CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. (…). Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1. Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3.

Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.

Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 0100 No. 0300-317 del 29 de mayo de 2020 Precisado lo anterior, observa el Despacho que mediante la Resolución 0100 No. 0300-317 de mayo 29 de 2020 fueron adoptadas con carácter temporal y extraordinario, mientras se supera la emergencia sanitaria, (…), el cumplimiento obligatorio de los protocolos de bioseguridad, los horarios especiales para la atención de los ciudadanos y el trabajo en casa para ciertos servidores públicos, por lo cual se trata de medidas de carácter general que involucran tanto a los servidores públicos como a los usuarios de la entidad.

Adicionalmente, el acto fue expedido en ejercicio de las funciones administrativas que tiene el director general de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. (…). Sin embargo, advierte el Despacho que la Resolución 0100 No. 0300-317 de mayo 29 de 2020 no fue expedida en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sino con fundamento en las normas que regulan la emergencia sanitaria.

(…). En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por el director general de la CVC por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 22 de mayo de 2018, radicación 11001-03-15-000-2010-00221- 00.

M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En cuanto al objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 0749 DE 2020 / LEY 1801 DE 2016 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02506-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA Demandado: RESOLUCIÓN 0100 No. 0300-317 DE MAYO 29 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD NO AVOCA CONOCIMIENTO Procede el Despacho[1] a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 0100 No. 0300-317 de mayo 29 de 2020 expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), previos los siguientes ANTECEDENTES Mediante Resolución 385 de marzo 12 de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el país, hasta el 30 de mayo del año en curso, como consecuencia de la calificación de pandemia del coronavirus COVID-19 hecha por la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En la citada fecha, el presidente de la República dictó la Directiva 02 por la cual impartió las medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19 a partir de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones por parte de los organismos y entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial. Luego, el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, dictó el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 por el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID –19.

También con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 637 de mayo 6 de 2020 por el cual declaró nuevamente la Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el mismo término de 30 días calendario. Después, profirió la Directiva Presidencial 03 de mayo 22 del año en curso dirigida a los organismos y entidades de la rama ejecutiva de orden nacional y a través de la cual implementó el aislamiento inteligente y productivo, el trabajo en casa de los servidores públicos y contratistas de prestación de servicios y el apoyo a la gestión. Mediante Resolución 000844 de mayo 26 del presente año, el ministro de Salud prorrogó la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 31 de agosto de 2020.

En virtud de esta regulación, el presidente de la República profirió el Decreto 0749 de mayo 28 de 2020 por el cual impartió instrucciones para el manejo de la emergencia sanitaria generada por el COVID-19 y el mantenimiento del orden público. Basado en esta normativa, el director general de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca expidió la Resolución 0100 No. 0300-317 de mayo 29 de 2020, “POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECEN CON CARÁCTER TEMPORAL Y EXTRAORDINARIO, DOS (2) HORARIOS DE JORNADA LABORAL FLEXIBLE DE LUNES A VIERNES, EN LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA – CVC, MIENTRAS SE SUPERA LA EMERGENCIA SANITARIA DECRETADA POR EL GOBIERNO NACIONAL A CAUSA DEL COVID-19 Y SE ADOPTAN OTRAS DETERMINACIONES”.

(Mayúsculas del texto original). CONSIDERACIONES El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho: “1.1.- El instrumento del control inmediato de legalidad, (…), representa un complemento indispensable de aseguramiento, en el ámbito administrativo, de la racionalidad y razonabilidad del ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento constitucional confiere en ese contexto al Gobierno Nacional, adjunto al control constitucional distintivo que tiene lugar respecto del acto declaratorio del estado de excepción y los decretos legislativos dictados en desarrollo de este. 1.2.- Se trata de un control jurisdiccional sui generis posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida. 1.3.- La revisión judicial es posterior a la expedición del acto y de ahí se desprenden dos características relevantes de este instituto procesal: la activación del juicio inmediato de legalidad no altera la eficacia normativa de las disposiciones objeto de control, las mismas tienen plena vocación de ser ejecutadas y exigidas hasta tanto la autoridad judicial disponga cosa diferente.

Ligado a ello la jurisprudencia ha sostenido que basta la expedición del acto para que se ponga en marcha este juicio, de suerte que no sea requerimiento su publicación, pues se sabe que este es un aspecto que dice relación ya con su oponibilidad y exigibilidad, que no su existencia. 1.4.- Se dijo que el control es oficioso y con ello se quiere significar que la revisión jurisdiccional procede ope legis, sin demanda de parte para su activación, por cuanto la Ley ha fijado en cabeza de la autoridad que expidió el acto el deber perentorio de remitirlo en el término de cuarenta y ocho horas (48) al Juez Administrativo para que este avoque conocimiento del asunto y lleve hasta su culminación el trámite procesal pertinente.

Inclusive, el Juez puede aprehender conocimiento del acto si en aquél término la autoridad administrativa no lo ha remitido para tales fines[2]. 1.5.- La materia del juicio la compone el acto revisado y los principios, reglas y valores que estructuran el sistema jurídico vigente, de suerte que la revisión judicial se extiende a lo largo de todo el entramado normativo en orden a auscultar las cuestiones formales y sustanciales a las que está sujeto el acto o sobre las que impacta su contenido normativo, de ahí que se diga que el juicio es íntegro o completo, por cuanto no hay puntos vedados al pronunciamiento judicial. 1.6.- En cuanto a los efectos de la decisión de fondo que se dicte en este tipo de actuaciones judiciales, estos, prima facie, serán los propios de la cosa juzgada absoluta en razón al escrutinio exhaustivo que está llamado a ejercer el Juez. 1.7.- No obstante, la jurisprudencia ha advertido el excepcionalísimo evento de admitir que el acto revisado sea objeto de ulteriores enjuiciamientos de nulidad (ya, en esos casos, promovidos por parte interesada) en relación a problemas jurídicos que no fueron abordados por la judicatura a la hora del control oficioso[3].”[4] Entonces, el control inmediato de legalidad es un mecanismo independiente al que adelanta la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos que expide el ejecutivo en vigencia de los estados de excepción, pues se refiere a la normativa que se dicta por parte de las autoridades administrativas precisamente en desarrollo de dichos decretos legislativos.

Por esta razón se considera “como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional)”[5]. Frente a su objeto, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás lo siguiente: “En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta. Entonces, éste supone el examen de lo relativo a la “competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción”[6].”[7] Actualmente[8], este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De acuerdo con la norma, el control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.

Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.

Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. Precisado lo anterior, observa el Despacho que mediante la Resolución 0100 No. 0300-317 de mayo 29 de 2020 fueron adoptadas con carácter temporal y extraordinario, mientras se supera la emergencia sanitaria, la prestación del servicio presencial hasta con un 20 por ciento de los servidores y contratistas, dos horarios de jornada laboral flexible para los servidores públicos de la CVC de lunes a viernes entre las 8:30 y 12:30 AM y la 1:30 y 5:30 PM y otras determinaciones relacionadas como cuatro horas de trabajo restante en casa, las excepciones para el personal de atención presencial de público en ventanillas únicas, el cumplimiento obligatorio de los protocolos de bioseguridad, los horarios especiales para la atención de los ciudadanos y el trabajo en casa para ciertos servidores públicos, por lo cual se trata de medidas de carácter general que involucran tanto a los servidores públicos como a los usuarios de la entidad.

Adicionalmente, el acto fue expedido en ejercicio de las funciones administrativas que tiene el director general de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, especialmente de aquellas previstas en el artículo 29 de la Ley 99 de 1993, como lo señaló su encabezado, que contemplan las funciones de dirección, coordinación y control de las actividades que corresponden a los directores generales de esos organismos autónomos regionales.

Sin embargo, advierte el Despacho que la Resolución 0100 No. 0300-317 de mayo 29 de 2020 no fue expedida en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sino con fundamento en las normas que regulan la emergencia sanitaria. Aunque invocó los decretos que declararon el estado de excepción, su texto es claro al señalar que las medidas tienen como sustento las resoluciones 385 y 844 de 2020 mediante las cuales el Ministerio de Salud declaró y prorrogó la emergencia sanitaria, las directivas presidenciales 02 y 03 de 2020 que impartieron medidas e instrucciones para la atención de la contingencia originada por el COVID-19 y el Decreto 0749 de mayo 28 de 2020 que estableció directrices para el manejo de la emergencia sanitaria y el mantenimiento del orden público, como el aislamiento preventivo obligatorio hasta el 1º de julio del año en curso.

El citado Decreto 0749 de mayo 28 de 2020 no fue dictado por el presidente de la República con base en las facultades previstas en el artículo 215 de la Constitución sino en las atribuciones previstas en los artículos 189 numeral 4, 303 y 315 de la Carta Política y 199 de la Ley 1801 de 2016, por la cual fue expedido el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto administrativo remitido por el director general de la CVC por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. Con base en lo anterior, el Despacho RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento de la Resolución 0100 No. 0300-317 de mayo 29 de 2020, por la cual el director general de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca estableció con carácter temporal y extraordinario dos horarios de jornada laboral flexible mientras se supera la emergencia sanitaria decretada por el gobierno nacional a causa del COVID-19 y adoptó otras determinaciones relacionadas con la materia.

Segundo: Notifíquese esta decisión al director general de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, según lo dispuesto en el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 185 de la Ley 1437 de 2011. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00. [3] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencias de 7 de febrero de 2000, Exp. CA-033; de 20 de octubre de 2009, Exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00; de 5 de marzo de 2012, Exp. 11001-03-15- 000-2010-00369-00 y de 8 de julio de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2011-01127- 00. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00221-00.

Providencia del 22 de mayo de 2018. M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad.: 2010 – 00196, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [7] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00390-00. Providencia del 15 de octubre de 2013. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [8] El antecedente normativo del mecanismo estaba previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994.