entre el 1° de julio de 2014 y el 31 de diciembre de 2015; ii) el Decreto 1566 del 19 de agosto 2014 que regulaba dicho emolumento se expidió con posterioridad al cumplimiento del estatus pensional de la beneficiaria y iii) la pretensión se limitaba a la inclusión de los demás factores salariales devengados durante el 2 de abril de 2013 y el 2 de abril de 2014. 9.13.- En consecuencia, la Sala concluye que el Tribunal no incurrió en los defectos fáctico y sustantivo alegados en la solicitud de amparo, pues la bonificación mensual no fue devengada dentro de los doce meses anteriores al cumplimiento de su estatus pensional y para esa fecha no era aplicable el Decreto 1566 del 19 de agosto 2014 que la regulaba como un factor salarial que debía tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión. 9.14.- Ahora bien, en relación con el desconocimiento de las disposiciones expuestas en las sentencias radicado No. 13001233100020050100501 y No. 11001031500020190419200 proferidas por el Consejo de Estado, la Sala señala que no se pueden entender como un precedente vinculante y aplicable a efectos de liquidar las pensiones docentes dado que el contexto fáctico y jurídico de las mismas no corresponden al de la presente tutela, toda vez que en dichos fallos se pretendía la inclusión de los demás factores salariales devengados el año anterior al retiro definitivo del servicio y, en la solicitud de amparo que se revisa se pretende que sean los emolumentos devengados en los 12 meses anteriores al cumplimiento del estatus pensional de la accionante. 10.- Bajo la argumentación expuesta, la Sala concluye que en el presente caso las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en los defectos alegados por la accionante, razón suficiente para despachar desfavorablemente el amparo invocado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGUESE la solicitud de amparo interpuesta por la señora Dennyse Zúñiga Camelo contra las sentencias del 19 de junio de 2018 proferida por el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y la del 9 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
SEGUNDO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] En la medida en que la sentencia controvertida se profirió el 9 de diciembre de 2019 y el recurso de amparo se interpuso el 18 de febrero de 2020, es claro que no transcurrieron más de los 6 meses establecidos por la Corte Constitucional como término razonable para su ejercicio.