TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE NIEGA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN GRACIA DE JUBILACIÓN - Al no tener la calidad de docente y haber prestado los servicios en el nivel territorial / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración La Sala no evidencia ningún defecto fáctico en la valoración del Tribunal respecto de las certificaciones, puesto que no se trata de una simple denominación de empleo, como lo quiere hacer ver la accionante, sino se trata de comprobar que dentro de sus funciones haya desempeñado la docencia en los niveles de básica primaria o secundaria en un plantel educativo departamental, lo cual no se probó en el proceso, como lo concluyó la primera instancia. Adicionalmente, el Tribunal evidenció que la accionante no estaba afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “lo cual obedece al hecho de no haber ocupado los dos cargos antes reseñados, en calidad de docente adscrita a una institución educativa oficial en los niveles ya mencionados”.
Por lo que esta Sala encuentra que las conclusiones a las que llegó el Tribunal son razonables y corresponden a los hechos probados en el proceso. De otro lado, respecto al desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, esta Sala comparte las consideraciones de la primera instancia, pues encuentra que las sentencias invocadas no guardan relación fáctica respecto del asunto que fue debatido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que finalizó con la sentencia aquí enjuiciada.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., primero (1) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05340-01(AC) Actor: GLORIA INÉS OSPINA NARVÁEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Procede la Sala a decidir el recurso de impugnación interpuesto contra la sentencia del 6 de febrero de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y, Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, puesto que la impugnación se dirige contra una sentencia proferida por otra Sección de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 18 de diciembre de 2019 Gloria Inés Ospina Narváez presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección a los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la seguridad social, vulnerados, en su concepto, por la sentencia del 27 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que revocó la decisión proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales y, en su lugar, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: <<PRIMERA: Amparar a favor de mi mandante los Derechos Fundamentales a DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA IGUALDAD y SEGURIDAD SOCIAL.
SEGUNDA: Como protección a los derechos referidos, se ordene al Tribunal Administrativo de Caldas dejar sin efectos la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2019, por medio de la cual se le negó a mi mandante el reconocimiento y pago de su Pensión Gracia de Jubilación. TERCERA: Ordenar al Tribunal Administrativo de Caldas se efectúe un nuevo estudio a las pruebas que obran dentro del expediente prestacional y se dicte una nueva providencia que confirme en todas sus partes lo decidido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, teniendo en cuenta para el efecto los innumerables precedentes jurisprudenciales existentes sobre la materia, así como la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018>>.
B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Señaló que trabajó como profesora de enseñanza vocacional del 4 de marzo de 1976 al 23 de noviembre de 1992, como instructora vocacional del 24 de noviembre de 1992 al 27 de mayo de 1999 y como instructora de la sección de educación no formal e informal del 28 de mayo de 1999 al 24 de diciembre de 1991. 3.2.- El 13 de abril de 2015 solicitó a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, de conformidad con las leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, toda vez que el 3 de marzo de 1996 completó 20 años de servicio y cumplió 50 años de edad el 5 de noviembre de 2003. 3.3.- La UGPP negó la petición mediante resoluciones RDP 033533 del 18 de agosto de 2015 y RDP 046947 del 12 de noviembre de 2015 con el argumento de que la accionante no podía considerarse docente formal por haberse desempeñado como profesora de enseñanza vocacional e instructora. 3.4.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la accionante demandó a la UGPP.
El 23 de noviembre de 2017 el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales accedió a las pretensiones de la demanda. Sin embargo, mediante providencia del 27 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas revocó esa decisión y negó las pretensiones de la demanda. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante fundó la solicitud de amparo en las siguientes causales: 4.1.- Defecto sustantivo[1].
Indicó que el Tribunal Administrativo de Caldas le vulneró el debido proceso porque no tuvo en cuenta lo dispuesto en el Decreto No. 3011 de 1977 en el que se señala que la educación formal o no formal hace parte del servicio público educativo. También que la educación de adultos ofrecerá, entre otros, el programa de alfabetización y, que a su vez, estos hacen parte del ciclo de educación básica primaria. 4.2.- Señaló que la decisión acusada desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en cuanto a que el desempeño como docente en educación para adultos formal o no formal es válido para obtener el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación. Específicamente enunció las sentencias de: (i) 1 de febrero de 2007, radicado 2001-03755- 01, C.P. Jaime Moreno García;
(ii) 7 de marzo de 2013, radicado 2008-00794- 01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve; (iii) 27 de mayo de 2015, radicado 2012- 01126-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve; (iv) 23 de junio de 2016, radicado 2013-00138-01, C.P. William Hernández Gómez; (v) 15 de septiembre de 2016, radicado 2013-00233-01, C.P. Gabriel Valbuena Hernández; (vi) 3 de mayo de 2018, radicado 2012-02030-01, C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales (accionados) guardaron silencio a pesar de haber sido notificados[2] del trámite de la presente acción. 6.- Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales – UGPP (tercero con interés) 6.1.- La UGPP manifestó que la acción de tutela no era la vía adecuada para reclamar el reconocimiento de prestaciones económicas.
Señaló que no se cumplían los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Por último, afirmó que la accionante no cumplía con los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia porque no había estado vinculada a la docencia formal a nivel territorial. E. Sentencia impugnada 7.- La Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante. 7.1.- Consideró que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se logró probar que los cargos ocupados por la accionante denominados <<Instructora Vocacional I Sección Educación Adultos y Fomento Cultural>> e <<Instructora Sección Educación No Formal e Informal Secretaría de Educación>> fueran equiparables a un nombramiento como docente.
En consecuencia, el Tribunal accionado concluyó que los tiempos laborados en estos cargos no podían ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, pues no tuvo la calidad de docente. 7.2.- De otro lado, no encontró configurado el desconocimiento del precedente jurisprudencial por cuanto las sentencias invocadas no guardaban relación fáctica con el asunto debatido en el proceso tutelado.
F. Impugnación 8.- La accionante señaló que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se aportó la certificación expedida por el departamento de Caldas en donde constan las funciones desempeñadas en el cargo de Instructora Vocacional I Sección de Educación de Adultos Fomento y Cultura. 8.1.- Señaló que de acuerdo con dicha certificación había ejercido funciones de docencia independientemente de la denominación del cargo porque laboró en planteles departamentales en educación para adultos en los niveles no formal e informal, que hacen parte del servicio público educativo de acuerdo con la Ley. 8.2.- Expresó que sí hubo desconocimiento del precedente jurisprudencial por cuanto en las sentencias citadas se discutieron asuntos en los que los docentes prestaron servicios como alfabetizadores y como maestros en educación no formal e informal.
II. CONSIDERACIONES 9.- Los reparos de la accionante se dirigen contra una providencia judicial por lo que resulta necesario entrar a verificar si se cumple con los requisitos generales de procedencia. Determinado lo anterior, la Sala resolverá las cuestiones sobre derechos fundamentales que planteó el accionante contra la sentencia acusada.
G. Cumplimiento de los requisitos de procedencia 10.- La Sala observa que en el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: 10.1.- El asunto es de relevancia constitucional, toda vez que, la litis se dirige a la posible vulneración de los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la seguridad social con ocasión a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas en segunda instancia. 10.2.- Los defectos propuestos contra la sentencia enjuiciada no pueden ser controvertidos a través de recursos ordinarios o extraordinarios. 10.3.- El requisito de inmediatez se cumplió, puesto que la sentencia acusada se profirió el 27 de septiembre de 2019 y fue notificada por estado el 30 del mismo mes.
Teniendo en cuenta que la tutela de la referencia se interpuso el 18 de diciembre de 2020, se concluye que fue presentada dentro del plazo razonable fijado por la jurisprudencia para ello.[3] 10.4.- Se determinaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que aparentemente generaron la vulneración a los derechos fundamentales invocados, así como los derechos afectados. 10.5.- La acción de tutela se dirige contra una sentencia de segunda instancia proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y no contra una sentencia proferida en el trámite de una tutela. 11.- Satisfechos los requisitos generales, procede la Sala a resolver los fundamentos propuestos por el accionante contra la decisión judicial. 11.1.- La Sala confirmará la sentencia del 6 de febrero de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la accionante. 11.2.- En el escrito de impugnación la accionante señaló que aportó de manera oportuna la certificación otorgada por el departamento de Caldas donde constan los tiempos de servicio y las funciones desempeñadas por ella como Instructora Vocacional I Sección de Educación de Adultos Fomento y Cultura.
Sin embargo, dicho documento fue omitido por el Tribunal Administrativo de Caldas y por la primera instancia en sede de tutela. Además, afirmó que los casos debatidos en las sentencias citadas sí guardaban relación fáctica y, por tanto, se configuraba la causal específica de procedencia de tutela contra providencia judicial. 11.3.- El Tribunal Administrativo de Caldas, en su providencia del 27 de octubre de 2019, revisó si la accionante cumplía con los requisitos para ser merecedora de la pensión gracia. Luego de verificar los certificados aportados por la accionante, consideró que los servicios prestados como Instructora vocacional I sección educación adultos y fomento cultural e Instructora sección educación no formal e informal secretaria de educación no se prestaron a título de docente.
De modo que para tener derecho a la pensión gracia debía haber prestado servicios de docente de básica primaria o secundaria en un plantel educativo departamental, como así lo requería la Ley 114 de 1913. 11.4.- Señaló que este requisito solo fue demostrado cuando laboró como profesora vocacional nivel B del colegio Mariano entre el 4 de marzo de 1976 y el 23 de noviembre de 1992; sin embargo, ese tiempo no era suficiente para obtener la pensión gracia. 11.5.- La Sala no evidencia ningún defecto fáctico en la valoración del Tribunal respecto de las certificaciones, puesto que no se trata de una simple denominación de empleo, como lo quiere hacer ver la accionante, sino se trata de comprobar que dentro de sus funciones haya desempeñado la docencia en los niveles de básica primaria o secundaria en un plantel educativo departamental, lo cual no se probó en el proceso, como lo concluyó la primera instancia. 11.6.- Adicionalmente, el Tribunal evidenció que la accionante no estaba afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio <<lo cual obedece al hecho de no haber ocupado los dos cargos antes reseñados, en calidad de docente adscrita a una institución educativa oficial en los niveles ya mencionados>>.
Por lo que esta Sala encuentra que las conclusiones a las que llegó el Tribunal son razonables y corresponden a los hechos probados en el proceso. 11.7.- De otro lado, respecto al desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, esta Sala comparte las consideraciones de la primera instancia, pues encuentra que las sentencias invocadas no guardan relación fáctica respecto del asunto que fue debatido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que finalizó con la sentencia aquí enjuiciada. 11.8.- La Sala encuentra que en la sentencia del 1° de febrero de 2007 el debate giró en torno a si los servicios prestados como profesor de adultos eran válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. En la decisión del 7 de marzo de 2013, la Sección Segunda de esta Corporación reconoció la pensión gracia a un docente que había prestado servicios en educación informal para adultos.
En la providencia del 27 de mayo de 2015, se señaló que solo tienen derecho a pensión gracia aquellos docentes que hayan prestado sus servicios en el nivel territorial. 11.9.- En sentencia del 23 de junio de 2016, el Consejo de Estado consideró que no se podía negar el reconocimiento de pensión gracia a quienes hubiesen ejercido la docencia <<apta>> para acceder a ese derecho prestacional con anterioridad al 1º de enero de 1981.
En la decisión adoptada el 15 de septiembre de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado recordó que las partes tienen la carga de probar el supuesto de hecho de las normas y, como en ese caso la parte demandante no demostró que había prestado servicios en el nivel territorial, confirmó la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.
Por ultimo, en sentencia del 3 de mayo de 2018 se reconoció la pensión gracia a un docente para lo cual tuvo en cuenta servicios prestados bajo la modalidad de horas cátedra. 11.10.- De acuerdo con lo anterior, para la Sala es claro que en el presente asunto el debate gira en torno a las funciones que desempeñó la accionante como instructora y si estas pueden ser equiparadas a las de un docente, lo que le otorgaría el derecho a obtener una pensión gracia. Sin embargo, en ninguna de las sentencias presuntamente desconocidas ello fue discutido. 12.- De acuerdo con lo expuesto, la Sala no evidencia la vulneración ius fundamental alegada porque no advierte que en la sentencia acusada se haya incurrido en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, razón por la cual confirmará la decisión proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 6 de febrero de 2020.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia de 6 de febrero de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de acuerdo con lo expuesto.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] A pesar de que fue alegado como una vulneración al debido proceso, la Sala encuentra que los argumentos encajan en la posible configuración de un defecto sustantivo. [2] Folios 59 a 62. [3] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, rad. 11001-03-15-000-2012-02201- 01.